宋世明：推行職務與職級並行制度須釐清兩個關鍵問題

公務員跳槽那些事兒法律憲法中國黨政幹部論壇 2019-05-18

《公務員法》以法律形式確定國家公務員制度，是公務員管理的“憲法”。2018年12月29日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會審議通過了《中華人民共和國公務員法（修訂草案）》，完成了對2006年1月1日開始實施的《公務員法》之首次修訂。新修訂《公務員法》最重要的變化在於確定了“國家實行公務員職務與職級並行制度”。第三章“職務、職級與級別”第十七條規定，“國家實行公務員職務與職級並行制度，根據公務員職位類別和職責設置公務員領導職務、職級序列”。2019年3月中央辦公廳印發的《公務員職務與職級並行規定》對職級作了進一步的規定：“本規定所稱職級，是公務員的等級序列，是與領導職務並行的晉升通道，體現公務員政治素質、業務能力、資歷貢獻，是確定工資、住房、醫療等待遇的重要依據，不具有領導職責。”為了更好推行公務員職務與職級並行制度，有必要對以下兩個問題進行深入探究。

一、職級就是過去的非領導職務嗎

以是否擔任領導職務為分類標準，公務員要麼擔任領導職務，要麼擔任非領導職務。根據2001年1月1日實施的《公務員法》，綜合管理類的公務員分為領導職務序列與非領導職務序列；而根據新修訂的《公務員法》，綜合管理類公務員分為領導職務序列與職級序列。實踐中，職級是在取消非領導職務後設置的，非領導職務也都按照要求套改成職級。如此一來，容易給人一種感覺，好像職級序列就是簡單地置換了非領導職務序列，職級就是非領導職務。究其實質，職級與以往的非領導職務有本質區別，可為“形似而神不合”。

1.職級與非領導職務承擔的職責屬性不同

職級是“員”不是“官”；以往的非領導職務在實踐中可能既是“員”，又是“官”，不利於形成強有力的領導指揮關係，不利於提高履行法定職責的執行力，不利於通過制度化安排弱化“官本位”。根據新修訂的《公務員法》，整個公務員隊伍分為“擔任領導職務的公務員”和“不擔任領導職務的職級公務員”兩大類別，只有前者才履行領導職責，後者履行崗位職責。

根據2001年1月1日實施的《公務員法》，非領導職務是不承擔領導職責的，但是在實際操作中，非領導職務還是作為“官”對待了。根據《綜合管理類公務員非領導職務設置管理辦法》（2006年4月頒佈，現已廢止）第三條規定，“擔任非領導職務的公務員接受所在同級機構擔任領導職務公務員的領導，經領導授權或者委託可負責某一方面的工作”。可見，非領導職務公務員經授權或委託是可以擔任“負責人”的。這是基於非領導職務的實際屬性，使得非領導職務的職數按照單位領導職數設置，數量較少，受益面小。2019年3月《公務員職務與職級並行規定》第二條明確了職級公務員不再具有領導職責，“擔任領導職務的公務員履行領導職責，不擔任領導職務的職級公務員依據隸屬關係接受領導指揮，履行職責”。

根據上述的《公務員職務與職級並行規定》第二條及第二十八條，“不擔任領導職務的職級公務員一般由所在機關進行日常管理。公務員晉升至所在機關領導成員職務對應的職級，不作為該機關領導成員管理”。晉升職級不改變原管理權限。比如縣裡一級科員晉升到四級主任科員，只是享受待遇，仍作為科員由組織部管理，而不是變為縣管幹部。

2.職級與非領導職務的功能屬性不同

確立領導職務晉升與職級晉升的“雙梯制”是這次修訂《公務員法》的立法本意，職級肩負著激勵廣大公務員的神聖使命。職級是除國家級正職、國家級副職、省部級正職、省部級副職以外所有公務員的等級序列，是與領導職務並行的晉升通道。職級是所有公務員的職業發展臺階，是體現公務員職責、政治素質、業務能力、資歷貢獻的綜合標誌，是確定工資、住房、醫療等待遇的重要依據。國家級正職、國家級副職、省部級正職、省部級副職以外所有公務員人人有職級，只有少數公務員擔任或兼任領導職務。實行非領導職務設置時，只有少數領導職務兼任較高層次的非領導職務，只對少數人有激勵功能。

職務與職級並行制度實施後，所有領導職務既可以沿著領導職務序列晉升，又可以同時沿著職級序列晉升。如，一名能幹且政績卓越的縣委書記，如果在同一領導職位上得不到提拔，世俗觀點會認為是沒有得到重用；如果提拔到上一級政府部門做一名副職，很可能屬於人才浪費。根據《公務員職務與職級並行規定》第十三條規定，“省、自治區、直轄市黨委可以統籌使用若干名一級巡視員職數，用於激勵少數特別優秀的縣（市、區、旗）黨委書記。”

職級晉升利於拴心留人，使一些政績突出的黨政主要領導留在合適的基層領導崗位上發揮較長一段時間作用，總比其任職過短“急於先走”有價值得多。

職務與職級並行制度實施後，綜合管理類公務員將會避免成為所有類別公務員待遇“窪地”的尷尬。2015年9月後探索建立以法官、檢察官四等十二等級為依託的法官、檢察官薪酬制度實踐中，這種尷尬已經初露端倪。綜合管理類公務員的職級晉升通道就是綜合管理類公務員的職級序列：一級巡視員、二級巡視員；一級調研員、二級調研員、三級調研員、四級調研員；一級主任科員、二級主任科員、三級主任科員、四級主任科員；一級科員、二級科員。具體說來，中央機關、省、自治區、直轄市、副省級城市的機關、副省級城市的區領導班子、市（地、州、盟）、直轄市的區級領導班子綜合管理類公務員的職級序列有12個職業發展階梯（最高到一級巡視員）。市（地、州、盟）、直轄市的區機關、縣（市、區、旗）領導班子有11個職業發展階梯（最高到二級巡視員）。副省級城市的區級機關公務員有10個職業發展階梯（最高至一級調研員）。縣（市、區、旗）、鄉鎮機關公務員有9個職業發展階梯。綜合管理類公務員每一個層次的職級晉升都會帶來相應的工資、住房、醫療等經濟待遇的提升。由此以來，綜合管理類公務員經濟待遇將與專業技術類、行政執法類、法官檢察官類公務員的經濟待遇相對平衡。

職務與職級並行制度實施後，加大了對基層公務員的激勵。職級職數按照各類公務員行政編制數量的一定比例確定，而此前的非領導職務職數則僅根據該機關的領導職數確定。對基層來說，普惠面廣了，而且可以超越機關領導職務工資。

3.職級與非領導職務所掛鉤的待遇屬性不同

職級是確定公務員工資、住房、醫療等待遇的重要依據，這些待遇的屬性是經濟待遇，而不是政治待遇與工作待遇。而根據2006年4月頒佈的《公務員職務與級別管理規定》第四條規定，“職務和級別是實施公務員管理，確定公務員政治待遇、工作待遇和生活待遇的依據”。根據《公務員職務與職級並行規定》第二十五條規定，“公務員晉升職級，不改變工作職位和領導指揮關係，不享受相應職務層次的政治待遇、工作待遇”。第二十六條規定，“公務員因公出國出差的交通、住宿標準以及辦公用房標準等待遇，不與職級掛鉤”。

職級具備必要且足夠的保障與激勵功能，公務員才會發自內心將職級序列作為職業發展階梯，作為與領導職務並行的晉升通道。職級應該給公務員帶來合理的物質與精神滿足，帶來合理的利益回報與尊嚴實現。職級既然與政治待遇、工作待遇脫鉤，就應該與公務員的經濟待遇緊密掛鉤。

要有效發揮職級功能，就要系統總結新中國成立以來的人事管理正反兩方面的經驗教訓，即與職級掛鉤的經濟待遇合理適度，才能實現制度設計的保障與激勵功能。1956年7月國務院關於《工資改革的決定》把機關幹部劃分為30個級別，級別是確定幹部工資待遇的唯一依據。這與新中國成立初期德才兼備、資歷豐富的老同志眾多、而黨政機關部門少、職位有限等特定的歷史條件有關。基於這種幹部級別後來與政治待遇掛鉤，與工作人員個人責任和貢獻大小脫鉤的規則蛻變，1985年工資改革時取消了級別，實行以職務工資為主要內容的結構工資制，好處是解決了職務與級別不符的問題，增加了各類各級公務員工資，簡化和統一了工資標準；弊端是職務在工資結構中所佔比重過大，單純依靠職務晉升工資待遇，強化了官本位意識。於是，1993年實施的“職務級別工資制”恢復了級別設置。基於級別工資在公務員職級工資制構成基本工資中比重過小（約佔35%左右），基本工資相對於地方和單位的津補貼比重過小，公務員還是感覺不到級別作用。於是2006年4月27日通過的《公務員法》確定了職務晉升與級別晉升的“雙梯制”；然而《公務員法》實施10年證明，級別晉升並沒有發揮應有的激勵作用。其中最主要的教訓是級別只與基本工資掛鉤（基本工資在經濟發達地區只佔很小比重），從來不與基本工資以外的其他經濟待遇關聯。公務員合法的全部經濟待遇才構成了公務員全部合法經濟利益，才形成公務員經濟回報的總體心理感受。如果職級只與公務員基本工資掛鉤，與公務員合法的全部經濟待遇關聯度甚微，難以發揮職級應有的激勵功能。修訂之後的《公務員法》第二十一條規定，“公務員的領導職務、職級與級別是確定公務員工資以及其他待遇的依據”。《公務員職務與職級並行規定》第二十四條明確了職級與基本工資以外的補貼、社會保險掛鉤：“領導職務與職級是確定公務員待遇的重要依據。公務員根據所任職級執行相應的工資標準，享受所在地區（部門）相應職務層次的住房、醫療、交通補貼、社會保險等待遇。”

針對《公務員職務與職級並行規定》第二十四條還有兩個緊要問題需要關注：其一，此處的職級是否與基本工資以外的津貼（地區附加津貼、艱苦邊遠地區津貼、崗位津貼）掛鉤？是否與《公務員法》沒有規範而部分地區實際存在的“績效獎金”掛鉤？其二，職級是相對獨立的且與經濟待遇直接掛鉤因素。既然領導職務與職級是確定公務員待遇的重要依據，既然推行職務與職級並行制度，那麼職級就不應該通過領導職務層次這一中介與經濟待遇間接掛鉤了。否則，領導職務層次將會演變為各類職級的統一標尺，又會進一步築牢“官本位”的制度根基。為了維護《公務員法》這一公務員管理總章程的權威，其他規範公務員經濟待遇（如交通補貼）政策應根據《公務員法》作出調整，而不是相反。

綜上所述，可從三個維度來定位推行公務員職務與職級並行制度之目的。其一，對國家來說，推進國家治理體系和治理能力現代化。習近平總書記指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現，國家治理體系是在黨的領導下管理國家的制度體系，國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力。”公務員制度是國家制度的重要組成部分，公務員是國家治理的中堅力量，推行公務員職務與職級並行制度，就是要在全國基本完成黨和國家機構改革之後，通過公務員激勵制度優化推進國家治理現代化。其二，對機關來說，加強機關的集中統一領導，提升執行力。這從“官”與“員”職責屬性徹底分離的制度安排中得到佐證。其三，對公務員個體來說，職級晉升為公務員個體帶來相對持續的激勵。

二、職務與職級並行制度與公務員職位分類制度之間是什麼關係

為建設一支信念堅定、為民服務、勤政務實、敢於擔當、清正廉潔的高素質專業化隊伍，新修訂的《公務員法》堅持與鞏固了公務員職位分類制度。“國家實行公務員職位分類制度”（第十六條）。“國家實行公務員職務與職級並行制度，根據公務員職位類別和職責設置公務員領導職務、職級序列”（第十七條）。其最大變化是，以公務員領導職務、職級設置代替了以前的公務員職務設置，以領導職務序列、職級序列代替了此前的領導職務序列、各類公務員專有職務序列。那麼，職務與職級並行制度與公務員職位分類制度之間是什麼關係？

1.兩者之間屬於“樹木”與“森林”的關係

依照新修訂的《公務員法》，兩者堅持了公務員管理基本原則。特別是堅持了公務員管理的“監督約束與激勵保障並重的原則”（第六條）；堅持了公務員分類管理原則，“國家對公務員實行分類管理，提高管理效能和科學化水平”（第八條）；堅持了對公務員履職行為的法律保護原則，“公務員依法履行職責的行為，受法律保護”（第十條）。概言之，如果說公務員職位分類制度是“森林”，公務員職務與職級並行制度是其中一棵“樹木”。因此，我們不能只見“樹木”，不見“森林”，更不能“一葉障目，不見森林”。

這片“森林”的堅實大地是職位設置與職位類別設置。“各機關依照確定的職能、規格、編制限額、職數以及結構比例，設置本機關公務員的具體職位，並確定各職位的工作職責和任職資格條件”（第二十條）。在此基礎上才能劃分公務員職位類別。“公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。根據本法，對於具有職位特殊性，需要單獨管理的，可以增設其他職位類別。各職位類別的適用範圍由國家另行規定”（第十六條）。

領導職務序列是所有職位類別公務員的共有職務序列，也是唯一的職務序列。職級序列則是公務員的等級序列，是與領導職務並行的晉升通道。根據工作需要和領導職務與職級的對應關係，公務員擔任的領導職務和職級可以互相轉任、兼任；符合規定資格條件的，可以晉升領導職務或者職級。有幾類公務員，就有幾類職級序列，因此職級序列不是不同類別公務員平衡比較的標尺。

級別序列（共27級）則是對不同類別職位的公務員進行平衡比較的統一標尺。“公務員的領導職務、職級應當對應相應的級別”（第二十一條）。銜級則是根據履職需要針對部門公務員設置的。“國家根據人民警察、消防救援人員以及海關、駐外外交機構等公務員的工作特點，設置與其領導職務、職級相對應的銜級”（第二十二條）。

2.兩者功能定位各有側重

公務員職務與職級並行制度之應然功能定位是，對公務員進行有效持續激勵，實現這種功能定位的基本途徑是，職級晉升可以帶來公務員經濟待遇改善。公務員職位分類制度之應然功能定位是，對公務員隊伍進行科學管理與有效激勵，實現這種功能定位的基本途徑是，國家對公務員實行分類管理。分類管理是對不同類別公務員進行有區別的管理，從而不斷提升公務員專業化水準。包括錄用考試內容分類（“公務員錄用考試採取筆試和麵試等方式進行，考試內容根據公務員應當具備的基本能力和不同職位類別、不同層級機關分別設置”（第三十條））、分類考核（“公務員的考核應當按照管理權限，全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核政治素質和工作實績。考核指標根據不同職位類別、不同層級機關分別設置”（第三十五條））、分類培訓（“機關根據公務員工作職責的要求和提高公務員素質的需要，對公務員進行分類分級培訓”（第六十六條））、分類工資（新修訂《公務員法》第七十九條規定“公務員實行國家統一規定的工資制度”。考慮到“公務員的領導職務、職級與級別是確定公務員工資以及其他待遇的依據”〈第二十一條第4款〉，每一職位類別公務員應具有各自的工資表）等。

此處一個比較敏感但是值得關注的問題是，領導職務序列是各類別職位的共有職務序列，已經達成廣泛共識；而職級序列是否可以在學術上理解為各類別公務員的“專有職務序列”？之所以如此發問，是基於以下三點考慮：

第一，職位通常包括職務、職責、職權三個要素。公務員管理依託職務管理來展開。

第二，2016年7月中辦、國辦印發的《專業技術類公務員管理規定（試行）》和《行政執法類公務員管理規定（試行）》已經確定了專業技術類公務員職務序列（11個層次）與行政執法類職務序列（11個層次）。

第三，2019年4月23日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議修訂的《中華人民共和國檢察官法》第二十七條規定了“檢察官實行單獨職務序列管理”。“檢察官等級分為十二級，依次為首席大檢察官、一級大檢察官、二級大檢察官、一級高級檢察官、二級高級檢察官、三級高級檢察官、四級高級檢察官、一級檢察官、二級檢察官、三級檢察官、四級檢察官、五級檢察官”。

綜上所述，領導職務序列與職級序列成為中國公務員的兩個並行的晉升通道。領導職務序列是世界各國公務員制度普遍採用的制度設置，用以解決公務員隊伍的領導指揮關係，這是機關正常有序高效履行法定職責的內在需要。職級序列是中國特色的公務員職業發展階梯，是合理改善公務員待遇的一種方式。然而，合理改善待遇是科學管理的結果，不應該把科學管理蛻變為解決待遇。新時代需要公務員隊伍具有更高專業化水準，僅依靠待遇提升，公務員專業水準未必自然提升。如，理論與實務融會貫通的高精尖、國際經貿談判人才，這些人才僅靠待遇提升是培養不出來的，需要通過科學管理的系列制度安排才能源源不斷打造出來。推行公務員職務與職級並行制度，是新修訂《公務員法》實施後實行中國公務員職位分類制度的突破口，也不宜將公務員分類管理簡化為對領導職務序列與職級序列進行分類管理。對公務員隊伍要同時做到科學管理與有效激勵的統一。

本文作者系中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部副主任、教授、博士生導師。

責任編輯：呂紅娟

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