國企改革 | 能源類央企混改的典型探索及思考

混合所有制改革是本輪國資國企改革的重頭戲。國企混改，簡而言之，是資本層面的“混”，實現國企法人治理結構、體制機制的“改”，目前已取得了一些積極進展。其中，國務院國資委監管的中央企業及各級子企業中，混合所有制戶數佔比超過70%，充分競爭領域國企混改程度更高。實行混改的主要形式包括集團公司整體上市、引入合格戰略投資者、提出公有制經濟之間股權多元化改革方案、實行員工持股試點等。

國企混改的政策導向與總體進展

（一）國企混改的政策導向

國有企業改革是改革開放以來經濟領域改革的重要內容，也在根據社會經濟宏觀形勢和要求循序漸進、不斷深化。在全面深化改革的新階段，積極穩妥推進混合所有制改革成為國資國企改革的重要方式和突破口，目標是提高國有企業和國有資本的運營效率，放大國有資本功能。

從黨的十八屆三中全會把混合所有制作為國有企業改革的重要方向，到2015年中共中央、國務院下發《關於深化國有企業改革的指導意見》，明確推進國有企業混合所有制改革，再到《關於國有企業發展混合所有制經濟的意見》《關於鼓勵和規範國有企業投資項目引入非國有資本的指導意見》《關於國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》等有關發展混合所有制經濟的國有企業改革重要配套文件出臺，再到黨的十九大報告提出，深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業，國有企業混合所有制改革（以下簡稱國企混改）的政策體系不斷完善，改革導向不斷清晰，國企混改實踐也隨之不斷走向深入。

其中，《關於國有企業發展混合所有制經濟的意見》明確，鼓勵非公有資本參與國企混改，有序吸引外資參與國企混改，鼓勵國有資本多種方式入股非國有企業；分類、分層推進國企混改；電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域改革，開展放開競爭性業務、推進混改試點示範。

（二）國企混改總體進展

國企混改，簡而言之，是資本層面的“混”，實現國企法人治理結構、體制機制的“改”，目前已取得了一些積極進展。其中，國務院國資委監管的中央企業及各級子企業中，混合所有制戶數佔比超過70%，充分競爭領域國企混改程度更高。實行混改的主要形式包括集團公司整體上市、引入合格戰略投資者、提出公有制經濟之間股權多元化改革方案、實行員工持股試點等。中國聯通成為央企中第一家集團層面整體混改的公司。

2013年底至2016年底，A股市場上共有101家上市公司公佈混改方案，有的已經付諸實施。其中，央企佔比高達31%。中央企業資產的65%、營業收入的61%、利潤總額來源的88%都在上市公司。上市公司已成為中央企業運營的主體。

在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等重要領域已開展三批共50家混改試點，南方電網、哈電集團、中國核建、三峽集團等多家能源央企下屬企業入選。部分試點企業改革取得重要成效，在完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率等方面取得重要經驗，示範效應逐步顯現。第四批混合所有制改革試點企業名單已經初步確定，將超過100戶，將實現“擴數量”和“擴領域”。

（三）能源類央企混改進展

能源領域是國有企業混合所有制改革的重要領域，國家層面多次強調推進電力、石油、天然氣等領域的混改。2014年，中石化允許油品銷售業務引入社會和民營資本參股，這是當時央企最大的混改項目，邁出了能源領域混改的重要步伐。之後，中石油、國家電網等能源央企紛紛進行了混改部署和實踐探索。

目前，能源類央企混改有序推進，主要是在分子公司層面或業務層面進行混改，但整體滯後於非能源領域混改進程。主要進展有：

一是能源央企全部完成公司制改革，為混合所有制改革奠定了基礎。

二是多個競爭性業務領域逐步放開，多種混改方式得到實踐。其中，近幾年，油氣行業中的勘探開採、進口權、生產加工、銷售環節逐步放開，電力行業中售電、配電領域逐步放開。具體混改實踐有：中石化油品銷售板塊業務引入社會和民營資本參股，中石油旗下中油資本和中油工程上市，分別讓中石油金融和工程建設兩大業務正式登陸國內資本市場；增量配電試點引入民營資本，而且四川增量配電改革中電網企業不控股增量配電網運營企業；民營或混合所有制的售電側公司紛紛成立；電力交易機構啟動股份制改造；能源央企旗下上市公司重組，在二三級公司層面繼續推進混改並取得實效，如華能集團在雲成金服試點開展員工持股，截至2018年底混合所有制企業數量超過2/3等。

三是持續推進能源類“雙百企業”綜合改革試點和“創建世界一流示範企業”試點。20餘家能源類央企、累計超過50家子企業成為國企改革“雙百企業”，其中，三大石油公司子企業共10家，電力央企子企業約30家。2019年初，中石油、國家電網、三峽集團、國家能源集團、中廣核等5家能源央企進入“創建世界一流示範企業”試點，佔據試點企業數量的一半。要制定和實施改革方案，在這些企業中積極推進混合所有制改革。

能源類央企混改的典型探索實踐

本文選取近六年來部分能源類央企混改的典型部署和實踐探索案例，一窺能源領域混改的進展與模式。

（一）國家電網公司混改部署與探索

2014年5月，國家電網公司混改路線圖浮出水面。媒體報道稱，國網將分類開放四領域引入社會資本，其中對分佈式電源併網、電動汽車充換電實行市場開放，抽水蓄能電站、調峰調頻儲能項目則實行投資開放。當年5月27日，國家電網公司宣佈向社會資本全面開放分佈式電源併網工程與電動汽車充換電設施市場。

多年來，國家電網公司加快推進混合所有制改革，在電網、產業、金融領域分類分步實施。截至2018年底，在電網領域，增量配電試點引入民營資本36家；江蘇、四川、河北3家混合所有制綜合能源項目公司註冊成立；浙江衢江抽水蓄能電站與申能股份、浙江能投集團合作組建項目公司。在產業領域，持續推進有關單位整體上市，5家產業單位資產證券化率近50%；國電南瑞實施首期股權激勵計劃，激勵機制建設取得重大突破；探索推動電動汽車、信息通信等新興業務混合所有制改革。在金融領域，英大信託完成引進戰略投資者工作，產業投資基金公司順利組建。

2018年12月，國家電網公司召開新聞發佈會，宣佈下一步將以混合所有制改革為突破口，推出全面深化改革十大舉措。電網領域，在前期增量配電、交易機構和抽水蓄能電站等方面探索混改的基礎上，將混改試點擴大到特高壓直流工程、綜合能源服務等領域。在產業領域，除了推進電工裝備分板塊上市，還將在電動汽車、信息通信、通航業務等新興領域推進混改。在金融領域，從英大信託擴展到覆蓋金融全部業務的混合所有制改革。

此次發佈會吸引市場關注，主要是由於其將首次在特高壓領域推行混合所有制改革，引入社會資本。該公司有關負責人表示，和以往的改革措施相比，國家電網公司混合所有制改革擴圍，向更多領域開放；加大合作力度，多層次多形式開放；以混合所有制改革帶動體制機制全面轉變。

（二）國家電投集團混改部署與探索

2014年3月，國家電投集團（當時系中國電力投資集團公司，後與國家核電技術公司合併重組為國家電投）的負責人透露，國家電投將在當年啟動混合所有制改革，將允許民資參股部分國家電投旗下子公司和建設項目，民資參股比例將達三分之一。國家電投不會在業務上給民資設立苛刻的限制。此舉被認為開啟電力行業混改的先河。

時隔五年，國家電投混改提速。2019年3月24日晚間，河北省上市公司東方能源發佈公告稱，公司控股股東國家電力投資集團有限公司正在籌劃對上市公司進行資產重組。東方能源擬以發行股份購買資產的方式，購買國家電投集團資本控股有限公司（以下簡稱電投資本）100%股權。資料顯示，電投資本管理和管控12家金融或類金融企業，是國家電投旗下的金控平臺。有報道評論稱，本次東方能源的重組事宜，無疑標誌著國家電投集團的混改加速。重組事宜完成後，東方能源股價連續出現多個漲停，可見資本市場對此的青睞。

實際上，在國家電投集團旗下，控股了5家A股上市公司，分別包括東方能源、吉電股份、上海電力、遠達環保和露天煤業。其中，露天煤業和上海電力此前已經在資本運作上“先行一步”，籌劃了相關併購重組事宜。

（三）中石化集團混改部署與探索

2014年，中石化率先啟動混合所有制改革。當年2月，中石化發佈公告稱，在油品銷售業務引入社會和民營資本，實現混合經營，引入社會和民營資本參股比例將根據市場情況釐定，但不超過30%。2014年4月1日，中石化銷售公司完成業務重組，隨後，中石化與25家境內外投資者簽署增資協議，以29.99%的股權，獲得1070.94億元的現金增資。

作為中國最大的成品油零售商，中石化充分發揮網絡、品牌、客戶以及現金流等方面的優勢，引入互聯網、跨界經營、平臺戰略等新理念，構建加油站實體服務、線上營銷和金融服務“三大平臺”，打造便利店、汽服、廣告、保險、汽車環保產品、飲用水“六大產業”。隨著中石化油品銷售板塊混合所有制改革的推進，銷售企業與第三方經營單位合作發展，已經成為推進非油品業務經營規模發展壯大的重要力量。數字顯示，僅2017年三季度，中石化非油品業務交易額達到410億元，同比增長52.3%，非油業務營收所佔比重增幅明顯。目前，中石化銷售公司正謀求境外上市。

中石化原董事長傅成玉後來透露此項決策的依據：一是該公司年銷售額1.5萬億元，而非油品銷售額只有100億元，利潤只有1億元，都不到銷售額和利潤的1%。而發達國家非油品銷售額和利潤都在30%左右。二是中石化有3萬座加油站，2萬多家便利店，8000多萬會員。在互聯網時代，這是巨大的金礦，網上網下連接將會成為規模龐大的互聯網商業企業。“這兩大潛在價值的挖掘都需要專業化的團隊和市場化的機制。”

（四）中石油集團混改部署與探索

2014年4月17日，中石油簽發了有關擴大遼河油田、吉林油田經營自主權試點建議方案和部分管道資產整合方案，就此正式啟動混合所有制改革。當年5月，中石油宣佈將以西氣東輸一線和二線相關資產和負債出資設立東部管道公司，並通過產權交易所公開轉讓所持東部管道公司100%的股權。此舉被認為是中石油混合所有制邁出的重要一步。

2016年12月21日，中石油在其官網發佈信息，稱中石油集團通過了《集團公司市場化改革指導意見》和《集團公司混合所有制改革意見》，明確了中石油混合所有制改革的基本思路和原則目標，提出了具體的改革舉措，並且將盡快下發落實。

目前，該公司在全面深化改革基礎框架中進行了統籌部署，按照“宜混則混、宜控則控、宜參則參”原則，積極穩妥分類推進各領域改革。近年來，公司通過新疆國資平臺引入社會增量資金，完成了克拉瑪依石化、新疆銷售等合資合作項目；開展管道資產重組與合資合作，引入國聯基金、泰康人壽等社會資本，打造股權多元的投資主體和運營主體；分類分層完成合資合作項目50個，中油資本和中油工程成功上市。

未來，中石油集團的混改將在市場化程度更高的領域進一步深化，例如產品銷售、工程建設、技術服務、貿易物流、金融服務等。

關於能源類央企混改的思考

目前，能源類央企混改在油品銷售、售電側市場、煤礦混改等領域釋放了活力，取得一定成功經驗，但在油氣中上游、增量配電業務等方面混改進程並不盡如人意。總體上，能源混改缺乏標杆案例，整體相對滯後。這既是由於混改本身實施難度比較大，也有能源行業企業特殊地位產生的敏感因素所導致。

（一）能源混改的目標約束更多

從行業企業功能看，能源類央企業務涉及江河流域控制性水利水電航電樞紐、油氣等戰略性礦產資源開發利用及儲備、具有自然壟斷屬性的石油天然氣主幹管網、電網運營等，屬於主業關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，很多情況下要保持國有獨資或控股，非國有資本只能參股。同時，能源企業提供電氣熱等公共產品和服務，政府對能源產品和服務的價格、質量等方面的監管嚴格，因此，在能源清潔低碳化趨勢下，能源混改既要防範國資流失，又要滿足民生、經濟、環保、國家安全等多維度目標要求，改革的目標約束更多。

（二）部分能源央企利潤回報率較低

固然存在部分中小股東在混改中急於變現收益、缺乏長遠投資定力的問題，但也要看到，由於能源生產成本支出大、企業管理效率不高以及能源價格市場化程度有限等多重原因，部分能源央企利潤回報率偏低，部分領域難以吸引社會資本參與混改。而像天然氣管道、電網等優良資產業務，收益穩定，社會資本進入意願強，但進入門檻高，既包括油氣、電力現有體制機制的門檻，也有人才資金等方面的門檻。這導致差的業務沒人進、好的業務進不去的困境，制約了能源混改的進程。

（三）能源混改輿論風險較大

一方面，混合所有制改革是國資國企改革走向深入的重要方式，涉及複雜的公司治理等難題，無論對國有資本，還是非國有資本，存在混改結果究竟是“陷阱”還是“餡餅”等爭議。另一方面，能源央企長期帶有壟斷色彩，更易引起輿論關注和爭議。比如，對於中石化油品銷售業務混改，起初有輿論說中石化可能“關門打狗，騙民營資本入甕”，另有聲音說中國石化“搶跑”，可能致國有資產流失。對於中石油轉讓西氣東輸管道資產，有人認為是“甩包袱”，也有輿論認為管道資產優良，此舉是被迫而為之。輿論風險影響著能源混改的決策制定及其科學執行，進而影響混改進程。

（四）能源混改將加快推進

從國企混改總體進程看，改革正從子公司、項目層面逐漸向集團公司層面推進，電力、石油、天然氣等能源領域央企的混合所有制改革將成為推進重點。需要借鑑一般行業混改的成功經驗，結合能源行業實際，探索形式多樣可行的改革模式，加速激發能源央企混改正向效應。首先按照企業功能做好分類改革，在分類的基礎上，確定不同類型能源企業的股權混改比例。其次，加快能源市場化改革，消除體制機制上的改革藩籬，推進能源價格形成機制市場化。三是本著先易後難、積極穩妥的原則，凝聚共識，加快能源領域競爭性業務混改形成示範。

來源：電力決策與輿情參考