北京的功能佈局和城市規劃或將發生一系列變化

北京既是“都”又是“城”。據最新的消息來看，北京的功能佈局和城市規劃或將發生一系列變化。

5月17日，中共北京市委十一屆十四次全會在北京召開。全會研究討論了《北京城市總體規劃（2016年-2030年）（送審稿）》（以下簡稱《總體規劃》），按照程序，《總體規劃》即將報送黨中央、國務院審定。

“北京要構建‘一核一主一副、兩軸多點一區’的城市空間結構。要改變單中心聚集、城市‘攤大餅’的發展模式，積極推動城市功能重組，堅定不移疏解‘非首都功能’。”北京市委書記郭金龍在會議上稱。

需要特別指出的是，這與今年3月份的《北京城市總體規劃（2016-2030年）（草案）》中“一主、一副、兩軸、多點”的規劃相比，增加了“一核”、“一區”兩個新概念。

對此，有分析人士認為，新增的“一核”概念可能是指“中央政務區”；新增的“一區”則是雄安新區。對於後者，官方已經予以否認。那麼，新增的“一核”概念我們該如何理解？“一核”對於北京的城市規劃、功能定位將帶來多少影響？

“一核” 強化北京首都功能

自《總體規劃》提出要在北京建立“一核一主一副、兩軸多點一區”城市空間結構後，各界對於“一核”“一區”的概念多有猜測。為了正本清源，北京市國土資源局官方微博於19日發佈了公告進行“闢謠”。

記者查閱了上述微博，相關內容顯示，“一核一主一副、兩軸多點一區”的城市空間結構，是對北京市域範圍內空間格局做出的規劃安排。其中“一核”是指“首都功能核心區”；“一區”是指“生態涵養區”，包括門頭溝區、平谷區、懷柔區、密雲區、延慶區，以及昌平區和房山區的山區，是京津冀協同發展格局中西北部生態涵養區的重要組成部分。

對此，有分析人士認為，此次《總體規劃》中的“一核”即“首都功能核心區”，就是此前北京國際城市發展研究院院長連玉明提出的“中央政務區”。果真如此嗎？記者在採訪中得知，上述理解具備一定合理性。

“ 《總體規劃》中新增加的內容基本體現了新一輪北京城市總規的最新意圖與功能定位。”江蘇省社科院區域現代化研究所助理研究員何雨認為。

何雨接受《中國產經新聞》記者採訪時進一步稱，從公開信息看，目前發佈的規劃送審稿與3月份的草案公示版相比，最大的變化，就是對北京城市功能的再定位，即重點強化了北京的“首都功能”。

而出現這樣變化的原因，則不得不分析一下“一核”規劃的背景。受訪專家普遍認為，雄安新區的設立是重要關聯因素。

南京大學城市科學研究院副院長、城市規劃專家胡小武在接受《中國產經新聞》記者採訪時表示，雄安新區建立之時，對其提出的區域定位就是要承載北京的“非首都功能”。那麼言下之意，後續北京中心城區就要成為強化首都功能的承載區，而北京最主要的首都功能之一就是政治功能。

記者在今年3月末公示的《北京城市總體規劃（2016-2030年）（草案）》中發現，規劃確定北京市的中心城區（城六區，包括東城區、西城區、朝陽區、海淀區、豐臺區和石景山區）是首都“四個中心”功能——政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心的主要承載區。其中承載“政治中心”主導功能的則是東城區和西城區。

也就是說，新增的“一核”從空間範圍上來看，大概率會包括東西城區。此前，北京大學等六校京津冀協同發展聯合創新中心主任楊開忠也曾公開指出，《總體規劃》中的 “一核”，主要是指北京舊城或老城，包括東西城，該區域是北京作為政治中心、文化中心的核心載體，是“首都功能核心區”。

“新建立的雄安新區和此次新增的‘一核’實際上形成了呼應，一邊是承接‘非首都核心功能’，一邊則是強化‘首都核心功能’。”胡小武指出，“非首都核心功能”逐漸轉移到其他區位後，勢必會突出某些區位從而推動北京的“首都核心功能”的有機集中。這是此次《總體規劃》中提出的一個很重要的變化。

“一核”提出是“與時俱進”

由此來看，“首都功能核心區”和“中央政務區”的功能定位相似，分析人士把“一核”理解為“中央政務區”，也就具備了一定合理性。

不僅如此，其實關於“中央政務區”的討論早有淵源。

“新增加的‘一核’，實際上是在彌補和確認之前北京城市規劃當中的一些引而未發的內容。”胡小武對記者表示，原來其實也有類似的設想和描繪，但是並未凸顯。

確實如此。“中央政務區”的概念最早出現在2015年11月，由連玉明在國際城市論壇京津冀協同發展2015年年會上提出。他稱，北京在“十三五”期間最重要的是辦好兩件事，一是加快通州行政副中心建設；二是推動“老城重組”，優化調整東西城行政區劃，建立“中央政務區”或首都區。

此後，連玉明又在2016年北京兩會上提案，加快建立“中央政務區”。他指出，中央明確“四個中心”首都城市戰略定位和京津冀協同發展，為建立“中央政務區”提供了最好的時機。推動東西城區行政區劃調整，強化中央政務服務功能，弱化中心城區的經濟功能符合中央要求。

由此，某業內專家在接受《中國產經新聞》記者採訪時也透露，不好具體分析，不過目前看來似乎為“中央政務區”在空間上預留了位置。

“這次城市規劃送審稿中新增的內容可以說是‘與時俱進’。規劃內容結合了雄安新區設立、通州副中心建設加快、北京市級機關東遷等背景，將首都的政治核心功能在空間上給予規劃定位。”胡小武評價，這彰顯了更為科學的城市規劃理念。

何雨也評價，從北京城市發展的態勢看，新一輪的北京城市規劃，可能將拉開北京城市功能空間重組的序幕。而空間重組的核心目標，就是為“一核”騰籠換鳥，並由此重構北京城市的新動能與新形態。

“一核”對城市規劃意義重大

正如前文受訪專家所說，目前突出“一核”的概念實際上是“與時俱進”。不僅如此，記者採訪發現，新增“一核”，對於北京的城市規劃和城市功能而言，也確實具備相當的戰略意義和影響。

胡小武認為，我們可以從政治高度、空間尺度、歷史厚度三個維度來分析。

首先，從政治高度上說，新增“一核”後，在全國發展可能會樹立起一種政治上的核心概念，從而加強對於“中央政務區”或者是“中央政治中心區”的尊重和保護。“一核”不僅是地理概念，某種意義上也是行政區劃概念。未來圍繞這一區域，可能會進行系列的基礎設施建設、城市改造等，達到優化中心城的目的。

何雨表示，隨著中國在世界舞臺上的重要性越來越大，北京的“一核”，大概率地將承擔全國政治中心的功能。比如：國外機構，如各類使領館，國際組織在華分支機構等都將更多地出現在該區域。

其次，對於空間尺度而言，胡小武稱，通過“一核”的建立，可以使北京在下一輪的發展中，明確中央區位的空間標識，提高區位功能的顯示度，建立起北京城市真正的中心核。

與此同時，從歷史厚度上分析，目前看來，“一核”主要範圍是指北京的老城區，該區域人口密度集中，同時歷史文化設施廣佈。調查顯示，目前北京老城包括東西城，即“一核”區域，人口過密嚴重，其人口密度達到美國首都華盛頓哥倫比亞特區的7倍。因此，“一核”在強化首都功能的同時，其實也是北京城市功能疏解的重中之重。

記者梳理髮現，《總體規劃》在編制過程中曾明確要求，要把握“都”與“城”的關係，落實好“四個中心”定位，緊緊圍繞實現“都”的功能來佈局和推進“城”的發展。

因此胡小武預計，未來“一核”區域可能要進行適度的人口疏散，建築密度會降低，從而保障功能核心區的空間、設施、環境的優化，這也將有利於該區域的歷史文脈傳承和保護。

楊開忠解讀北京城市總體規劃：送審稿中為何增加“一核”

5月17日，中共北京市委十一屆十四次全會在京召開。全會研究討論了《北京城市總體規劃（2016年-2030年）（送審稿）》（下稱《總體規劃》），一致同意將《總體規劃》按程序上報黨中央、國務院審定。

會上，北京市委書記郭金龍指出，北京要構建“一核一主一副、兩軸多點一區”的城市空間結構。與今年3月份《總體規劃》草案公示版的“一主、一副、兩軸、多點”相比，此次送審稿增加了“一核”、“一區”兩個新概念。有媒體稱“一區”指剛剛設立的河北省“雄安新區”。5月19日，北京市國土資源局官方微博闢謠稱，雄安新區納入北京城市總體規劃是錯誤解讀，“一核”是指“首都功能核心區”；“一區”是指北京的生態涵養區。

楊開忠 中國教育報 資料圖

針對上述兩個新概念，澎湃新聞（www.thepaper.cn）專訪了首都經濟貿易大學副校長，北京大學等六校京津冀協同發展聯合創新中心主任、中國區域科學協會會長楊開忠教授。楊開忠表示，“一核”是指首都功能核心區，即北京舊城或老城，包括東、西城，是北京作為政治中心、文化中心的核心載體，是首都功能核心區。目前，這一地區嚴重過密，人口密度是美國首都華盛頓哥倫比亞特區的7倍，是北京城市功能疏解的重中之重，因此，中央把“老城重組”作為北京非首都核心功能疏解格局的核心對象。此輪北京城市總體規劃突出強調“一核”戰略意義重大；“一區”是指“生態涵養區”，這是首都生態平衡直接的戰略屏障，凸顯出來有利於加強落實生態環境保護優先戰略，對打造世界一流的和諧宜居之都具有重大戰略意義。

首都功能核心區：既是政治中心核心承載區，也是文化中心核心承載區

據北京市國土資源局官方微博，本次北京市委十一屆十四次全會上討論的《總體規劃》提出的“一核一主一副、兩軸多點一區”城市空間結構，是對北京市域範圍內空間格局做出的規劃安排。

其中“一核”是指“首都功能核心區”；“一主”是指“中心城區”；“一副”是指“北京城市副中心”；“兩軸”是指“中軸線及其延長線、長安街及其延長線”；“多點”是指“位於平原地區的新城”，包括順義、大興、亦莊、昌平和房山新城等；“一區”是指“生態涵養區”，包括門頭溝區、平谷區、懷柔區、密雲區、延慶區，以及昌平區和房山區的山區，是京津冀協同發展格局中西北部生態涵養區的重要組成部分。

今年3月份《總體規劃》草案公示版明確，“一主”指中心城區，包括東城區、西城區、朝陽區、海淀區、豐臺區、石景山區，但當時還尚未提出“一核”的概念。

近日，有分析人士認為此次《總體規劃》中的“一核”概念就是此前北京市政協委員、北京國際城市發展研究院院長連玉明提出的“中央政務區”。

對此，楊開忠表示，《京津冀協同發展規劃綱要》對北京的定位是“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”。“一核”作為首都功能核心區，其功能不僅僅是政務，還包括文化，它既是北京政治中心的核心承載區，同時也是文化中心的核心承載區，其功能包括政治的國際交往和文化的國際交往。雖然不可能把所有中央政府部委集中到區域內，但適度的集中是有必要的。

北京“十三五”規劃：要推進實施老城重組，優化調整行政區劃

“中央政務區”的概念，最早由城市專家、北京國際城市發展研究院院長連玉明提出。2015年11月，他在國際城市論壇京津冀協同發展2015年年會上提出，北京在“十三五”期間最重要的是辦好兩件事，一是加快通州行政副中心建設；二是推動“老城重組”，優化調整東、西城行政區劃，建立中央政務區或首都區。

2016年1月20日，連玉明在北京“兩會”上拿出提案，建議推動老城重組，優化調整東城區、西城區行政區劃，加快建立“中央政務區”。

連玉明提出，中央明確“四個中心”首都城市戰略定位和京津冀協同發展，為建立“中央政務區”提供了最好的時機。推動東西城區行政區劃調整，強化中央政務服務功能，弱化中心城區的經濟功能符合中央要求。

2016年1月22日，北京市十四屆人大四次會議開幕，北京市長王安順作政府工作報告指出，2016年北京將推動老城功能重組。強化核心區政治活動、文化交流和國際交往等高端服務功能。

2016年1月北京市第十四屆人大四次會議批准的《北京市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》強調，要優化提升首度核心功能。“十三五”時期，要有序疏解非首都功能，大力推進城市內部功能重組。

關於城六區，《規劃》指出，城六區，包括東城區、西城區、朝陽區、海淀區、豐臺區和石景山區，是首都“四個中心”功能的主承載區、國際一流和諧宜居之都建設的重要區域，也是疏解非首都功能的關鍵區域。要推進實施老城重組，優化調整行政區劃，強化政治活動、文化交流、國際交往和科技創新等服務功能。

《規劃》還強調，要堅持調整疏解與優化提升並重，集中力量實施東城區、西城區301項基礎設施建設和環境改造提升項目，推進老城區平房院落修繕改造、棚戶區改造和環境整治，著力提升綜合承載力和現代化治理水平，建設國際一流和諧宜居城區。