2017年華北地區開展了大規模的天然氣和電力替代燃煤取暖的行動，政府希望通過散煤的清潔化改造，改善北方地區冬季汙染的狀況。由於實施的倉促，政策執行者沒有能夠認真分析“煤改電、煤改氣”政策涉及範圍內的利益相關者的利益減損和增加情況，雖然在政策具體實施中考慮了一定經濟利益補償，但是這些考慮是粗糙的、不完備的，所以在政策執行過程中出現了民眾不配合、基層敷衍了事、燃氣供應不足等一系列問題。本文從利益相關者角度出發提出了針對不同利益相關者的具體補償方式。
0 引言
近些年來，隨著生活水平的提升，人們對環境質量的要求越來越高。政府相關部門為減少大氣汙染物排放，改善大氣質量出臺了一系列的政策。在這些政策中與老百姓生活最密切的就是家庭採暖的“煤改氣”和“煤改電”政策。“煤改氣”和“煤改電”的政策可以追溯到中國工程院對2016年7月發佈的《大氣汙染防治行動計劃》中期評估報告，該報告認為京津冀地區秋冬季汙染物主要來自散煤燃燒，報告同時指出發達國家在治理大氣汙染過程中，大都採取了散煤清潔化改造政策，在農村散煤的清潔化改造主要通過天然氣和電力替代燃煤取暖而實現。所以大氣汙染防治行動計劃中期評估報告建議用“煤改電”和“煤改氣”等方式對華北地區散煤進行替代。2017年2月17日，當時的環保部（生態環境部）聯合發改委、財政部、能源局及地方政府下發了《京津冀及周邊地區2017年大氣汙染防治工作方案》（以下簡稱工作方案）。在工作方案的指導下，華北地區開展一場規模浩大的大氣汙染治理運動，工作方案規定“2+26”城市的散煤替代任務。
1 “煤改氣、煤改電”政策目標
中國特色社會主義進入新時期以來，人們逐漸嚮往美好生活。過去粗放式的發展方式以及高耗能的生產生活方式造成了空氣質量下降，嚴重影響美好生活的實現。為此中國政府出臺了一系列改善空氣質量的政策，其中與老百姓生活最為密切的就是“煤改電、煤改氣”政策。《京津冀及周邊地區2017-2018年秋冬季大氣汙染綜合治理攻堅行動方案》對於“煤改氣、煤改電”政策來說，最終目標其實是實現京津冀及周邊地區空氣質量的改善，也就是工作方案中的主要任務：以改善區域環境空氣質量為核心，以減少重汙染天氣為重點，多措並舉強化冬季大氣汙染防治，全面降低區域汙染排放負荷。
2 “煤改氣、煤改電”政策利益相關者及其利益訴求
利益相關者分析以利益為中心，核心內容圍繞著利益相關方的利益性質、地位、利益各方之間的相互作用展開。“煤改氣、煤改電”政策實施中利益相關者分析是為了查找這一政策在實施過程中存在的問題，確定政策執行中的利益受損者並給予相應的利益補償，明確利益各方之間的相互作用、訴求、地位進而調整政策執行的步驟、方法，最終達到“煤改電、煤改氣”政策目標實現的同時保證各方利益不受到損失，即使受損也能得到相應的補償。
2.1“煤改電、煤改氣”政策利益相關者及利益界定
家庭“煤改電、煤改氣”政策執行中涉及的利益相關者包括兩大類，第一類是核心利益相關者，核心利益相關者指那些在該政策執行中利益受到直接的增加或減少者，包括：政府、公眾、企業；第二類是次級利益相關者，次級利益相關者在政策執行過程中不會受到直接的影響，但是他們會因為政策目標的實現而得到利益的增加或減少，包括：環境保護組織，環境政策研究組織、與能源相關的行業協會等。
2.2“煤改電、煤改氣”政策核心利益相關者及利益界定
核心利益相關者對政策執行效果的影響最直接也是最大的，同時由政策執行產生的政策結果對核心利益相關者的影響也是最直接、最明顯的。所以，一項公共政策若想得到較為完好的執行效果就必須認真分析核心利益相關者包括哪些人及這些人的利益訴求是什麼。
1.政府及其利益訴求
政府是“煤改氣、煤改電”政策的制定者，所以政府是該政策執行過程中最核心的利益相關者。因為政府有強烈的願望通過這一政策來實現其所承擔的生態環境保護的責任，公眾對清潔空氣需要的壓力也是政府積極推動“煤改電、煤改氣”政策的動力之一。
政府的利益訴求主要體現在環境質量的改善、人民對美好生活需要的滿足、經濟效益和社會效益的有機統一。但是，需要清楚的是，雖然政府整體的利益訴求是社會整體利益的有效和高效實現，但是不同級別的政府和同一級別不同政府部門之間的利益訴求和態度也存在著差別。就“煤改電、煤改氣”這一政策來說，從利益的角度來看中央政府是最主要的利益訴求者，尤其是環境保護部門，從工作方案來看這一政策主要是要改善京津冀地區的空氣質量，為此中央政府有關部門聯合相應部委和地方政府發佈工作方案，所以從整體來看地方政府在這裡僅僅是扮演一箇中央政策的落實者，而不是政策主要制定者。因為“煤改氣、煤改電”政策的執行會給地方政府增加他們地方上本來沒有訴求的任務，所以在該政策執行過程中地方政府往往出於自身利益和地區利益成為心理上的抵制者，因為他們完成“煤改氣、煤改電”政策的目標僅僅是一項來自上級政府任務，也可以說是迫於上級政府的權威而不得不做的本來不需要做的任務。
2.公眾及其利益訴求
公眾是“煤改電、煤改氣”政策的主要影響者和被影響者。一部分公眾（公眾A）——那些生活在城市裡的、有較高學歷的、生活條件富裕的、有能力表達自己利益訴求的——在一定程度上催生了“煤改電、煤改氣”政策的出臺。這些公眾是該政策執行的推動者，因為他們向政府呼籲自己不希望生活在霧霾之中，而要生活在清潔的空氣之。這一部分公眾主要包括：生活在北京、天津、河北各市市區的白領、高收入者群體。但是還有一部分公眾（公眾B）——一直依靠燃煤取暖的、生活在農村的、生活在城鄉結合部的、生活水平較低的——成為“煤改電、煤改氣”政策的抵制者。這一部分公眾主要是生活在京津冀地區廣大農村的農民，他們歷來通過低成本的燃煤實現冬季取暖，生活方式的慣性（歷史遺傳）使他們無法接受生活方式的遽然改變。所以這一部分人就成為了“煤改電、煤改氣”政策的主要反對者。由於這些人的人群特徵（低收入、低學歷等）他們缺乏在公共政策的制定、執行過程中發出自己聲音的能力，所以作為關心全體人民利益的中央政府在制定和執行“煤改電、煤改氣”政策是更應該著重考慮這些人的利益訴求。
3.企業及其利益訴求
企業在“煤改電、煤改氣”政策中也扮演比較重要的角色，尤其是以生產和運輸燃煤和燃氣的企業能源為主要業務的企業。在該政策執行後，無疑燃煤企業和經銷商是利益的最大受損者，因為該政策的實施直接導致這些企業在政策影響範圍內失去銷售燃煤的業務，以及以燃煤取暖為主要依託的生產銷售部門（例如燃煤鍋爐生產和銷售商）都會因“煤改氣、煤改電”政策的實施而遭受直接的經濟利益損失。所以這些企業（企業A）肯定會出於維護自己的經濟利益而反對該政策的實施或者說至少會給“煤改電、煤改氣”政策的順利執行帶來一定的阻礙。與這些企業相反，還存在另外一類企業（企業B），這些企業以生產運輸政策鼓勵的能源為主要業務，例如天然氣生產和經銷商、以生產和銷售燃氣取暖及電力取暖設備的企業，企業B因為“煤改氣、煤改電”政策的實施成為該政策實施後帶來的經濟效益的主要獲得者，因為他們所生產和銷售的產品的需求量會激增。所以企業B肯定是該政策的積極維護者和政策執行過程中的積極配合者，因為他們做這些事有經濟利益獲得作為最強大的刺激因素。
2.3“煤改電、煤改氣”政策次級利益相關者及利益界定
次級利益相關者的利益往往不會因為政策的執行而產生直接的利益增加或損失，但是他們也是影響政策的制定和執行的重要因素，有時也會起到決定性的作用。在“煤改氣、煤改電”政策的制定上，智庫就發揮了較為重大的影響，一定意義上也可以說是智庫的研究成果決定了國家決定實施這一政策的決心。引言部分提到的中科院的中期報告就是最為有力的證據，中期報告指出發達國家在治理大氣汙染過程中，採取了散煤清潔化改造政策，所以中期報告建議用“煤改電”和“煤改氣”等方式對華北地區散煤進行替代。次級利益相關者在“煤改電、煤改氣”政策中扮演重要的推動者的角色，但是他們不是因為經濟利益的驅動，而是出於科學研究結論和工作職責。
3 “煤改氣、煤改電”政策的利益相關者及其利益訴求再分析及利益補償方式
上面一個部分已經對“煤改氣、煤改電”政策執行中的利益相關者及其利益訴求（表1）作了詳細的分析，為更加清楚地展現利益相關者的利益訴求和利益性質，以及各個利益相關者之間的關係，有必要結合2017年“煤改電、煤改氣”政策的實際執行情況，對上一部分的研究結果再進行更深一層的探討。
表1 “煤改氣、煤改電”政策利益相關者、利益性質及其利益訴求表
從表1中可以清楚地看出政府、企業、公眾這三個“煤改氣、煤改電”政策的核心利益者每一個都分成了兩組利益互相對立的陣營，這些利益的對立是該政策執行過程中出現基層政府敷衍了事、老百姓不配合煤改電、煤改氣工程施工問題的重要原因。
從戴維·伊斯頓對公共政策界定的定義角度來看，“煤改氣、煤改電”政策就是政府對冬季取暖市場所做的一次權威性的價值再分配，政府之所以插手這一領域是因為環境的負外部性，但是這一次分配由於本來就存在的自行運轉的市場的影響，不能實現帕累託改進，所以這一次社會利益的分配不得不遵循功利主義的一貫立場——最大多數人的最大幸福。然而出於公正的考慮，一項公共政策在公共利益實現的基礎上如果讓一部分人的利益受到損害，就必須對這些人進行相應的補償。無論從政治的正當性角度還是行政／政策高效執行的角度來看，對利益受損者進行補償是都一件必要的事情。
從利益相關者的角度來看，如何對利益受損者也就是表1 中利益性質為負的那些利益相關者進行補償呢？雖然這些利益相關者都是利益受損的一方，但是他們的利益訴求卻各不相同，所以必須針對不同的利益受損者，確定不同的利益補償方式。
3.1針對地方政府的利益補償——獎勵機制
在該政策中地方政府利益的受損更多的是行政體制運行中的問題，也就是如何解決中央和地方積極性矛盾的問題。在“煤改電、煤改氣”政策中，顯然中央政府的積極性高於地方政府。地方政府因為該政策的實施不得不配置日常運行以外的資源，所以他們大多存在抵制的情緒。從利益補償的角度考慮，若想調動地方政府的積極性，就要以激勵為主設定地方政府完成任務的獎勵機制，而不是對完不成任務進行處罰。
3.2針對企業B的利益補償——完善環境政策群
企業B主要是經濟利益受到損失，他們經營的煤炭能源與電、燃氣相比雖然已經顯示出不符合市場需要的跡象，但是市場自由運行還沒有把他們徹底淘汰，正是由於政府的政策加快了市場前進的步伐，導致這些企業在政策影響範圍內被市場機制淘汰。如果對這些企業進行直接的經濟補償是不符合市場運行規律的，所以對企業B的利益補償還要另尋他途。
每一項環境政策的出臺都不是完全孤立的，它所要解決的問題和其他環境政策解決的問題會存在交叉，例如“煤改電、煤改氣”政策要解決的問題就是北方冬季的霧霾，“碳交易”市場也可以解決霧霾，這些為了解決同一問題的政策就組成了一個政策群。如果把企業B以往生產售賣燃煤所產生的碳排放量轉化為這些企業的碳排放交易量，就可以解決這些企業的利益補償而不損害市場的運行。所以針對企業B的利益補償就轉為碳排放交易市場的完善，也就是政策群的構建與完善。
3.3針對公眾B的利益補償——直接經濟補償
公眾B的利益訴求是低廉的取暖費用，他們抵制“煤改電、煤改氣”，傳統的生活方式固然佔據一部分原因，但是生活的慣性會隨著時間的推進而逐漸改變；電力和燃氣比燃煤取暖花費的成本要高很多，才是這一部分人抵制“煤改電、煤改氣”政策的主要原因。所以只要對傳統取暖方式和電力、燃氣取暖之間的差價進行直接的經濟補償，就可以解決公眾B利益受損的問題。至於生活方式的慣性，就像前面提到的那樣，他們會逐漸感到新的取暖方式的便捷而主動放棄燃煤取暖，對於這一點只是時間的問題。
4 結語
“煤改氣、煤改電”政策涉及眾多的利益相關者，而且在核心利益相關者之間還存著利益的對立與衝突，因此在該政策的實施過程中必須要運用一些行政技巧才能夠保證這一政策能夠得到高效有效的執行。首要，就是充分利用次級利益相關者——智庫的科學研究成果，為政策制定和執行提供科學的、可靠的理論基礎；其次也是最重要的，是對利益受損者進行利益補償，在利益補償中不能簡單的使用一種補償辦法，而是要根據不同的利益相關者的特點和具體利益訴求進行具有針對性的利益補償；最後，在政策的執行中還要考慮得到時間的影響，不能僅僅考慮政策目標實現的速度，尤其是與老百姓生活習慣息息相關的政策，必須要把以往政策的慣性和歷史習慣的慣性考慮在內。
參考文獻：
[1] 羊志洪, 李雙建, 周怡圃. 從利益相關者角度構建海洋環境汙染損害賠償機制[J]. 海洋經濟, 2014, 4(6):13-21.