文章來源
《現代經濟探討》2016年第1期
內容提要
當前全球能源治理的主體間博弈、理念性衝突、機制性矛盾以及民主化不足等問題使之無法有效應對多重挑戰。近年來G20日益關注全球能源治理議題，為此達成了很多具體的治理成果，並積極整合全球能源治理機構。鑑於全球能源治理中的內在矛盾特別是碎片化的治理結構，G20有望發展成為全球能源治理的協調中心，但面臨著自身機制性缺陷、技術劣勢和諸多外在因素制約，前景並不樂觀。作為G20重要成員和2016年G20峰會主辦國，中國應更加重視在G20框架下的全球能源治理進程。
關鍵詞
全球能源治理；G20；能源安全
作者簡介
鄒志強，上海外國語大學中東研究所助理研究員，博士
基金項目
本文系教育部人文社會科學重點研究基地項目“中東G20國家參與全球經濟治理的實證研究”（2014JDZDSZX002）、上海外國語大學規劃基金項目“新時期中國參與中東地區經濟治理研究”（KX171345）的研究成果，並受到國家社科基金項目“中國在西亞北非的能源利益研究”（14BGJ008）的資助。
正文
全球能源治理是當今全球治理進程中具有重大影響的議程之一，在經濟、政治、環境、社會多個層面受到國際社會的高度關注，面臨能源安全、氣候變化、全球化、機制等方面的多重挑戰，同時全球能源治理一直存在著諸多內在矛盾，近年全球能源市場的發展變化更凸顯了現有治理體系的無序、衝突與改革壓力。全球能源治理需要世界各國之間加強協調和採取一致行動，但其內部存在的矛盾嚴重阻礙著這一進程取得持續性的積極成果，而如何改造和構建統一高效的制度化治理機制是改革的重要方向。近年來全球能源治理逐步成為二十國集團（G20）關注的重要議題之一，併為此形成了不少具體成果，G20與全球能源治理的關係正日益緊密。
一、全球能源治理中的多重困境
世界短時期內還無法擺脫對傳統能源的高度依賴，同時遭遇日益嚴峻的資源制約、氣候變化等可持續發展挑戰。世界處在不穩定的能源供應、脆弱的基礎設施、大規模環境惡化以及能源服務無法惠及全球人口的不可持續而相互衝突的軌道上（Ann Florini and Benjamin K. Sovacool，2011）。全球能源治理中的主體間博弈、理念性衝突與機制性矛盾等使之無法適應全球能源格局轉型與複雜挑戰的新現實。
1. 產油國與消費國之間的主體間矛盾。全球能源生產國與消費國之間存在固有矛盾，長期以來石油消費國和生產國之間的衝突與博弈是全球能源治理的主旋律，也構成全球能源治理的主體間矛盾。能源資源在全球分佈、生產及消費的巨大錯位與不均衡狀態使全球能源市場主體劃分為消費國和生產國兩大基本陣營。根據BP世界能源統計的數據，2013年OPEC探明石油儲量達到12142億桶，佔世界的71.9%；產量達到3682.9萬桶/日，佔世界總產量的42.1%。世界石油消費市場形成了北美、歐洲和亞太三足鼎立的格局，2013年三個地區分別佔據全球消費量的24.5%、21%和33.8%，合計佔到79.3%。當前全球石油供給和需求均出現重大變化，全球能源生產和消費中心的分離割裂情況進一步加劇，主要生產與消費國的地位及相互關係正在經歷變革。美國頁岩油氣產量出現躍升，導致對外石油依賴顯著下降；傳統油氣主產地的地位受到衝擊，甚至引起中東產油國針對北美頁岩油氣行業的價格戰。同時全球經濟增長的不確定性與增長模式的分化將重塑增長前景，全球能源格局進一步分化重組，能源消費國群體之間和生產國群體之間及其相互之間的主體間博弈出現新的態勢。
2. 能源安全與環境保護之間的理念性矛盾。傳統上佔支配地位的能源治理目標是維護能源市場穩定與供應安全，能源安全是全球能源治理的主導價值理念。但傳統化石能源的長期大規模使用帶來嚴重的環境負外部性，全球環境問題日益突出，氣候變化發展成為全球能源治理的主流理念。全球能源政治的焦點從單純的能源議題本身轉移到能源問題的負外部性上，氣候環境與能源安全一起構成全球能源治理的雙重維度。在全球能源治理架構中佔據主導地位的發達國家是推動國際氣候談判和力主減排的引領力量，歐盟尤為積極。對能源安全擔憂的減輕、經濟和技術上的客觀優勢、搶佔國際道義制高點、塑造未來全球發展的新規則等因素推動了發達國家的理念轉變。而仍處於工業化階段的發展中國家對能源的消費日益上升，保障能源安全仍是首要目標，在關注氣候變化的同時無法放棄自身的發展權益。多數傳統產油國也依舊關注自身市場份額，對氣候變化進程持消極態度。這一新興的價值理念還受到傳統能源消費居高不下、能源補貼規模龐大、新能源技術開發與轉換成本高昂、全球氣候談判進展緩慢等因素的制約。當前各國圍繞全球能源治理目標以及國際氣候談判進程的紛爭進一步凸顯了能源安全與氣候變化之間的價值理念矛盾。
3．統一治理需求與機構碎片化之間的機制性矛盾。全球能源治理架構一直處於碎片化狀態，這與當前日益緊迫的統一治理需求之間形成了突出的機制性矛盾。全球能源治理載體實際上是一個多元、多層、分散的治理網絡（葉玉，2011）。當前參與全球能源治理的機構數量眾多，除了IEA和OPEC等傳統國際能源機構，G8、G20與聯合國相關機構也涉及全球能源治理，國際能源論壇（IEF）、能源憲章條約（ECT）等國際能源機制積極發出聲音。其中IEA和OPEC影響力最大，在全球能源治理中地位關鍵，但IEA本質上只是發達能源消費國俱樂部；OPEC僅是全球部分產油國的壟斷聯盟。國際能源論壇包括眾多能源生產國與消費國，發展成為一個全球能源對話平臺，2003年在利雅得設立常設祕書處，但仍缺少明確的組織結構和目標任務。1994年在歐盟推動下籤署的能源憲章條約更具治理規則的功能，然而缺乏關鍵大國的支持，前景不明。聯合國有20多個機構關注能源議題，但並沒有專門的能源治理機構，聯合國系統在能源問題的標準與制度方面幾乎完全空白（Sylvia I. Karlsson-Vinkhuyzen，2010），治理影響力很弱。世界貿易組織、世界銀行及其他多邊發展機構也在很大程度上涉入能源治理議程。綜合來看，全球能源治理的機構數量眾多，但力量分散、各行其是、效率不高，表現出典型的碎片化特徵，尚未形成具有高度合法性與治理效力的統一治理機制。儘管能源相互依賴度不斷上升，但國際體系中卻缺乏一個加強各國能源政策協調的中心權威（Leonardo Baccini, Veronica Lenzi and Paul Thurner，2013）。
4.參與主體的民主性和治理路徑的系統性問題突出。當前全球能源治理中的民主化問題突出表現為新興大國的角色缺失。長期以來美歐發達能源消費國在全球能源治理架構中佔有主導地位，而新興能源消費大國構成新時期以來全球能源消費增長的主體，在經濟力量上升的同時積極要求參與全球經濟與能源治理，但在原有的全球能源治理架構中並沒有他們的位置。新興大國的崛起導致未包括其在內的現有全球能源治理機構代表性與民主性問題的凸顯，更影響了其治理能力與效率。另一方面，全球能源治理相關的生產、消費、技術提升等問題均對全球經濟和所有主體、理念、機制演進具有重大影響，而全球能源治理的推進更離不開貿易、投資、金融與發展領域的支持。特別是全球能源市場已經高度金融化，貿易、投資與金融支持對於實現能源安全、技術進步與可持續發展至關重要，能源體系轉型也直接影響能源投資、貿易與發展目標。這意味著全球能源治理必須納入更為寬廣的經濟議程，協調各國在相關領域的政策，推進全球統一而非割裂的相關談判進程。
二、G20參與全球能源治理的成效
能源問題事關全球經濟復甦與穩定、經濟可持續增長、氣候變化等諸多全球治理議題，G20將全球能源治理列為主要議程之一，“逐步成為全球層面的能源信息交流平臺”（徐斌，2013）。從2008年華盛頓峰會開始，G20與全球能源治理的關係大致可以分為三個階段。前兩屆峰會可視為第一階段，集中於遏制全球金融危機的蔓延，能源議題並沒有受到太大關注。從2009年匹茲堡峰會開始為第二階段，伴隨著G20在此次峰會上成為全球經濟合作的首要論壇，能源首次與氣候變化一起成為峰會文件的重要議題，逐步提出了目標願景和行動計劃。從2011年的戛納峰會開始是第三個階段，能源問題成為G20峰會的核心議題之一，更正式地與氣候變化問題加以統籌考慮，提出了更為具體的治理舉措。
1.全球能源治理在G20峰會議程中的地位日益突出，且影響廣泛，涉及大宗商品市場穩定、金融市場監管、全球經濟復甦、均衡可持續增長、就業等眾多全球經濟治理議題。在前期G20更多是從支持全球經濟復甦的角度看待能源議題，而後期則更為系統地從全球經濟可持續增長的角度考慮全球能源治理。2011年戛納峰會將“完善能源市場、應對氣候變化”列為主要議題之一，也將“完善能源市場運行”單列為主要議題之一。此次峰會還發布了《G20領導人促進增長與就業的戛納行動計劃》，認為能源問題是促進增長與就業不可缺少的組成部分。2012年洛斯卡沃斯峰會認為商品價格波動過大對所有國家產生重大影響，增加經濟中的不確定性和妨礙穩定預算和經濟規劃的可預見性，減輕最易導致負面效應的商品價格波動是減少貧困和促進經濟增長的重要組成部分。2013年聖彼得堡峰會將“可持續能源政策和全球大宗商品市場的抗風險性”列為主要議題之一，認為能源可及性事關各國經濟發展、消除貧困和社會穩定；透明可靠、有序運轉的全球能源市場和持續的能源投資對於刺激經濟增長、創造就業和實現可持續發展至關重要。2014年布里斯班峰會表示，G20的重點之一就是加強能源合作，在國際能源市場經歷重大變化的背景下，世界經濟增長更加需要強勁而抗風險的能源市場。
2．在促進全球能源安全與穩定上達成大量共識和成果，併力爭付諸行動，集中在增加能源市場透明度、加強市場監管、減少價格波動、加強同行審議、加強機制建設等。正是能源領域的市場失靈導致全球能源治理的機制需求（徐斌，2013）。匹茲堡峰會提出應提高能源市場的透明度和穩定性，加強石油期貨市場監管，落實國際證監會組織（IOSCO）對大宗商品期貨市場的建議。戛納峰會決定加強能源市場的運作和透明度，將大宗商品衍生品問題作為金融監管改革議程，承諾提高“聯合機構數據倡議”（JODI）的時效性、完整性和可靠性，並定期審議和評估；強調保持能源實體與金融市場運行透明、減少價格波動等。隨後整合相關機構成立了能源和大宗商品市場工作組，聯合IEA、IOSCO在大宗商品價格波動等相關議題上發佈全球報告。洛斯卡沃斯峰會從控制大宗商品價格波動的角度關注能源問題，要求財政部長報告穩定能源市場的工作；重申承諾增強透明度和避免濫用金融商品市場，規範監管當局的權力和調控監管框架。聖彼得堡峰會承諾提高市場透明度和有效性，完善石油數據庫，儘早啟動天然氣數據庫；發佈G20 能源報告；各國承諾就石油價格報告採取行動；財長定期監督IOSCO關於大宗商品衍生品市場監管原則的落實情況；發起成員國主導的同行審議，增加國別政策的透明度和可信度。
3. 力促能源節約和清潔可再生能源的發展，重視發展低碳型綠色經濟，將能源問題與氣候變化議題緊密聯繫起來加以考慮，氣候變化相關的能源議題日益突出。G20在綠色增長、能源補貼等方面形成了有關報告，聯合有關國際組織制定規則推出監管措施，協調推動有關議題的進展。匹茲堡峰會認為獲得多元化、可靠、負擔得起和清潔的能源對可持續增長至關重要；承諾努力實現有韌性、可持續、綠色的經濟復甦，決心採取有力行動應對氣候變化威脅。多倫多峰會上，各國財長和能源部長提交了規範取消化石燃料補貼的措施和時間表。首爾峰會宣言再次要求規範和逐步取消補貼，保護全球海洋環境，應對全球氣候挑戰。戛納峰會重申承諾併發布規範取消化石燃料補貼戰略實施進展的國別報告；就推廣清潔能源、促進綠色增長、應對氣候變化等有關議題做了安排。洛斯卡沃斯峰會前，各國提交了化石燃料補貼的進度報告；要求各國財長報告確認相關責任和透明度；發佈就燃料補貼問題進行對話以及清潔能源和節能技術的報告。聖彼得堡峰會倡導“全球生物能源夥伴”；鼓勵投資更智能、更低碳的能源基礎設施；成立G20可持續能源工作組，重點關注提高能源市場透明度、能效與綠色增長、保護海洋環境。布里斯班峰會表示，將努力完善天然氣市場的運行；注重於提高能效、能源可及性和能源安全，就減排等達成了一些共識。
4. G20在全球能源治理機構網絡中承擔起協調中心的角色，在治理理念、治理原則與治理機制的融合上發揮了重大作用。G20通過評價和引導等多種形式影響IEA、OPEC、OECD、IEF、ECT等國際能源機構，開展協商和議程對接，協調相關的工作進展，推動各能源治理機構在數據庫建設、市場監管、穩定供需、減少能源補貼、清潔能源開發等方面開展國際合作。多倫多峰會上，IEA、OPEC、OECD和世界銀行提交了能源補貼報告，首爾峰會審議了IEA、OPEC、OECD和世界銀行關於化石燃料和其他能源支持措施的聯合報告、清潔能源與節能技術的報告、世界銀行發佈的“邁向人人享有的可持續能源前景”報告等。成立G20能源可持續工作組（ESWG），提出G20全球海洋環境保護倡議。戛納峰會要求IEF框架下的對話會議每年舉行，要求IEF、IEA和OPEC發佈聯合公報及主要成果報告，IEF、IEA和OPEC向G20財長提交有關改善其運行和監管的建議。洛斯卡沃斯峰會要求IEF提出改善聯合石油數據庫的倡議，讓財長會議討論IEA、IEF、OPEC提交的國際天然氣和煤炭市場報告；希望IOSCO提出制定能源措施的報告建議。聖彼得堡峰會前，IEA、IEF、OPEC應G20要求發佈了關於提高國際天然氣和煤炭市場透明度的報告，此次峰會要求IEF提交該領域的進展報告。布里斯班峰會批准了《G20能源合作原則》，要求在2015年召開能源部長會議，並向峰會報告關於推進這項工作的政策選擇。G20將上述治理機構都協調至其框架之下，共同為推進全球能源治理獻計獻策，逐步成為全球能源治理機構的協調中心。
三、G20參與全球能源治理的展望
國際機制是全球治理中不可缺少的重要依託，但國際機制的複雜性容易引發全球治理政策的失靈（盧靜，2014），面對複雜矛盾和嚴峻挑戰的全球能源治理的無序與失靈尤為嚴重。議題領域的差異、權力政治的博弈和國內政治的影響都可能帶來國際機制的碎片化，而機制碎片化已經成為國際體系的持久特徵（王明國，2014）。全球能源治理機制的碎片化與多中心特徵表現十分突出，數量眾多、交叉重疊甚或相互抵消的多種制度安排在中心協調機制缺失的背景下各自混亂地追求自身的目標，嚴重缺乏協同效應，機制的複雜性和主體間的利益衝突加劇了全球能源治理的無序與失效。除非國際社會發展出更為有效的組織機制，否則將無法實現向既滿足能源需求同時環境可承受的能源體系的轉型（Ann Florini，2010）。在為數眾多的全球能源治理機制中，首腦峰會的全球影響力最為顯著，而當今最具代表性的大國首腦峰會當推G20。
1. 鑑於全球能源治理中短期內難以解決的諸多內在矛盾，G20依託其獨特的治理結構與能力優勢有望發展成為全球能源治理的主要協調機制。“G20是唯一能改善全球能源治理的具有政治影響力的機制”（於宏源，2014）。G20機制擁有全球主要國家首腦峰會的領導力、影響力和部長會、工作組會的執行與操作能力，同時受到IMF、WBG、UNCTAD、WTO、ILO、FAO以及BIS、FSB、OECD等國際機構的專業技術支持，統領著當今幾乎所有全球經濟治理機構。G20的組織構成中包括世界主要的能源生產國與消費國，能在IEA、IEF、ECT、WTO、OPEC、UNFCCC以及世界銀行等不同的能源組織機構之間發揮居中協調的功能。G20的治理結構、協調能力、治理成效可以較為有效地緩解和克服全球能源治理在主體、理念、機制等方面的缺陷和不足，利用自身強大的影響力協調各國利益、調動各種資源、整合各項議程，在全球能源治理進程中發揮著不可替代的統領作用。從金融危機以來G20取得的成效來看，能源議題在G20中受到的關注程度及其重要性日益提高，在促進全球能源安全與穩定、能源可持續發展上達成了大量共識和成果，有效融合了全球能源治理的不同理念、原則與機制。G20有望成為穩定能源價格及協商能源事務的平臺，就各方共同關心的能源重大問題形成有約束力的共同行動計劃，從而建立全球能源治理的新模式（孫陽昭、藍虹，2013）。
2. 未來G20在全球能源治理中發揮領導核心作用需繼續依靠其他機構的支持以克服專業技術劣勢，同時利用協調性強的優勢進一步整合相關治理機構。全球治理進程一般均要涉及政策、機制、技術、融資等多個環節以及全球、區域、國家等多個層面的協調合作與集體行動，這需要專業而多元的人員團隊與國際組織支撐，全球能源治理更不例外。G20的治理效力建立在全球系統重要性大國的共識和集體行動的基礎上，而達成共識和集體行動的前提是獲得充分而高效率的專業技術支持。面對矛盾重重和碎片化的全球能源治理進程，創立重疊或全新的全球能源治理機構或機制進程十分困難。相對而言，IEA、OPEC等已有的能源治理機制擁有更強的能源治理專業技術和和更高的行動效率，而這恰是G20的最大劣勢。另一方面，G20的最大優勢是其協調性強，能夠調動大量國際組織機構共同參與全球經濟治理進程。未來G20在全球能源治理中發揮領導核心作用繼續有賴於IEA、OPEC、OECD、IEF、WTO、世界銀行以及聯合國機構等專業機制的有效支持，同時需要在此基礎上進一步探索融合各自分散的治理機制合作應對全球能源治理挑戰的有效模式。未來應推動在G20框架下建立常設的能源對話與治理機制，並通過以G20為中心的治理網絡構建將現有的多元治理機制進一步凝聚到G20框架之下，將成員國的影響力、執行力優勢與一系列國際組織的專業技術優勢結合起來，推進全球能源治理取得突破性進展。
3. 如何平衡各方需求、提高行動效率將是G20推進全球能源治理的嚴重挑戰。由於不同利益需求、價值觀念之間相互衝突甚至相互抵消，全球能源治理的效率和效力受到極大影響。不僅能源出口國與進口國之間長期存在衝突，能源出口國之間和進口國之間也存在十分顯著甚至是更為突出的矛盾。發達國家與新興國家之間在治理認知、方式、責任分擔等方面分歧較為突出；而歐佩克與其他非歐佩克產油國之間長期存在的競爭，石油消費大國爭奪能源進口來源地與供應安全的競爭，近來海灣產油國發起針對美國頁岩油氣行業的市場爭奪戰即是鮮明的例子。國際能源市場供需格局呈現集中與分化並存趨勢，歐洲能源進口大多來自俄羅斯和中東，美國主要由加拿大和部分拉美國家供應，且能源自立日益增強；中國等亞太國家的能源則越來越多依賴中東和非洲。在此背景下，G20各成員國對於能源安全、氣候變化、能源技術變革等議程的認知與政策均存在很大的分歧與差異，即使“美國與歐盟之間對氣候變化的立場也相去甚遠”（Jarrod Hayes and Janelle Knox-Hayes，2014）。當前全球能源市場的新變化使各國之間的利益差異與力量格局的分化日益顯著，並造成市場主體之間新的複雜博弈，也必然影響到全球能源治理的效率和效果。如何在新的全球能源市場格局中平衡各方需求與利益是G20面臨的重大挑戰，需要建立融合各方利益、平衡多種價值理念的綜合治理模式，更好地發揮G20機制的核心統籌協調功能。
今後G20在全球能源治理進程中的作用發揮有待加強，在治理機構的整合、治理議程的設置、治理規則的制定、協調機制的構建等方面均有拓展空間。但由於受到各種外在矛盾和內在缺陷等因素的限制，G20在全球能源治理中發揮領導核心作用的前景並不樂觀。G20是一種非正式國際機制，還沒有實現“建章立制”，既沒有簽署正式的國際條約或組織憲章，也沒有常設祕書處，這導致其通過的決議約束效力不強，所形成的成果往往難以貫徹落實，當前全球經濟治理改革停滯不前就是明證。G20 作為全球經濟治理的首要平臺，所關注的治理議題十分廣泛，能源僅是其中之一，在G20議程設置中並不居於核心地位。此外，各成員國對於能源治理議程的認知與偏好存在較大差異，G20峰會舉辦與議程設置的流動性也使得能源議題每年在G20中的地位並不穩定，能源治理成果的可持續性依然存在疑問。
四、結語
未來G20有望發展成為全球能源治理的協調中心，但面臨著自身機制性缺陷、技術劣勢和諸多外在因素制約。目前擔任G20主席國的土耳其對全球能源治理表現出高度重視，並將能源作為2015年安塔利亞峰會的優先議題之一，G20在全球能源治理中的作用將進一步凸顯。2016年G20峰會將移師中國舉辦，全球能源治理的“中國方案”也受到國際社會的高度期待。
當前中國已成為全球第二經濟大國和最大的能源進口國，主動參與全球能源治理既是中國自身發展與利益使然，也是全球能源格局變革的必然要求。中國在全球能源市場供需格局中的影響力快速擴大，與全球各能源治理主體與重大議題的互動關係日益增強，國際期待與壓力均不斷上升。同時作為新興能源消費大國和治理機制中的後來者，中國在已有全球能源治理機構中的代表權和發言權嚴重缺失。在此背景下，全球地位突出且中國佔有重要地位的G20應成為中國參與全球能源治理的重要平臺。2012年中國領導人提議在G20框架下建立一個包括能源供應國、消費國、中轉國在內的全球能源市場治理機制，通過協商對話制定公正合理、有約束力的國際規則，構建能源市場的多邊協調機制。同年發佈的《中國的能源政策》白皮書表示，中國將積極參與國際能源合作和全球能源治理，主張應加強對話交流、開展能源務實合作、共同維護能源安全，提出了重點方向和規劃設想。2014年中美達成的《氣候變化聯合聲明》從平衡能源安全、經濟發展與氣候變化之間的關係出發為全球能源治理做出了貢獻。國家主席習近平在G20布里斯班峰會上表示，中國將在2030年左右達到二氧化碳排放峰值，非化石能源消費的比重將提高到20%左右，為支持發展中國家應對氣候變化設立氣候變化南南合作基金。中國將在不久之後接任2016年G20主席國，這為更直接和主動地參與全球能源治理、提升本國話語權和領導力帶來重大機遇。中國可利用東道國的身份匯聚國內外訴求，在自身承諾與能力的基礎上提升治理話語權，為包括能源治理在內的全球經濟治理取得重大成果做出自身的貢獻。
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