自《土地管理法》修訂草案向全國人大常委會提出審議以來，每一次會議對修法的討論都會引起輿論關注。與此次法律修訂有關的土地制度三項改革試驗時間已經不短，修訂草案的通過也就算對改革試驗做了一個總結。這意味著，我國土地制度改革暫時畫上了一個句號。這項改革近日已收穫很高的讚譽。
從《土地管理法》修訂前後兩個版本對比看，法律條款確實有很大變化。但從改革的實際進程看，修訂後的法律對土地管理實際工作不會有很大影響。正如有關官員在修訂草案通過後的記者招待會上所說，新的法律通過以後，土地市場、房地產業等都不會有明顯變化。也可以說，新法通過之際，商界不必亢奮，百姓也不需擔心自己不小心丟失什麼機會，政策研究者也沒有必要急於預判大的商機顯現。
新法多數內容是對實踐創新的追認
如同土地制度三項改革試點內容的大部分是對我國改革實踐的追認一樣，新法有關條款也是如此。例如，被有關官員重點介紹的新法中關於獲取建設用地不再通過國家徵地唯一路徑實現的新內容，其實在實踐中早已成為事實。
在我國經濟發達地區，農村集體在改革初期大量興辦鄉鎮企業，使農地變為建設用地，後來絕大部分企業關閉，建設用地被用來引進村外投資者興辦非農企業。這種做法已經突破《土地管理法》的限制，但被官方默認。這種建設用地被稱為“農村集體經營性建設用地”。
現實情況是，發達地區的這種土地基本上全部入市，且使用效率不高，通過整合以後還有增大供應的可能性，但整合的難度比較大。在欠發達地區，這種土地本來很少，可供入市的土地數量更少。
新法實施後，這類土地儘管可以不經過國家徵地直接入市，但土地入市的規模、用途都會由政府計劃控制，建設用地市場的基本形勢不會明顯變化。此次法律修訂所涉及的徵地範圍、程序及補償辦法，也多由既往頒佈的官方紅頭文件做過部署，在實踐中也基本形成事實。例如，近年來我國各地的徵地補償價格已經有了顯著差異，實際情形與新法要求的“按照區片綜合地價進行補償”的規定基本一致。新法所規定的關於徵地範圍確定的“公共利益需要”基準，其實比較寬泛，給地方政府留下了比較大的自由裁量權，所以對地方政府的徵地行為不會產生明顯影響。
追認改革實踐創新當然也有重要意義。關注土地事務的人們大多知道，土地官司很難打。土地領域的利益糾葛複雜，相關法律不完善，紅頭文件比較多，地方政府的自由裁量權較大，都給“依法治地”帶來了困難。很多好的做法具有地方特色，但在一個地方管用，換個地方就可能不管用，因此出現土地管理方面“一國多制”的情況。解決這些問題，需要完善法律。例如，目前多數地方對於進城落戶的農村村民，並不要求其退出宅基地，但在實施村莊整理中，有的地方按照村民“一戶一宅”的法律規定，把這些村民排除在“拆舊劃新”政策之外，或者實行差異性政策。此次法律修訂，對解決類似問題具有很大作用。
明確永久基本農田是最大亮點
此次《土地管理法》修訂的最大亮點，我認為不是取消了關於獲得建設用地只能使用國有土地的規定，因為在實踐中這項規定早已被突破，甚至連北京城市建成區內也有集體建設用地。從國家發展的長遠目標看，這次修法明確了關於“永久基本農田”的法律定位，這才是很有意義的立法行動，也是此次修訂的最大亮點。
保護農地對中國可持續發展十分重要。我們有號稱“世界上最嚴格的耕地保護制度”，但在具體落實上並不盡如人意。有時候，相關部門出臺的小政策會與農地保護的大政策發生矛盾；有的地方在違反農地保護政策後僅通過罰款處理。我國並不缺少建設用地，真正問題是建設用地的使用效率太低。在現行土地管理機制下，無論增加多少建設用地指標供應，都平衡不了地方政府對建設用地需求的飢渴症。這種情形還使得擁有承包地的農戶對土地用途預期不穩定，造成農業用地流轉的困難，妨礙農業規模化經營發展，不利於農業現代化發展。這次修法強化了對農業用地的保護，農地的80%被固定為永久基本農田，有利於提高我國現有建設用地的產出效率，穩定農民的土地用途和土地流轉價格預期，具有現實意義。目前國家正在推進永久基本農田的劃定工作，新法出臺將加速此項有深遠歷史影響的工作的推進。
新法落實有待相關條例出臺
《土地管理法》相當於國土管理的小憲法，法條內容涉及土地管理的方方面面，但多為原則性條款，不會太細化。這部法律的落實，需要相關領域更具體的立法支持，需要國家行政部門出臺更多管理條例細化和落實。從當前我國土地管理實踐看，在以下若干問題上，配合新法的管理條例在制定或修訂時應予以注意。
第一，關於徵地範圍，應在有關條例中做出更細緻的規定。類似連片開發土地的徵收，可以通過規劃管理機制的創新實現建設目標，而不一定採用國家徵地手段。北京市大興區在這方面積累了很好的經驗，值得推廣。大興區的做法有可能產生集體土地的高額增值收益，可以通過相關稅收制度的改變進行調節。
第二，關於經營性建設用地的確定，應通過相關條例的制定加以細化。中西部地區的“空心村”較多，通過村莊整治節約出來的土地應該看作集體經營性建設用地，並給地方政府以統一置換的自主權。
第三，在實施更嚴格的永久基本農田保護制度的同時，應該在實行“長時段總額控制”的條件下，將其他農用地的管理權限下放到鄉鎮一級政府，有利於基層政府盤活利用效率低的零星小塊土地，促進小城鎮發展。
第四，在出臺房地產稅徵收制度的前提下，可以探索放開農戶宅基地使用權流轉範圍，使農村閒置建設用地能夠更高效地利用起來，為提高國民經濟發展質量發揮作用。“一戶一宅”的標準應放在城鄉統一的背景下考量，農戶在城市獲得穩定居所後，應該允許其將農村的宅基地流轉給村外居民。防止農村出現過度建設“豪宅大院”的情形，應通過房地產稅徵收和環境政策調節來實現。
黨國英(中國社會科學院農村發展研究所研究員)
"