中房報記者 樊永鋒 | 西安報道

被西安當地人視為“西郊大農村”的西鹹新區，已經歷近10年開發熱潮，涉及土地徵儲的村莊命運，卻一直跌宕起伏。

賈某過，西鹹新區灃東新城斗門街道辦張旺渠村村民，該村地處灃東新城核心發展區。城區發展，繞不過去土地問題，因村上數千畝土地被違規圈佔，賈某過奔走多年。

“張旺渠村被強行圈佔耕地開發地產項目，被圈佔土地均被租用，租賃期超長至30年；以旅遊文化生態農莊項目圈佔基本農田，套取拆遷補償；撤村建居人為剝離農地關係，村民只能領取每年每畝2000元的租賃費，圈佔的土地被街道辦和灃東管委會給流轉出讓了。”在賈某過看來，張旺渠村這些年曆經了“以租代徵、土地套利、撤村建居”的種種土地徵儲糾紛問題。

2019年7月下旬，中國房地產報記者採訪中注意到，目前該村被圈佔土地，除部分道路等公建項目外，其餘均為租用形式存在，雖然之前灃東管委會試圖假借灃東新城土儲中心名義，以每畝5.5萬元的價格由租用改為徵用，但在村民的反對下終止，去年3月份村委會換屆選舉期間斗門街道辦曾發起撤村建居，亦未徵得絕大多數村民同意。

陝西省西安市西鹹新區灃東新城斗門街道辦張旺渠村，人口約3330人。約有集體土地3270畝，其中基本農田994畝，基本農田劃定區域主要分佈在灃鎬大道以東；其餘為一般耕地，村莊佔有約430畝；村莊部分耕地位於豐鎬遺址範圍，屬於國務院重點文物保護地帶。

2011年，西安市成立灃渭新區（西鹹新區前身），2014年1月6日，國務院發佈國函〔2014〕2號文件正式批覆陝西設立西鹹新區，由西安灃渭新區、咸陽灃渭新區、咸陽涇渭新區3個擁有管委會的開發區實體組成。從2011年3月份開始，斗門街辦開始在轄區內大面積以 “以租代徵”形式收儲土地。張旺渠村的發展命運也就此改變。

長安區人民政府於2017年7月設立的斗門街道辦基本農田保護區圖顯示，包括張旺渠村約994畝在內的基本農田合計1021公頃。據中國房地產報記者瞭解，張旺渠村的基本農田和一般性耕地早已不復存在，或被斗門街道辦流轉成旅遊生態和景觀林帶等項目，或被大面積撂荒。

中國房地產報記者調查發現，作為重點開發區域之一的張旺渠村，目前已被灃水雲間地產項目佔地340畝、周裡農莊項目佔地377畝基本農田、梅苑及景觀樹林帶項目佔地約200畝，其餘地塊被近年新修的市政道路和灃河溼地公園佔用合計約1160畝，前述三宗項目的圈佔徵儲未經公開徵收程序，沒有依法向村民履行公開告知和聽證程序，未依法履行公開徵地補償方案等議事章程。自2011年9月份至今，村民一直領取每年2000元/畝的地畝租金。

根據國土資源部《關於完善徵地補償安置制度的指導意見》的規定，農村集體土地的徵地工作應包括：告知徵地情況、 確認徵地調查結果、組織進行徵地聽證、 徵地方案和徵地補償安置方案的公告、徵地補償安置等環節。

據當地村民介紹，斗門街道辦18個行政村，僅有少部分村同意了一次性5.5萬元/畝的徵地補償方案。

對此，中國房地產報記者曾多次電話聯繫灃東新城管委會，灃東土儲中心表示土地收儲委託斗門街道辦負責，記者亦曾多次致電斗門街道辦多位相關負責人未獲迴應。

套用預售許可證 違建灃水雲間

2018年，在中央重拳大力整治“秦嶺違建別墅”期間，灃水雲間項目頂風開工搶建。

“灃水雲間原本是灃東新城管委會內購房項目，後為避嫌才採取公開銷售。”這是張旺渠村多位受訪村民對該項目的認知。

該項目位於鎬京大道與豐鎬大道交會處向南500米，佔地9.27萬平方米，建築面積約20萬平方米，容積率1.29，項目以別墅和小高層為主，單套面積139至321平方米，售價18000元至20000元/平方米。

據工商登記信息顯示，開發商為西安灃東城建開發有限公司（下簡稱“灃東城建”），該公司由西安灃東發展集團有限公司100%控股，灃東發展集團背後股東則是西安西鹹新區發展集團有限公司和西鹹新區灃東新城管委會、西安高新控股集團有限公司。

在灃東集團官網中，對灃水雲間項目的定位是“詩經裡小鎮旁，匠心巨築約340畝濱水低密住區。”

中國房地產報記者在項目現場看到，項目主體已完工，多棟中式別墅、10棟13層洋房，售樓處已開放。該售樓處工作人員表示：“我們目前在推的是小洋房平層，均價18000元/平方米，後續產品還未推出，目前在售項目已取得預售許可證，五證齊全。”

當地知情人士透露：“開發初期僅取得建設用地規劃許可證，當時恰逢查處秦嶺問題，管委會內部相關審批部門因忌憚該項目土地來源問題未予立項審批，項目方套用華僑城項目預售許可證，審批手續應是後期補辦的。”

村民提供一份由西鹹新區國土資源局於2018年4月12日給該村村民賈某過發的《信訪事項處理意見書》顯示，張旺渠村三組“灃濱水鎮A區別墅項目”是灃東新城城建公司投資建設的灃濱水鎮（即灃水雲間）住宅項目，項目已獲得建設用地規劃許可證（西鹹規【地字第02-2016-022號】）。該份《意見書》並未迴應該項目何種途徑獲得土地開發權、審批文件是否齊全等問題，間接佐證上述知情人士說法。

一邊是村民依然從斗門街道辦和村委會領取土地租金，一邊是土地已悄然不覺被灃東新城管委會所屬企業用於地產項目開發，這背後隱藏著諸多不為人知的蹊蹺細節。

西安市國土資源局於2018年2月12日答覆村民賈某申請，“公開斗門街道辦張旺渠村基本農田、一般農田、其他耕地、閒置土地面積”的《政府信息公開告知書》表述稱，“根據《斗門街道土地利用總體規劃（2006年至2020年）調整完善》及土地報批情況，張旺渠村基本農田面積約994畝，無一般農田、其他耕地和閒置土地。”

也就是說，張旺渠村截至2018年年底僅剩基本農田，其他耕地不復存在，已被徵儲或流轉。

然而，另一份西鹹新區灃東新城政務服務中心給賈某過的《政府信息公開告知書》中，對於該村民申請公開的張旺渠村委會與斗門街道辦於2011年簽訂的《西安灃渭新區土地徵收協議書》、政府徵地資金撥付分配方案、總金額以及具體分配到村上和各小組的資金額度等問題，“我機關未製作或保存，信息不存在。”

由此引出的疑問是，張旺渠村是否還有其他耕地存在？7月17日，灃東新城土地儲備中心工作人員在接受中國房地產報記者採訪時表示 ：“土地收儲委託給了斗門街道辦，具體情況街道辦比較清楚”，他同時強調“可以很明確的說基本農田不具備徵儲條件。”

中國房地產報記者多次致電斗門街道辦多位相關負責人，未獲迴應。

2017年，灃東新城黨工委在地方領導留言板塊中迴應稱，根據《長安區土地利用總體規劃（2006—2020年）》，張旺渠村灃河東路以西和灃涇大道以東區域內現有耕地，規劃土地性質為基本農田；其餘土地性質為建設用地。

截稿前，中國房地產報記者得到最新的消息是，灃水雲間項目所在地塊的村民將在近期收到2000元/畝的土地租金，7月12日前後，各小組陸續向村民公示本年度土地租金髮放賬目。

圈地建農林觀光園 或為套取補償

“周裡觀光農莊、梅苑景觀林項目，違背了有關保護基本農田的法律法規，改變基本農田用途，大肆修建永久性建築，等待合適的開發機會，套取拆遷補償款。”前述知情人士說道。

據瞭解，周裡農莊項目始建於2017年7月份，佔用基本農田377畝，位於張旺渠村六組、10組界內，業主單位是周裡文化旅遊發展有限公司，法人薛某。

該項目是灃東新城管委會和農林水局、規劃局、招商局、灃東實業開發公司及斗門街辦協助開發的產物。“在灃東大開發背景下，通過一定政府關係獲取項目開發規劃用地信息，突擊圈地，巧立名目，由相關利益單位開綠燈突擊給項目立項，搞旅遊生態開發項目，意圖套現。”前述知情人士透露。

據知情人士提供的一份由陝西西鹹灃東實業（甲方）與西安周裡文化旅遊發展有限公司（乙方）簽訂《農用土地轉讓協議》，約定土地流轉年限30年，從2016年起至2046年，流轉費用2000元/畝，管理費300元/年；租用期間，不得實施土方開挖、不得從事與協議約定無關及其他違法違規事項，一旦發現，甲方有權終止協議，甲方不予補償；同時該協議約定使用期滿，由乙方拆除地面附屬設施，恢復土地原貌交還甲方，甲方不再補償。

實際情況是，“周裡農莊園區內栽種各色景觀樹木，道路硬化，建有數棟永久性建築和大面積彩鋼瓦房，已經構成違約，即使拆除也不應予以補償。”多位張旺渠村民說道。對此，村民賈某過多次向斗門街辦、灃東國土監察大隊和灃東管委會舉報，未獲結果。

後迫於2018年3月份“秦嶺違建自查自糾整改”的壓力，項目被定性為違建，進行了整改拆除。“應以違建性質被堅決取締的違建樓群，在灃東新城土儲中心和農林水局操作下反被作價評估給予鉅額補償，具體數額不詳。”前述知情人士說。

據張旺渠村不願具名村民透露，薛某曾於2013年同樣以農業生態園楓林苑項目名義租用鄰村張村耕地200畝，租地30年，後在2016年前後該村修建農博園項目和市政道路項目的開發徵拆中獲得補償款2億餘元。

對此情況，中國房地產報記者曾多次致電周裡文化旅遊發展有限公司負責人薛某，被拒接。

據賈某過回憶，灃東農林水局立項備案批覆（西灃東農發【2017】1號）、西安市文物字【2017】164號文件、陝文物字【2017】183號文件、國家文物局【2017】1615號文件，以上1號文件未取得國務院關於佔用基本農田的批覆，擅自立項，灃東農林水局向上級省市、國家文物局均未提供完善的項目申報手續，且國家文物局未給於批准立項。

此外，梅苑項目始建於2016年6月份，佔用基本農田約200畝，由斗門街道辦流轉給灃東農林水局的關聯商人營運，108國道以東的園區內栽種梅花樹，國道以西的林區栽種女真等長青景觀樹木。園區進行道路硬化，將耕地上原有的水利灌溉設施設備破壞，所栽樹木供應灃東市政園林單位，從而獲利。

對此，曾任農林水局樑副局長在接受中國房地產報記者採訪時表示：“土地收儲情況不清楚，當時該地塊被收儲後暫不具備開發條件，又不能長期撂荒，領導決策就由農林水局牽頭進行梅花等林木種植，美化環境。”中國房地產報記者又致電曾任農林水局劉姓局長，未獲迴應。

中國房地產報記者看到，周裡農莊內，除去三四個蔬菜大棚外，多數已栽種林木，目前在運行的是周裡農業生鮮配送中心，梅苑則是遍地密密麻麻的花木。

撤村建居 剝離農地關係

當地村民介紹，提起撤村建居就要追溯灃東新城張旺渠村的土地徵儲變遷史。

張旺渠村所處地理位置，隨著“大西安”的發展規劃優勢日趨明顯，地鐵5號線和16號線 經過張旺渠村南和村北，並設有站點，村北3公里開外有阿房宮高鐵站，灃河溼地公園緊鄰村西，村北馮三村是華僑城歡樂谷項目，如此絕佳地理位置和生態環境成為各方圍獵的目標。

2011年，西安成立灃渭新區（西鹹新區前身），同年3月份開始，斗門街道辦開始在轄區內以5.5萬元/畝補償金未獲村民同意，變相“以租代徵”收儲土地。

同年7月，村委會和斗門街道辦、灃東土地儲備中心簽訂《土地流轉協議》（即租地協議），該份協議書以張旺渠村十個小組為單位，分別由十個小組長及村委會幹部，和街辦、土儲中心簽訂，共簽訂十份協議書，而不是由本村村委會簽訂統一的流轉協議。

2014年至2015年間，張旺渠村土地流轉協議被改頭換面為《西安灃渭新區土地徵收協議書》。

2017年10月19日，多名村民申請政府信息公開，灃東新城管委會於2017年11月29日出具《政府信息公開告知書》，告知《西安灃渭新區土地徵收協議書》不存在，本機關未製作或保存。這一回應間接性證明張旺渠村土地並未被徵收。

2017年12月7日，由灃東農林水局、斗門街道辦牽頭髮起，張旺渠村雙委會召開雙委會黨員擴大代表會，對張旺渠村進行清資核產，成立農村股份公司合作社。張旺渠村委會佔股30%，全體村民佔股70%，董事長和股東成員由村委會幹部小範圍內表決產生，村幹部任股東，村民並不知情，村委會也從未召開村民大會進行議事表決和全體村民投票簽字授權股東選任程序。“此舉是利用西安市民政局撤村建居政策文件市民政發【2005】45，為配合2018年3月份的撤村建居而鋪設的前置程序，不顧村民的反對，斗門街辦和村委會還是推進併成立張旺渠村集體經濟組織合作社股份合作公司。”前述知情人士說。

“根據有關法律法規，村民股東和代村民持股的股東是兩個法律概念。全體村民是真正意義的股東成員，而代村民持股的股東（村委會小範圍選出的村幹部股東）的任職資格需要全體村民召開村民大會議事投票表決通過後，並由村民股東成員聯名簽發委任授權書產生，方可代為行使股東權利和承擔法定義務責任。”他補充道。

2018年3月6日，村委會召開村小組會，開始向村民發放斗門街辦關於張旺渠村撤村建居入戶投票表決票。據張旺渠村民提供的張旺渠村黨委會、村民委員會向全體村民公開發布的《關於書面徵求戶代表意見投票結果》和《聲明》顯示：本村同意撤村建居過過關率90.95%。

2018年3月11日，該表決結果一經公示當即輿論譁然，當即有300多村民自發到街辦群訪表達疑義。與此同時，賈某過等人當即去灃東民政局實名舉報。

但灃東民政局並未迴應賈某過等人的舉報材料，卻批覆同意撤村建居。當年5月4日，給出具信訪答覆意見書，並未就舉報反對意見正面答覆，只提及下村隨機抽查同意結果。而中國房地產報記者看到，由張望渠村民提供的不同意 “撤村建居”戶主代表簽名約為668戶，多數戶主都留有自己身份證號，部分留有手機號。

2018年8月7日村民賈某過、何某娃、賈某學三人向西安鐵路運輸法院提起訴訟灃東新城管委會、斗門街道辦撤村建居違法。

他們的理由是：首先，灃東新城管委會無權“撤銷”張旺渠村委會（張旺渠村委會屬斗門街道辦轄區，斗門街辦行政隸屬長安區人民政府）；灃東新城管委會違反法定程序，未經“經村民會議討論同意”，“批覆”無效；其次，灃東新城管委會作出的“批覆”所依據的文件《西安市人民政府關於城中村無形改造工作有關問題的通知》（市政發[2007]157號）不包括“張旺渠村委會”，“批覆”擅自擴大使用範圍；第三，張旺渠村村民委員會不具備“撤銷建居”的條件，灃東新城管委會作出的“批覆”不符合所依據的規範性文件《西安市被徵地農民撤村建居工作意見》（市民發【2005】115號）的政策要求等。

“最終法院以未達到法定起訴人數，宣告三人無權起訴。需要三分之二村民聯名才可以起訴。”據當時參加庭審的賈姓村民說。

在張旺渠村多日採訪，中國房地產報記者發現，張旺渠村的矛盾核心是土地的權屬和權益的歸屬問題。受訪村民多次提及在土地徵儲和流轉過程中，存在大量灰色利益鏈條，蠶食原本屬於農民的合法權益。

這條灰色利益鏈條背後，正是灃東新城乃至西鹹新區自身“造血”能力和外來產業“輸血”不足。冠以概念先行、區域熱炒和大項目帶動的運作模式，與安土重遷全力維護自身土地權益的張旺渠村民之間的利益碰撞，如何平衡多方訴求，還需智慧權衡。

（此文刊於中國房地產報7月22日03版 責任編輯 徐妍）