'學習筆記丨健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系'

來源丨21世紀經濟報道 21財經APP 張立偉

【學習經濟】專稿

編者按：十九大報告指出，全面深化改革總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。

國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。

21財經APP“學習經濟”頻道推出“學習筆記之治理觀”系列文章，學習習近平總書記關於社會治理、城市治理、鄉村治理、全球治理等方面的重要論述。今天是第三篇“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。

2018年9月21日，在中共中央政治局就實施鄉村振興戰略進行第八次集體學習時，習近平總書記強調，沒有農業農村現代化，就沒有整個國家現代化。在現代化進程中，如何處理好工農關係、城鄉關係，在一定程度上決定著現代化的成敗。

習近平總書記指出，從世界各國現代化歷史看，有的國家沒有處理好工農關係、城鄉關係，農業發展跟不上，農村發展跟不上，農產品供應不足，不能有效吸納農村勞動力，大量失業農民湧向城市貧民窟，鄉村和鄉村經濟走向凋敝，工業化和城鎮化走入困境，甚至造成社會動盪，最終陷入“中等收入陷阱”。這裡面更深層次的問題是領導體制和國家治理體制問題。

十八大以來，習近平總書記極為重視“三農”工作。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，鄉村治理成為重要內容。首先，鄉村振興要求實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的目標。習近平總書記在中央政治局就實施鄉村振興戰略進行第八次集體學習時解釋說，治理有效，是鄉村振興的重要保障，從“管理民主”到“治理有效”，是要推進鄉村治理能力和治理水平現代化，讓農村既充滿活力又和諧有序。其次，十九大報告要求“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。

在2017年12月召開的中央農村工作會議上，習近平總書記在講話中強調，必須創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路。建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，加強農村基層基礎工作，加強農村基層黨組織建設，深化村民自治實踐，嚴肅查處侵犯農民利益的“微腐敗”，建設平安鄉村，確保鄉村社會充滿活力、和諧有序。

2018年1月發佈《中共中央 國務院關於實施鄉村振興戰略的意見》提出，加強農村基層基礎工作，構建鄉村治理新體系。文件強調，鄉村振興，治理有效是基礎。必須把夯實基層基礎作為固本之策，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，堅持自治、法治、德治相結合，確保鄉村社會充滿活力、和諧有序。

在中共中央政治局就實施鄉村振興戰略進行的第八次集體學習上，習近平總書記強調，新時代“三農”工作必須圍繞農業農村現代化這個總目標來推進。他指出，農村現代化既包括“物”的現代化，也包括“人”的現代化，還包括鄉村治理體系和治理能力的現代化。幾天後，《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》公佈，將健全現代鄉村治理體系設為重要的一篇，分為多個章節詳細地做出指導和規劃。

在2019年1月3號發佈的一號文件《中共中央 國務院關於堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》中，繼續提出“完善鄉村治理機制，保持農村社會和諧穩定”的任務。其中要求，增強鄉村治理能力，建立健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的領導體制和工作機制，發揮群眾參與治理主體作用。開展鄉村治理體系建設試點和鄉村治理示範村鎮創建。加強自治組織規範化制度化建設，健全村級議事協商制度，推進村級事務公開，加強村級權力有效監督。指導農村普遍制定或修訂村規民約。推進農村基層依法治理，建立健全公共法律服務體系。加強農業綜合執法。

2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於加強和改進鄉村治理的指導意見》，提出鄉村治理的總體目標：到2020年，現代鄉村治理的制度框架和政策體系基本形成，農村基層黨組織更好發揮戰鬥堡壘作用，以黨組織為領導的農村基層組織建設明顯加強，村民自治實踐進一步深化，村級議事協商制度進一步健全，鄉村治理體系進一步完善。到2035年，鄉村公共服務、公共管理、公共安全保障水平顯著提高，黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系更加完善，鄉村社會治理有效、充滿活力、和諧有序，鄉村治理體系和治理能力基本實現現代化。

意見要求，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制，以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，構建共建共治共享的社會治理格局，走中國特色社會主義鄉村善治之路，建設充滿活力、和諧有序的鄉村社會，不斷增強廣大農民的獲得感、幸福感、安全感。

自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，意味著鄉村治理不能單獨依靠某一方面的治理資源。在以人民為中心的思想指導下，以共建共治共享為原則，鄉村自治意味著鄉村治理最終要實現村民委員會組織法提出的村民自我管理、自我教育、自我服務這一目標，法治和德治都要以自治為基礎踐行落實；法治意味著鄉村治理要以法治為根本遵循，自治、德治都要在法治框架之下進行；德治意味著鄉村治理要以道德規範、習慣規約等良善的社會規範來維風導俗，以德治教化和道德約束支撐自治、法治。

黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，“實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。自治的本質是共治，即鄉村多元主體共同治理，是打造共建共治共享的社會治理格局在鄉村治理領域中的具體體現。

鄉村治理主體包括村黨支部、村民委員會、村民小組、村民議事會、村民理事會、村民監事會、鄉村精英（新鄉賢）以及普通村民等，他們是鄉村治理的直接參與者，也是鄉村治理規範的制定和實施者。但是，鄉村治理也必須有外部參與者，即基層黨政機關、外來企業、公益性社會組織以及外來務工經商人員等，他們通過行政管理、投資、社會服務等方式與鄉村發生聯繫，作用於鄉村治理。內部與外部主體形成了多元治理主體的格局。

在自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系中，必須以正式的國家法律、政策、黨內法規等規範為基礎，以非正式規範（村規民約等）為補充的多元規範合作治理結構，而不是相反。必須強化國家法律在維護農民權益、規範市場運行、農業支持保護、生態環境治理、化解農村社會矛盾等方面的權威地位。在此基礎上，發揮自治章程、村規民約的積極作用。輔之以道德規範的教化作用，引導農民向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家。