行政複議要堅持“政府系統內部的自我糾錯”制度這一頂層設計

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作者： 王學堂(禪城區司法局局長)；來源：公號：法律學堂

2019年3月26日，國務院新聞辦舉行2018年全國行政複議、行政應訴情況發佈會。

這是我們行政複議圈子的人所關注的。我也將用幾篇文章來解讀自己的看法。

據司法部副部長趙大程介紹，2018年，全國各級行政複議機關依法辦理行政複議案件25.7萬件，辦結22.4萬件。

對比2019年3月12日在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上通過的《最高人民法院工作報告》，全國審結一審行政案件25.1萬件。

目前看，行政訴訟數量較行政複議更為群眾的首選。正如司法部副部長趙大程介紹，2018年發生的行政訴訟案件中，有68.4%的案件當事人沒有選擇行政複議，直接尋求司法救濟；同時，當年辦結的行政複議案件中，有34%又進入了行政訴訟程序。這說明，行政複議工作需要繼續加強和改進，行政複議公信力還需要不斷提高。

在這次新聞發佈會上，司法部副部長趙大程指出：作為政府系統內部的自我糾錯制度，行政複議是上級行政機關根據群眾和企業的申請，對下級行政機關的執法行為進行監督。相比於行政訴訟，行政複議最大的特點是“公正高效、便民為民”。

這是對行政複議制度的精闢認識。

我們要承認在我國，行政複議是解決行政糾紛的重要途徑。從某種意義上講，建立行政複議制度的目的之一，就是要建立起“大複議、中訴訟、小信訪”的行政糾紛解決機制。

但是，長期以來由於審理機構、審理方式、審理程序等機制方面所固有的缺陷，再加上有些地方行政複議機構不健全以及人員素質不高等原因，使得行政相對人對行政複議存在諸多質疑，其直接結果就是在行政糾紛的解決方面，出現了“大信訪、中訴訟、小複議”的相反局面。

要對行政複議進行研究，首先要弄清楚行政複議的性質。關於行政複議的性質之爭，可謂由來已久，各種觀點見仁見智。

在行政複議性質的爭論上，行政說、行政救濟說、行政司法說、司法說、內部監督說、權利救濟說、糾紛解決說等觀點之紛爭非常具有代表性。

而這次司法部的內部監督制度說無疑是正確的。行政複議是基於行政機關的內部監督機制，通過對行政行為合法性和合理性的審查，以解決行政主體與行政相對人之間的糾紛，並對行政相對人權利予以救濟的一種方式。

作為內部監督的行政複議，其性質之定位在我國自1990年《行政複議條例》頒行以來，逐步成為主流。《行政複議法》和《行政複議法實施條例》都清晰闡釋了行政複議的內部監督性質，這是符合內部行政救濟的特點的。原國務院法制辦主任楊景宇在《關於〈中華人民共和國行政複議法（草案）〉的說明》中稱，行政複議是行政機關內部自我糾正錯誤的一種監督制度，完善行政複議制度對於加強行政機關內部監督具有重要意義。起草行政複議法體現了行政複議作為行政機關內部監督的特點，不宜、也不必搬用司法機關辦案的程序，使行政複議“司法”化。

但近幾年全國各地以行政複議規範化為藉口，大搞類似於法院審判庭的行政複議庭，照抄照搬法院的司法化模式，硬生生將行政複議搞成了第二行政法院。這無疑是完全錯誤的。

如果將行政複議“司法”化，將會引起三個問題：失去行政權固有的優勢，與司法權趨同；行政複議是建立在行政複議機關與被申請人之間領導與被領導、指導與被指導的權力聯繫基礎上，規定司法程序沒有用處；行政複議司法化將導致行政效率低下成本增高。

行政複議的司法化，實際上是在照搬司法程序或者準司法程序，既失去了行政複議本身固有的優勢，捨本逐末，又使得行政複議和行政訴訟高度趨同，緣木求魚。

但願有關部門認真堅持“政府系統內部的自我糾錯”制度這一頂層設計，將走偏了的行政複議糾偏回正軌上來。

如果搞行政複議司法化，何必這麼浪費，直接在法院設立個第二行政庭豈不更好？