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隨著基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作模式（PPP）的推廣，PPP理念不斷成熟，技術方法不斷進步，大量PPP項目不斷實施落地。與此相應，“建設-運營-移交(BOT)”、“移交-運營-移交(TOT)”等作為專業術語已在業內耳熟能詳，深入人心，但到底PPP項目中的“運營(O)”是什麼，仍是一個值得業界不斷釐清探討的問題。從目前眾多PPP項目實施情況看，項目決策者和操作者對“運營”的理解，直接影響到政府方對PPP項目的篩選決策、PPP合同中各方權利義務安排、回報模式設計和績效考核方式等PPP實施的核心。從近期國家相關部委密集出臺規範PPP發展的相關文件看，不少需要規範事項即源於項目實施中對“運營”的認識問題。
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隨著基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作模式（PPP）的推廣，PPP理念不斷成熟，技術方法不斷進步，大量PPP項目不斷實施落地。與此相應，“建設-運營-移交(BOT)”、“移交-運營-移交(TOT)”等作為專業術語已在業內耳熟能詳，深入人心，但到底PPP項目中的“運營(O)”是什麼，仍是一個值得業界不斷釐清探討的問題。從目前眾多PPP項目實施情況看，項目決策者和操作者對“運營”的理解，直接影響到政府方對PPP項目的篩選決策、PPP合同中各方權利義務安排、回報模式設計和績效考核方式等PPP實施的核心。從近期國家相關部委密集出臺規範PPP發展的相關文件看，不少需要規範事項即源於項目實施中對“運營”的認識問題。
1、“運營”是實現服務目標和驗證目標達成程度的唯一途徑
PPP項目目標無疑是要發揮項目相應的作用，提供相應的公共服務(或產品)。從任何一個建設項目全生命週期觀察，投資建設僅是獲得或形成項目及其服務(或生產)能力的必要措施或必經階段，而實現項目功能、發揮項目社會經濟效益才是項目所追求的最終目標，以提供公共服務為目標的PPP項目更不能例外。項目是否可按期保質實現服務目標，與建設期間投資到位和控制、工期和質量保證密切相關，但項目建成、履行竣工驗收程序，僅是使項目具備了提供服務的基本條件，其目標達成尚需通過後續運營環節予以實現。在技術層面“建設”和“運營”是兩個緊密相連的階段，共同為項目目標達成作出貢獻，缺一不可。“建設”使公共服務具備了項目設施載體，而項目只有通過“運營”，才能驗證其是否達成服務目標，也才能檢驗建設階段所形成的項目成果。PPP項目以提供公共服務為目標，“運營”環節納入政府和社會資本合作範圍是必要的，如“運營”環節未納入PPP範圍，則將蛻變為BT或其他投融資模式，不能稱其為PPP項目。
鑑於建設和運營在技術層面的緊密關聯性，PPP合同設計需進一步強化項目公司在合作期間的全週期主體責任，需要研究和落實項目公司在運營期間如何為工程建設承擔責任和享有效益的相關機制安排。在運營期間，項目公司不僅要承擔通常意義下的運營工作，更需對工程建設成果(工程質量、項目功能和產出等)承擔全週期持續性責任。履行工程竣工驗收程序僅是建設期結束的階段性標誌，不能作為PPP項目工程建設責任承擔的結束。
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1、“運營”是實現服務目標和驗證目標達成程度的唯一途徑
PPP項目目標無疑是要發揮項目相應的作用，提供相應的公共服務(或產品)。從任何一個建設項目全生命週期觀察，投資建設僅是獲得或形成項目及其服務(或生產)能力的必要措施或必經階段，而實現項目功能、發揮項目社會經濟效益才是項目所追求的最終目標，以提供公共服務為目標的PPP項目更不能例外。項目是否可按期保質實現服務目標，與建設期間投資到位和控制、工期和質量保證密切相關，但項目建成、履行竣工驗收程序，僅是使項目具備了提供服務的基本條件，其目標達成尚需通過後續運營環節予以實現。在技術層面“建設”和“運營”是兩個緊密相連的階段，共同為項目目標達成作出貢獻，缺一不可。“建設”使公共服務具備了項目設施載體，而項目只有通過“運營”，才能驗證其是否達成服務目標，也才能檢驗建設階段所形成的項目成果。PPP項目以提供公共服務為目標，“運營”環節納入政府和社會資本合作範圍是必要的，如“運營”環節未納入PPP範圍，則將蛻變為BT或其他投融資模式，不能稱其為PPP項目。
鑑於建設和運營在技術層面的緊密關聯性，PPP合同設計需進一步強化項目公司在合作期間的全週期主體責任，需要研究和落實項目公司在運營期間如何為工程建設承擔責任和享有效益的相關機制安排。在運營期間，項目公司不僅要承擔通常意義下的運營工作，更需對工程建設成果(工程質量、項目功能和產出等)承擔全週期持續性責任。履行工程竣工驗收程序僅是建設期結束的階段性標誌，不能作為PPP項目工程建設責任承擔的結束。
2、“運營”應視為使項目實現服務目標而在運營期應具有的狀態
這種狀態或安排體現在技術、經濟和法律等方面。在技術方面，項目公司需要組織項目生產、運行設備設施、從事維護維修、管理管護等工作，即通常意義下的“運營工作”；項目公司的運營技術工作總體上可劃分為兩類，一是項目生產運行或服務組織，開展具體項目運營工作，二是保障性的項目設施設備維護和管理，以維持建設階段所形成的項目實體成果和技術功能狀態，亦可理解為是為保持項目“建設可用性”而付出的努力；根據項目特點不同，兩類運營工作對項目發揮作用的“貢獻佔比”不同，強弱不同，但都是構成項目技術運營工作的重要內容。在經濟方面，項目公司需要依法開展經營活動，獲得收入，支付成本，償還債務等等。在法律方面，項目公司要按法律法規和PPP項目合同的約定以項目法人主體(包括承擔運營責任)身份持有或擁有項目，履行相關權利和承擔義務。這些工作其目的都是使項目發揮應有作用，提供滿足要求的公共服務，同時項目公司在這一過程中獲得相應的回報。無可否認,項目公司投入大量人力物力使設備設施正常運轉、工藝有序流動、管養到位高效是顯而易見的有形的“運營工作”；但另一方面，無論此類有形工作或多或少，甚至是對於所謂“純工程項目”，只要項目公司依然承擔著主體責任，而項目依然在發揮著應有作用、提供著合格服務，就應當認為項目處於合格的“運營”狀態。
基於此觀點，在結合項目技術特點的基礎上，PPP項目回報機制設計宜充分重視、有機嵌入和重點突出項目功能發揮和目標實現因素，找好、找準項目回報機制設計的抓手和關鍵點，以切實體現PPP項目績效激勵、風險分擔原則。與此相對應，PPP項目績效考核安排也應以項目目標實現程度作為重中之重。
目前不少PPP項目回報機制設計嚴重脫離項目服務目標，更多圍繞社會資本在建設期和運營期投入的資金成本和資金收益安排項目回報機制，固定回報痕跡明顯。比如在汙水處理特許經營領域，有的項目放棄了應用已十分成熟且實踐證明行之有效的汙水處理服務費價格回報模式，改而採用“建設可用性+運維績效考核”模式，此種做法未體現PPP項目運營本質，需要商榷。結合不同類型基礎設施項目特點，緊扣“運營”內涵，在PPP實施中深化研究各類項目回報機制和績效考核方法十分必要。
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隨著基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作模式（PPP）的推廣，PPP理念不斷成熟，技術方法不斷進步，大量PPP項目不斷實施落地。與此相應，“建設-運營-移交(BOT)”、“移交-運營-移交(TOT)”等作為專業術語已在業內耳熟能詳，深入人心，但到底PPP項目中的“運營(O)”是什麼，仍是一個值得業界不斷釐清探討的問題。從目前眾多PPP項目實施情況看，項目決策者和操作者對“運營”的理解，直接影響到政府方對PPP項目的篩選決策、PPP合同中各方權利義務安排、回報模式設計和績效考核方式等PPP實施的核心。從近期國家相關部委密集出臺規範PPP發展的相關文件看，不少需要規範事項即源於項目實施中對“運營”的認識問題。
1、“運營”是實現服務目標和驗證目標達成程度的唯一途徑
PPP項目目標無疑是要發揮項目相應的作用，提供相應的公共服務(或產品)。從任何一個建設項目全生命週期觀察，投資建設僅是獲得或形成項目及其服務(或生產)能力的必要措施或必經階段，而實現項目功能、發揮項目社會經濟效益才是項目所追求的最終目標，以提供公共服務為目標的PPP項目更不能例外。項目是否可按期保質實現服務目標，與建設期間投資到位和控制、工期和質量保證密切相關，但項目建成、履行竣工驗收程序，僅是使項目具備了提供服務的基本條件，其目標達成尚需通過後續運營環節予以實現。在技術層面“建設”和“運營”是兩個緊密相連的階段，共同為項目目標達成作出貢獻，缺一不可。“建設”使公共服務具備了項目設施載體，而項目只有通過“運營”，才能驗證其是否達成服務目標，也才能檢驗建設階段所形成的項目成果。PPP項目以提供公共服務為目標，“運營”環節納入政府和社會資本合作範圍是必要的，如“運營”環節未納入PPP範圍，則將蛻變為BT或其他投融資模式，不能稱其為PPP項目。
鑑於建設和運營在技術層面的緊密關聯性，PPP合同設計需進一步強化項目公司在合作期間的全週期主體責任，需要研究和落實項目公司在運營期間如何為工程建設承擔責任和享有效益的相關機制安排。在運營期間，項目公司不僅要承擔通常意義下的運營工作，更需對工程建設成果(工程質量、項目功能和產出等)承擔全週期持續性責任。履行工程竣工驗收程序僅是建設期結束的階段性標誌，不能作為PPP項目工程建設責任承擔的結束。
2、“運營”應視為使項目實現服務目標而在運營期應具有的狀態
這種狀態或安排體現在技術、經濟和法律等方面。在技術方面，項目公司需要組織項目生產、運行設備設施、從事維護維修、管理管護等工作，即通常意義下的“運營工作”；項目公司的運營技術工作總體上可劃分為兩類，一是項目生產運行或服務組織，開展具體項目運營工作，二是保障性的項目設施設備維護和管理，以維持建設階段所形成的項目實體成果和技術功能狀態，亦可理解為是為保持項目“建設可用性”而付出的努力；根據項目特點不同，兩類運營工作對項目發揮作用的“貢獻佔比”不同，強弱不同，但都是構成項目技術運營工作的重要內容。在經濟方面，項目公司需要依法開展經營活動，獲得收入，支付成本，償還債務等等。在法律方面，項目公司要按法律法規和PPP項目合同的約定以項目法人主體(包括承擔運營責任)身份持有或擁有項目，履行相關權利和承擔義務。這些工作其目的都是使項目發揮應有作用，提供滿足要求的公共服務，同時項目公司在這一過程中獲得相應的回報。無可否認,項目公司投入大量人力物力使設備設施正常運轉、工藝有序流動、管養到位高效是顯而易見的有形的“運營工作”；但另一方面，無論此類有形工作或多或少，甚至是對於所謂“純工程項目”，只要項目公司依然承擔著主體責任，而項目依然在發揮著應有作用、提供著合格服務，就應當認為項目處於合格的“運營”狀態。
基於此觀點，在結合項目技術特點的基礎上，PPP項目回報機制設計宜充分重視、有機嵌入和重點突出項目功能發揮和目標實現因素，找好、找準項目回報機制設計的抓手和關鍵點，以切實體現PPP項目績效激勵、風險分擔原則。與此相對應，PPP項目績效考核安排也應以項目目標實現程度作為重中之重。
目前不少PPP項目回報機制設計嚴重脫離項目服務目標，更多圍繞社會資本在建設期和運營期投入的資金成本和資金收益安排項目回報機制，固定回報痕跡明顯。比如在汙水處理特許經營領域，有的項目放棄了應用已十分成熟且實踐證明行之有效的汙水處理服務費價格回報模式，改而採用“建設可用性+運維績效考核”模式，此種做法未體現PPP項目運營本質，需要商榷。結合不同類型基礎設施項目特點，緊扣“運營”內涵，在PPP實施中深化研究各類項目回報機制和績效考核方法十分必要。
3、PPP項目是否有“運營”取決於合同安排
對於基礎設施項目，政府和社會資本之間可以建立多種合作方式。在運營問題上，一個需要清晰認識的前提概念是所有基礎設施項目都有或多或少、或簡單或複雜但卻是實實在在的運營管理工作需求，其次，是這種運營管理責任在政府和社會資本合作框架中的配置模式，如按國家PPP政策相關要求以PPP合同約定方式配置到了項目公司中，則該項目無可爭議地具有運營特性。因此在PPP項目運作實施中，項目有無“運營”的判斷取決於PPP合同安排；當然如合同安排不當，則需要規範整改。
經常聽到一些業內人士或專家稱“某某項目無運營”之類的說法,筆者認為這是誤解，且有誤導之嫌。被認為“無運營”的典型代表如市政道路工程，此類項目的特點是無使用者付費基礎，且項目建成後無須再依靠大量投入即可實現服務功能。從技術層面分析，這類項目到底有沒有運營？其實看看各城市政府為市政道路管理維護所配置的體系相對完善、規模相對龐大的相關組織機構就一目瞭然了，這些項目不是沒有運營需求，不是沒有運營管理。從社會資本方而言，既然政府方有能力承擔運營管理工作，在項目建成後即儘快和儘可能實現投資收益和退出往往成為社會資本追逐的目標。此時，合同安排作用凸顯。項目“無運營”之說，表面上是技術判斷上的誤解，深層次上則暗含相關利益訴求下的誤導。
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PPP項目目標無疑是要發揮項目相應的作用，提供相應的公共服務(或產品)。從任何一個建設項目全生命週期觀察，投資建設僅是獲得或形成項目及其服務(或生產)能力的必要措施或必經階段，而實現項目功能、發揮項目社會經濟效益才是項目所追求的最終目標，以提供公共服務為目標的PPP項目更不能例外。項目是否可按期保質實現服務目標，與建設期間投資到位和控制、工期和質量保證密切相關，但項目建成、履行竣工驗收程序，僅是使項目具備了提供服務的基本條件，其目標達成尚需通過後續運營環節予以實現。在技術層面“建設”和“運營”是兩個緊密相連的階段，共同為項目目標達成作出貢獻，缺一不可。“建設”使公共服務具備了項目設施載體，而項目只有通過“運營”，才能驗證其是否達成服務目標，也才能檢驗建設階段所形成的項目成果。PPP項目以提供公共服務為目標，“運營”環節納入政府和社會資本合作範圍是必要的，如“運營”環節未納入PPP範圍，則將蛻變為BT或其他投融資模式，不能稱其為PPP項目。
鑑於建設和運營在技術層面的緊密關聯性，PPP合同設計需進一步強化項目公司在合作期間的全週期主體責任，需要研究和落實項目公司在運營期間如何為工程建設承擔責任和享有效益的相關機制安排。在運營期間，項目公司不僅要承擔通常意義下的運營工作，更需對工程建設成果(工程質量、項目功能和產出等)承擔全週期持續性責任。履行工程竣工驗收程序僅是建設期結束的階段性標誌，不能作為PPP項目工程建設責任承擔的結束。
2、“運營”應視為使項目實現服務目標而在運營期應具有的狀態
這種狀態或安排體現在技術、經濟和法律等方面。在技術方面，項目公司需要組織項目生產、運行設備設施、從事維護維修、管理管護等工作，即通常意義下的“運營工作”；項目公司的運營技術工作總體上可劃分為兩類，一是項目生產運行或服務組織，開展具體項目運營工作，二是保障性的項目設施設備維護和管理，以維持建設階段所形成的項目實體成果和技術功能狀態，亦可理解為是為保持項目“建設可用性”而付出的努力；根據項目特點不同，兩類運營工作對項目發揮作用的“貢獻佔比”不同，強弱不同，但都是構成項目技術運營工作的重要內容。在經濟方面，項目公司需要依法開展經營活動，獲得收入，支付成本，償還債務等等。在法律方面，項目公司要按法律法規和PPP項目合同的約定以項目法人主體(包括承擔運營責任)身份持有或擁有項目，履行相關權利和承擔義務。這些工作其目的都是使項目發揮應有作用，提供滿足要求的公共服務，同時項目公司在這一過程中獲得相應的回報。無可否認,項目公司投入大量人力物力使設備設施正常運轉、工藝有序流動、管養到位高效是顯而易見的有形的“運營工作”；但另一方面，無論此類有形工作或多或少，甚至是對於所謂“純工程項目”，只要項目公司依然承擔著主體責任，而項目依然在發揮著應有作用、提供著合格服務，就應當認為項目處於合格的“運營”狀態。
基於此觀點，在結合項目技術特點的基礎上，PPP項目回報機制設計宜充分重視、有機嵌入和重點突出項目功能發揮和目標實現因素，找好、找準項目回報機制設計的抓手和關鍵點，以切實體現PPP項目績效激勵、風險分擔原則。與此相對應，PPP項目績效考核安排也應以項目目標實現程度作為重中之重。
目前不少PPP項目回報機制設計嚴重脫離項目服務目標，更多圍繞社會資本在建設期和運營期投入的資金成本和資金收益安排項目回報機制，固定回報痕跡明顯。比如在汙水處理特許經營領域，有的項目放棄了應用已十分成熟且實踐證明行之有效的汙水處理服務費價格回報模式，改而採用“建設可用性+運維績效考核”模式，此種做法未體現PPP項目運營本質，需要商榷。結合不同類型基礎設施項目特點，緊扣“運營”內涵，在PPP實施中深化研究各類項目回報機制和績效考核方法十分必要。
3、PPP項目是否有“運營”取決於合同安排
對於基礎設施項目，政府和社會資本之間可以建立多種合作方式。在運營問題上，一個需要清晰認識的前提概念是所有基礎設施項目都有或多或少、或簡單或複雜但卻是實實在在的運營管理工作需求，其次，是這種運營管理責任在政府和社會資本合作框架中的配置模式，如按國家PPP政策相關要求以PPP合同約定方式配置到了項目公司中，則該項目無可爭議地具有運營特性。因此在PPP項目運作實施中，項目有無“運營”的判斷取決於PPP合同安排；當然如合同安排不當，則需要規範整改。
經常聽到一些業內人士或專家稱“某某項目無運營”之類的說法,筆者認為這是誤解，且有誤導之嫌。被認為“無運營”的典型代表如市政道路工程，此類項目的特點是無使用者付費基礎，且項目建成後無須再依靠大量投入即可實現服務功能。從技術層面分析，這類項目到底有沒有運營？其實看看各城市政府為市政道路管理維護所配置的體系相對完善、規模相對龐大的相關組織機構就一目瞭然了，這些項目不是沒有運營需求，不是沒有運營管理。從社會資本方而言，既然政府方有能力承擔運營管理工作，在項目建成後即儘快和儘可能實現投資收益和退出往往成為社會資本追逐的目標。此時，合同安排作用凸顯。項目“無運營”之說，表面上是技術判斷上的誤解，深層次上則暗含相關利益訴求下的誤導。
4、項目能否實施PPP並不必然以項目是否具有使用者付費的“經營性”為前提條件
政府和社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創新，《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知(國辦發〔2015〕42號)》明確，要“廣泛採用政府和社會資本合作模式提供公共服務。在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，鼓勵採用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與”。各地政府承擔著PPP項目規劃、入庫、評審審批等職責，根據國家已出臺的相關政策文件分析，在PPP項目篩選決策或PPP適用性方面，項目是否具有使用者付費基礎並不作為項目能否實施PPP的取捨依據。特定項目是否具備實施PPP的條件受多種因素影響，如項目技術經濟條件、服務需求穩定性、當地政府財政承受能力等等。基礎設施和公共服務領域實施PPP的項目皆為政府負有提供責任的公共項目，其特點之一就是不少項目使用者付費不足或根本沒有使用者付費，社會資本投資效益有賴於政府方提供必要支持；如果項目具有充分的“經營性”，則可選擇按企業投資的市場化方式實施，而非一定採用PPP模式，比如在同為公共服務領域的電力建設事業即並未依託PPP模式也取得巨大發展。PPP項目具有一定的使用者付費可有效減少政府支出責任，實施PPP具有相應的優勢條件，但並不能因此排除或歧視政府付費類項目；建議在PPP項目規劃、篩選過程中，進一步釐清“運營”和“經營性”的關係，以在創新投融資機制、促進基礎設施發展、提供高水平公共服務方面發揮PPP模式的應有作用。
注：原文發表於《中國投資》2018年1月刊 作者：陳宏能 肖 靚
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1、“運營”是實現服務目標和驗證目標達成程度的唯一途徑
PPP項目目標無疑是要發揮項目相應的作用，提供相應的公共服務(或產品)。從任何一個建設項目全生命週期觀察，投資建設僅是獲得或形成項目及其服務(或生產)能力的必要措施或必經階段，而實現項目功能、發揮項目社會經濟效益才是項目所追求的最終目標，以提供公共服務為目標的PPP項目更不能例外。項目是否可按期保質實現服務目標，與建設期間投資到位和控制、工期和質量保證密切相關，但項目建成、履行竣工驗收程序，僅是使項目具備了提供服務的基本條件，其目標達成尚需通過後續運營環節予以實現。在技術層面“建設”和“運營”是兩個緊密相連的階段，共同為項目目標達成作出貢獻，缺一不可。“建設”使公共服務具備了項目設施載體，而項目只有通過“運營”，才能驗證其是否達成服務目標，也才能檢驗建設階段所形成的項目成果。PPP項目以提供公共服務為目標，“運營”環節納入政府和社會資本合作範圍是必要的，如“運營”環節未納入PPP範圍，則將蛻變為BT或其他投融資模式，不能稱其為PPP項目。
鑑於建設和運營在技術層面的緊密關聯性，PPP合同設計需進一步強化項目公司在合作期間的全週期主體責任，需要研究和落實項目公司在運營期間如何為工程建設承擔責任和享有效益的相關機制安排。在運營期間，項目公司不僅要承擔通常意義下的運營工作，更需對工程建設成果(工程質量、項目功能和產出等)承擔全週期持續性責任。履行工程竣工驗收程序僅是建設期結束的階段性標誌，不能作為PPP項目工程建設責任承擔的結束。
2、“運營”應視為使項目實現服務目標而在運營期應具有的狀態
這種狀態或安排體現在技術、經濟和法律等方面。在技術方面，項目公司需要組織項目生產、運行設備設施、從事維護維修、管理管護等工作，即通常意義下的“運營工作”；項目公司的運營技術工作總體上可劃分為兩類，一是項目生產運行或服務組織，開展具體項目運營工作，二是保障性的項目設施設備維護和管理，以維持建設階段所形成的項目實體成果和技術功能狀態，亦可理解為是為保持項目“建設可用性”而付出的努力；根據項目特點不同，兩類運營工作對項目發揮作用的“貢獻佔比”不同，強弱不同，但都是構成項目技術運營工作的重要內容。在經濟方面，項目公司需要依法開展經營活動，獲得收入，支付成本，償還債務等等。在法律方面，項目公司要按法律法規和PPP項目合同的約定以項目法人主體(包括承擔運營責任)身份持有或擁有項目，履行相關權利和承擔義務。這些工作其目的都是使項目發揮應有作用，提供滿足要求的公共服務，同時項目公司在這一過程中獲得相應的回報。無可否認,項目公司投入大量人力物力使設備設施正常運轉、工藝有序流動、管養到位高效是顯而易見的有形的“運營工作”；但另一方面，無論此類有形工作或多或少，甚至是對於所謂“純工程項目”，只要項目公司依然承擔著主體責任，而項目依然在發揮著應有作用、提供著合格服務，就應當認為項目處於合格的“運營”狀態。
基於此觀點，在結合項目技術特點的基礎上，PPP項目回報機制設計宜充分重視、有機嵌入和重點突出項目功能發揮和目標實現因素，找好、找準項目回報機制設計的抓手和關鍵點，以切實體現PPP項目績效激勵、風險分擔原則。與此相對應，PPP項目績效考核安排也應以項目目標實現程度作為重中之重。
目前不少PPP項目回報機制設計嚴重脫離項目服務目標，更多圍繞社會資本在建設期和運營期投入的資金成本和資金收益安排項目回報機制，固定回報痕跡明顯。比如在汙水處理特許經營領域，有的項目放棄了應用已十分成熟且實踐證明行之有效的汙水處理服務費價格回報模式，改而採用“建設可用性+運維績效考核”模式，此種做法未體現PPP項目運營本質，需要商榷。結合不同類型基礎設施項目特點，緊扣“運營”內涵，在PPP實施中深化研究各類項目回報機制和績效考核方法十分必要。
3、PPP項目是否有“運營”取決於合同安排
對於基礎設施項目，政府和社會資本之間可以建立多種合作方式。在運營問題上，一個需要清晰認識的前提概念是所有基礎設施項目都有或多或少、或簡單或複雜但卻是實實在在的運營管理工作需求，其次，是這種運營管理責任在政府和社會資本合作框架中的配置模式，如按國家PPP政策相關要求以PPP合同約定方式配置到了項目公司中，則該項目無可爭議地具有運營特性。因此在PPP項目運作實施中，項目有無“運營”的判斷取決於PPP合同安排；當然如合同安排不當，則需要規範整改。
經常聽到一些業內人士或專家稱“某某項目無運營”之類的說法,筆者認為這是誤解，且有誤導之嫌。被認為“無運營”的典型代表如市政道路工程，此類項目的特點是無使用者付費基礎，且項目建成後無須再依靠大量投入即可實現服務功能。從技術層面分析，這類項目到底有沒有運營？其實看看各城市政府為市政道路管理維護所配置的體系相對完善、規模相對龐大的相關組織機構就一目瞭然了，這些項目不是沒有運營需求，不是沒有運營管理。從社會資本方而言，既然政府方有能力承擔運營管理工作，在項目建成後即儘快和儘可能實現投資收益和退出往往成為社會資本追逐的目標。此時，合同安排作用凸顯。項目“無運營”之說，表面上是技術判斷上的誤解，深層次上則暗含相關利益訴求下的誤導。
4、項目能否實施PPP並不必然以項目是否具有使用者付費的“經營性”為前提條件
政府和社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創新，《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知(國辦發〔2015〕42號)》明確，要“廣泛採用政府和社會資本合作模式提供公共服務。在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，鼓勵採用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與”。各地政府承擔著PPP項目規劃、入庫、評審審批等職責，根據國家已出臺的相關政策文件分析，在PPP項目篩選決策或PPP適用性方面，項目是否具有使用者付費基礎並不作為項目能否實施PPP的取捨依據。特定項目是否具備實施PPP的條件受多種因素影響，如項目技術經濟條件、服務需求穩定性、當地政府財政承受能力等等。基礎設施和公共服務領域實施PPP的項目皆為政府負有提供責任的公共項目，其特點之一就是不少項目使用者付費不足或根本沒有使用者付費，社會資本投資效益有賴於政府方提供必要支持；如果項目具有充分的“經營性”，則可選擇按企業投資的市場化方式實施，而非一定採用PPP模式，比如在同為公共服務領域的電力建設事業即並未依託PPP模式也取得巨大發展。PPP項目具有一定的使用者付費可有效減少政府支出責任，實施PPP具有相應的優勢條件，但並不能因此排除或歧視政府付費類項目；建議在PPP項目規劃、篩選過程中，進一步釐清“運營”和“經營性”的關係，以在創新投融資機制、促進基礎設施發展、提供高水平公共服務方面發揮PPP模式的應有作用。
注：原文發表於《中國投資》2018年1月刊 作者：陳宏能 肖 靚
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