觀點｜農地入市將迎重要節點，因“地”制宜是關鍵

筆者認為，建立共贏的徵地長效機制，避免農民最終“賠了土地又折兵”，是保證公平的必要舉措。

——盤和林

日前，十三屆全國人大常委會第十一次會議二審土地管理法修正案草案，對於徵地補償標準作出重要調整。此外，二審稿還進一步限定徵地範圍，明確規定實施徵地的前置條件為“為了公共利益的需要”。同時，涉及到的徵地改革、集體建設用地入市、宅基地退出等有關條款，一直都是外界關注的焦點。

針對當前土地改革的熱點和難點領域，草案一審稿主要在三個方面作了修改和完善：一是縮小土地徵收範圍，規範土地徵收程序，完善對被徵地農民合理、規範、多元保障機制；二是明確集體經營性建設用地入市條件及管理措施；三是健全宅基地權益保障方式，完善宅基地管理制度。

從概念上講，徵地指的是國家出於某些公共目的，強制徵用農民土地並給予農民相應補貼的強制徵用制度。這裡需要注意的兩點是：首先，被徵用的土地，未來土地用途必須為公共目的，即項目具有公共利益的特徵；其次，被徵收土地的農民獲得相應的賠償。

我國目前關於土地徵收的參照法律還非常有限，沒有形成統一、完善且合理的整套體系，這也是我國土改一直以來面臨的制度困境。時至今日，此次土地修正法案的焦點依舊是農民權益保障和徵地用途規制。

關於徵地用途的規制，此次爭議比較大的是關於徵地範圍的其中一項規定：“實施成片開發建設需要用地的”可徵地。在筆者看來，這裡涉及的其實還是“公共利益”概念模糊的問題。若從廣義看，片區的開發不論是工業園、住宅還是開發區，都是具有外部效應的主體，在某種程度上會產生正的外部公共效應。

但很明顯，這樣的“公共利益”界定是不嚴謹，更是不合理的。“公共利益”邊界模糊下，政府便有更大的“自我量裁”空間，容易滋生“尋租”和獲利的非法行為，將導致公共利益不能得到有效的保護，政府的相關土地徵用行為也不能得到有效的規制。

因此，從制度上對公共利益範疇做明確的規定非常有必要，比如對徵用土地上建設項目的公共性質或者項目的公共用途進行明確的限制，是目前被廣泛採用的一種做法。不過，就我國國情來講，徵地、土地流轉入市等都是推動我國城鎮化建設的重要途經，因此嚴格限制徵地建設項目的性質，並不太切合實際，尤其是隨著人口遷移，空置宅基地只能在集體內部進行流動的限制，事實上與城鎮化相矛盾。

竊以為，從我國特有的土地制度出發，制定一套更為貼合國情，更為精細化的徵地配套機制是建立和完善土地制度的關鍵所在。在某些情況下可以考慮將集體用地、宅基地等分類歸置，“因地施策”，不同性質的地塊實行不同的政策管理。

關於徵地補償這一問題，補償標準的差別可以說是差之毫釐，失之千里，尤其是棚戶區改造去庫存政策前後，各地土地補償差別較大。徵地補償涉及到補償範圍、補償價格、失業損失、搬遷損失等多項內容，此前由於政策的模糊，政府及相關的集體經濟代表人可操作空間較大，因此存在各地補償差距較大的現象。

除了各地政策原因，農民權益不能得到完全保護根本原因在於，農民並非一個完全的產權主體，對土地並不完全擁有承包、轉讓的權力，不能代表自身利益直接參與對話協商，導致自身利益受損，故對徵地採取抵抗的態度，這也是目前部分地區“徵地”難的一個重要原因。

土地作為農民利益的特殊和基本保障，徵地補償獲將影響到農民家庭徵地後數十年的生活，因此伴隨著城鎮化的不斷推進，建立保障“失地”農民生活的長效機制不可或缺。

總之，土地改革作為一項具有歷史進程性意義的事件，需要不斷完善，更需要與時俱進，以保證政策的靈活性。建立共贏的徵地長效機制，避免農民最終“賠了土地又折兵”，是保證公平的必要舉措。

（作者盤和林系應用經濟學博士後，系地產深度報道專欄作家，以上僅代表個人意見，不代表本報觀點）

編輯 沈玉潔

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