數字治理體系和數字治理能力現代化是國家治理現代化的內在要求。數字治理能力將內嵌在國家競爭力體系之中，發揮著越來越大的作用，並以新的技術手段和運行機制為國家治理現代化提出新要求提供新支撐。我國的數字治理還處在起步階段，涉及數字國家治理、數字社會治理、數字城市治理、數字經濟治理、數字文化治理與輿情治理五大關鍵領域，需要形成以國家治理為核心，行業自律、平臺治理和社會監管廣泛參與的立體化治理體系。
習近平總書記在首屆數字中國建設峰會開幕式賀信中指出：“信息技術創新日新月異，數字化、網絡化、智能化深入發展，在推動經濟社會發展、促進國家治理體系和治理能力現代化、滿足人民日益增長的美好生活需要方面發揮著越來越重要的作用。”當前，數字經濟成為推動新舊動能轉換的重要引擎，我國數字經濟體量已穩居全球第二，但在數字政務和數字治理領域依然有很大優化升級空間。探索政府、企業、行業協會、社會組織、媒體等多方共治的新型數字治理體系，不斷提升數字治理的社會化、法治化、智能化、專業化水平，以數字治理能力的提升為國家治理現代化提供新的支撐，不僅有助於我們在全球範圍內數字治理升級的關鍵時間窗口期贏得先發優勢和引領效應，而且對推進我國公共服務的智能化、普惠化、均等化，提升公眾便利感與獲得感，滿足人民對美好生活的期望也具有積極意義。
數字治理體系和數字治理能力現代化是國家治理現代化的內在要求。數字治理能力將內嵌在國家競爭力體系之中，發揮著越來越大的作用，並以新的技術手段和運行機制為國家治理現代化提出新要求提供新支撐。我國的數字治理還處在起步階段，涉及數字國家治理、數字社會治理、數字城市治理、數字經濟治理、數字文化治理與輿情治理五大關鍵領域，需要形成以國家治理為核心，行業自律、平臺治理和社會監管廣泛參與的立體化治理體系。
習近平總書記在首屆數字中國建設峰會開幕式賀信中指出：“信息技術創新日新月異，數字化、網絡化、智能化深入發展，在推動經濟社會發展、促進國家治理體系和治理能力現代化、滿足人民日益增長的美好生活需要方面發揮著越來越重要的作用。”當前，數字經濟成為推動新舊動能轉換的重要引擎，我國數字經濟體量已穩居全球第二，但在數字政務和數字治理領域依然有很大優化升級空間。探索政府、企業、行業協會、社會組織、媒體等多方共治的新型數字治理體系，不斷提升數字治理的社會化、法治化、智能化、專業化水平，以數字治理能力的提升為國家治理現代化提供新的支撐，不僅有助於我們在全球範圍內數字治理升級的關鍵時間窗口期贏得先發優勢和引領效應，而且對推進我國公共服務的智能化、普惠化、均等化，提升公眾便利感與獲得感，滿足人民對美好生活的期望也具有積極意義。
數字技術的持續深化對國家治理現代化提出新要求
國家治理現代化包涵了治理主體多元化，治理手段現代化，治理體系制度化、科學化、規範化、程序化等多個方面，意味著國家與社會、政府與公民、權力與權利的關係重構。當前我國面臨著全方位數字化、信息化、智能化轉型，國家治理、社會治理的對象、內容和國際博弈的主戰場都處於深刻嬗變之中，對社會轉型與發展也帶來持續深遠的影響。ABCDEHI協同創新正在演變成為新形勢下經濟社會發展和社會結構變革的原動力。所謂“ABCDEHI”就是人工智能（AI）、區塊鏈（Blockchain）、雲計算（Cloud）、大數據（Data）、新能源（Energy）、邊緣計算（Edge Computing）、物聯網（Iot）這幾大關鍵技術。這些新興技術不斷融合，群體性、鏈條化、跨領域創新成果屢見不鮮，顛覆性、革命性創新與迭代式、漸進式創新相併行，正在重構社會運行的底層基礎設施和運行邏輯。
就國內形勢而言，數字技術在重塑社會形態、經濟運行模式、給公眾生活帶來便利的同時，也給傳統的治理理念、治理模式、治理實踐帶來巨大挑戰。以新技術新產業新業態新模式為核心，以知識、技術、信息、數據等新生產要素為支撐的經濟發展新動能正在形成。新技術的持續擴散把實體經濟和虛擬經濟聯結成為一個日益生態化的複雜巨系統，各種價值網絡交互錯雜，重構世界經濟版圖，改變國家創新生態體系。一些新興主體力量在經濟社會數字化轉型進程中扮演著越來越重要的角色，既需要鼓勵支持以激發其創新活力，又需要規範引導以避免傷害社會公共利益底線和消費者權益底線。新的形勢和新的發展階段要求我們更為廣泛地採納和應用新興技術手段，提升治理科學性和精準度。既要避免新事物、新現象、新業態、新模式出現過程中治理的缺位、錯位、越位對創新帶來的負面影響，也要加快以數字化、智能化手段提升政府數字治理能力的步伐。通過底層公共服務基礎設施的升級迭代來優化社會資源配置和多元社會主體行動上的協同效果，化解當代社會運轉複雜巨系統中的不確定性，從提升數字經濟的普惠性和有效引導社會創新活力釋放、生產力解放角度都具有積極意義。
就國際競爭態勢而言，雖然當前我國數字經濟發展速度驚人，但優勢更多體現在日新月異的模式創新、龐大的市場容量、眾多的人口紅利等方面。面向消費端的電子商務、即時通信及其衍生服務、科技金融領域的發展成就突出，但核心技術缺失、創新能力不強，原創性研發和融合性創新水平與發達國家相比仍有較大差距。利用標準和規則等手段建立“護城河”，是發達國家強化行業壟斷的慣用做法。中國要建成數字經濟強國，必須在更高層面上參與甚至主導相關技術、產品、服務的國際規則及標準制定，以佔得先機和話語權。必須主動出擊，面向科技戰略制高點和數字經濟主陣地，以制度創新、技術創新、產業創新、體制創新、業態創新、模式創新提升融合發展能力，破繭成蝶。國際社會的角色扮演和利益格局歸根到底取決於國際合作博弈規則的偏向。數字經濟天然的共享基因決定了其發展及治理的全球性特徵。爭奪數字經濟制度規則話語權和數字治理體系建構話語權，不僅是為中國經濟“彎道超車”賦能助力，也是牢牢把握下一輪發展戰略機遇期新內涵、新特徵，把握戰略主動權的需要。
數字治理的概念內涵與核心問題
習近平總書記指出，隨著互聯網特別是移動互聯網發展，社會治理模式正在從單向管理轉向雙向互動，從線下轉向線上線下融合，從單純的政府監管向更加註重社會協同治理轉變 。當代經濟數據體量指數級增長、線上線下融合的特性，使得傳統治理機制難以適應新形勢新需要，要求在協調機制、監督機制、保障機制、制度規範等方面突破原有框架，結合現實情境和新興技術手段尋求治理模式的變革與創新。中國信息通信研究院將數字治理劃分進數字經濟“三化”框架之一，包括數字產業化、產業數字化和數字化治理。我國的數字治理還處在起步階段，實踐先於理論的特徵較為明顯。
數字治理協同機制的建構。數字社會是一種生態系統，政府、平臺、企業、居民、媒體等都是系統參與者，需要形成以國家治理為核心，行業自律、平臺治理和社會監管廣泛參與的立體化治理體系。當前數字治理面對很多問題，如運用互聯網技術和信息化手段建立大數據分析和動態協同系統，共建數字治理溝通協調平臺，搭建數字監管的風險預警體系、信息披露體系、大數據徵信體系和社會評價體系，完善數據共享與安全保障機制，參與推動全球數字治理協同化體系的建構，以數字治理創新推動整體宏觀經濟治理體系升級等。這些問題既環環相扣，在落實舉措上又需要立足整體頂層設計進行優先級排序，有效整合多主體力量協同推進。
推動新興數字要素資源向數字價值的轉化。隨著5G、人工智能、大數據、雲計算等新興技術應用的發展普及，整個社會走向全面互聯，新型價值網絡雛形隱現，整個社會逐漸演變成為一個以數據增值為核心的數字生態命運共同體。阿里研究院提出“智能經濟”的概念，這與依賴價格信號的市場機制，以及依賴人為協調的企業機制有著顯著差異。智能經濟具有三個特徵：其一，數據作為關鍵生產要素，“數據 + 算法+ 算力”的智能化決策、智能化運行，將更加依賴於數據的獲取和處理。其二，人機協同成為主要生產和服務方式，這與工業時代“工人附屬於機器”的情況截然不同。其三，經濟價值的追求方向是滿足海量消費者的個性化需求。智能經濟將呈現全新的運行規律——以數據流動的自動化化解複雜系統的不確定性，實現資源優化配置，是支撐經濟高質量發展的經濟新形態。數據本身並不具有價值，而是通過有效治理使無序數據關聯化、隱形數據顯性化，挖掘數據背後隱藏的信息、激活數據使其動態化才能產生價值。當前，新興數字要素資源大規模擴散的條件尚未成熟，對於各種創新要素之間，尤其是大數據作為新興要素與傳統要素之間的協同作用探討深度不足，理論研究和體系搭建遠遠落後於現實經濟發展速度。數字經濟在快速發展過程中暴露出諸多亟待解決的問題，如在橫向上存在數據部門化、碎片化、單一化現象；在數據彙集、分析以及共享應用等方面不乏潛在的風險隱患，如數據洩露、篡改以及倒買倒賣數據等不良行為。如何推動新興數字要素資源向數字價值的有效轉化並防範其負面效應，是在數字治理過程中要長期面對，並伴隨技術迭代歷久彌新的一個命題。
防範和化解經濟社會數字化轉型進程中的風險隱患。大數據時代，整個社會的數據量呈指數級增長，數據存儲技術也在持續迭代。在雲端集中管理、挖掘和精準匹配分發數據，是大勢所趨。一方面是大數據的經濟價值和社會價值不斷彰顯，數字資產日益成為社會資產構成中的重要組成部分。另一方面，新技術應用過程中暴露出各種風險隱患，在利益驅動之下一些企業和個人數據被惡意洩露或買賣，相關法律法規體系欠缺，對風險因素識別不夠、風險預警機制缺失、風險評估體系不完善、風險後果預判及預案不足等，都會影響數字治理的效率提升與效能發揮。
關於數字治理過程中面臨的風險問題，學者對於項目風險的評估要多於研究協同治理整體風險的評估。現有研究大多數是從利益相關方個體視角出發，較少對治理風險問題進行深入探討，風險評價指標難以拓展運用於其他使用對象。未來需要以單個項目的治理風險評價理論積累為基礎，構建起基於數字協同治理整體格局的風險評價體系，強化風險處置決策機制，提高對新興領域潛在風險的感知敏銳度和突發情況應急處置能力，以公共管理和決策工具體系的完善來縮短風險監測信息反饋週期。
數字治理體系和數字治理能力現代化是國家治理現代化的內在要求。數字治理能力將內嵌在國家競爭力體系之中，發揮著越來越大的作用，並以新的技術手段和運行機制為國家治理現代化提出新要求提供新支撐。我國的數字治理還處在起步階段，涉及數字國家治理、數字社會治理、數字城市治理、數字經濟治理、數字文化治理與輿情治理五大關鍵領域，需要形成以國家治理為核心，行業自律、平臺治理和社會監管廣泛參與的立體化治理體系。
習近平總書記在首屆數字中國建設峰會開幕式賀信中指出：“信息技術創新日新月異，數字化、網絡化、智能化深入發展，在推動經濟社會發展、促進國家治理體系和治理能力現代化、滿足人民日益增長的美好生活需要方面發揮著越來越重要的作用。”當前，數字經濟成為推動新舊動能轉換的重要引擎，我國數字經濟體量已穩居全球第二，但在數字政務和數字治理領域依然有很大優化升級空間。探索政府、企業、行業協會、社會組織、媒體等多方共治的新型數字治理體系，不斷提升數字治理的社會化、法治化、智能化、專業化水平，以數字治理能力的提升為國家治理現代化提供新的支撐，不僅有助於我們在全球範圍內數字治理升級的關鍵時間窗口期贏得先發優勢和引領效應，而且對推進我國公共服務的智能化、普惠化、均等化，提升公眾便利感與獲得感，滿足人民對美好生活的期望也具有積極意義。
數字技術的持續深化對國家治理現代化提出新要求
國家治理現代化包涵了治理主體多元化，治理手段現代化，治理體系制度化、科學化、規範化、程序化等多個方面，意味著國家與社會、政府與公民、權力與權利的關係重構。當前我國面臨著全方位數字化、信息化、智能化轉型，國家治理、社會治理的對象、內容和國際博弈的主戰場都處於深刻嬗變之中，對社會轉型與發展也帶來持續深遠的影響。ABCDEHI協同創新正在演變成為新形勢下經濟社會發展和社會結構變革的原動力。所謂“ABCDEHI”就是人工智能（AI）、區塊鏈（Blockchain）、雲計算（Cloud）、大數據（Data）、新能源（Energy）、邊緣計算（Edge Computing）、物聯網（Iot）這幾大關鍵技術。這些新興技術不斷融合，群體性、鏈條化、跨領域創新成果屢見不鮮，顛覆性、革命性創新與迭代式、漸進式創新相併行，正在重構社會運行的底層基礎設施和運行邏輯。
就國內形勢而言，數字技術在重塑社會形態、經濟運行模式、給公眾生活帶來便利的同時，也給傳統的治理理念、治理模式、治理實踐帶來巨大挑戰。以新技術新產業新業態新模式為核心，以知識、技術、信息、數據等新生產要素為支撐的經濟發展新動能正在形成。新技術的持續擴散把實體經濟和虛擬經濟聯結成為一個日益生態化的複雜巨系統，各種價值網絡交互錯雜，重構世界經濟版圖，改變國家創新生態體系。一些新興主體力量在經濟社會數字化轉型進程中扮演著越來越重要的角色，既需要鼓勵支持以激發其創新活力，又需要規範引導以避免傷害社會公共利益底線和消費者權益底線。新的形勢和新的發展階段要求我們更為廣泛地採納和應用新興技術手段，提升治理科學性和精準度。既要避免新事物、新現象、新業態、新模式出現過程中治理的缺位、錯位、越位對創新帶來的負面影響，也要加快以數字化、智能化手段提升政府數字治理能力的步伐。通過底層公共服務基礎設施的升級迭代來優化社會資源配置和多元社會主體行動上的協同效果，化解當代社會運轉複雜巨系統中的不確定性，從提升數字經濟的普惠性和有效引導社會創新活力釋放、生產力解放角度都具有積極意義。
就國際競爭態勢而言，雖然當前我國數字經濟發展速度驚人，但優勢更多體現在日新月異的模式創新、龐大的市場容量、眾多的人口紅利等方面。面向消費端的電子商務、即時通信及其衍生服務、科技金融領域的發展成就突出，但核心技術缺失、創新能力不強，原創性研發和融合性創新水平與發達國家相比仍有較大差距。利用標準和規則等手段建立“護城河”，是發達國家強化行業壟斷的慣用做法。中國要建成數字經濟強國，必須在更高層面上參與甚至主導相關技術、產品、服務的國際規則及標準制定，以佔得先機和話語權。必須主動出擊，面向科技戰略制高點和數字經濟主陣地，以制度創新、技術創新、產業創新、體制創新、業態創新、模式創新提升融合發展能力，破繭成蝶。國際社會的角色扮演和利益格局歸根到底取決於國際合作博弈規則的偏向。數字經濟天然的共享基因決定了其發展及治理的全球性特徵。爭奪數字經濟制度規則話語權和數字治理體系建構話語權，不僅是為中國經濟“彎道超車”賦能助力，也是牢牢把握下一輪發展戰略機遇期新內涵、新特徵，把握戰略主動權的需要。
數字治理的概念內涵與核心問題
習近平總書記指出，隨著互聯網特別是移動互聯網發展，社會治理模式正在從單向管理轉向雙向互動，從線下轉向線上線下融合，從單純的政府監管向更加註重社會協同治理轉變 。當代經濟數據體量指數級增長、線上線下融合的特性，使得傳統治理機制難以適應新形勢新需要，要求在協調機制、監督機制、保障機制、制度規範等方面突破原有框架，結合現實情境和新興技術手段尋求治理模式的變革與創新。中國信息通信研究院將數字治理劃分進數字經濟“三化”框架之一，包括數字產業化、產業數字化和數字化治理。我國的數字治理還處在起步階段，實踐先於理論的特徵較為明顯。
數字治理協同機制的建構。數字社會是一種生態系統，政府、平臺、企業、居民、媒體等都是系統參與者，需要形成以國家治理為核心，行業自律、平臺治理和社會監管廣泛參與的立體化治理體系。當前數字治理面對很多問題，如運用互聯網技術和信息化手段建立大數據分析和動態協同系統，共建數字治理溝通協調平臺，搭建數字監管的風險預警體系、信息披露體系、大數據徵信體系和社會評價體系，完善數據共享與安全保障機制，參與推動全球數字治理協同化體系的建構，以數字治理創新推動整體宏觀經濟治理體系升級等。這些問題既環環相扣，在落實舉措上又需要立足整體頂層設計進行優先級排序，有效整合多主體力量協同推進。
推動新興數字要素資源向數字價值的轉化。隨著5G、人工智能、大數據、雲計算等新興技術應用的發展普及，整個社會走向全面互聯，新型價值網絡雛形隱現，整個社會逐漸演變成為一個以數據增值為核心的數字生態命運共同體。阿里研究院提出“智能經濟”的概念，這與依賴價格信號的市場機制，以及依賴人為協調的企業機制有著顯著差異。智能經濟具有三個特徵：其一，數據作為關鍵生產要素，“數據 + 算法+ 算力”的智能化決策、智能化運行，將更加依賴於數據的獲取和處理。其二，人機協同成為主要生產和服務方式，這與工業時代“工人附屬於機器”的情況截然不同。其三，經濟價值的追求方向是滿足海量消費者的個性化需求。智能經濟將呈現全新的運行規律——以數據流動的自動化化解複雜系統的不確定性，實現資源優化配置，是支撐經濟高質量發展的經濟新形態。數據本身並不具有價值，而是通過有效治理使無序數據關聯化、隱形數據顯性化，挖掘數據背後隱藏的信息、激活數據使其動態化才能產生價值。當前，新興數字要素資源大規模擴散的條件尚未成熟，對於各種創新要素之間，尤其是大數據作為新興要素與傳統要素之間的協同作用探討深度不足，理論研究和體系搭建遠遠落後於現實經濟發展速度。數字經濟在快速發展過程中暴露出諸多亟待解決的問題，如在橫向上存在數據部門化、碎片化、單一化現象；在數據彙集、分析以及共享應用等方面不乏潛在的風險隱患，如數據洩露、篡改以及倒買倒賣數據等不良行為。如何推動新興數字要素資源向數字價值的有效轉化並防範其負面效應，是在數字治理過程中要長期面對，並伴隨技術迭代歷久彌新的一個命題。
防範和化解經濟社會數字化轉型進程中的風險隱患。大數據時代，整個社會的數據量呈指數級增長，數據存儲技術也在持續迭代。在雲端集中管理、挖掘和精準匹配分發數據，是大勢所趨。一方面是大數據的經濟價值和社會價值不斷彰顯，數字資產日益成為社會資產構成中的重要組成部分。另一方面，新技術應用過程中暴露出各種風險隱患，在利益驅動之下一些企業和個人數據被惡意洩露或買賣，相關法律法規體系欠缺，對風險因素識別不夠、風險預警機制缺失、風險評估體系不完善、風險後果預判及預案不足等，都會影響數字治理的效率提升與效能發揮。
關於數字治理過程中面臨的風險問題，學者對於項目風險的評估要多於研究協同治理整體風險的評估。現有研究大多數是從利益相關方個體視角出發，較少對治理風險問題進行深入探討，風險評價指標難以拓展運用於其他使用對象。未來需要以單個項目的治理風險評價理論積累為基礎，構建起基於數字協同治理整體格局的風險評價體系，強化風險處置決策機制，提高對新興領域潛在風險的感知敏銳度和突發情況應急處置能力，以公共管理和決策工具體系的完善來縮短風險監測信息反饋週期。
當前數字治理涉及的五大關鍵領域
數字國家治理。現代國家必然是數字治理的權力中心，擁有對主權範圍內所有數據體系的管理權，通過大數據驅動國家治理進一步發展，使得政府管理更高效、決策更科學、服務更精準。從國家整體數字治理優化層面，需要完善數字領域法律法規體系，規範和深化政務信息公開，以社會需求為導向破解當前廣泛存在的數據孤島化、信息碎片化、應用條塊化、服務割裂化等問題，提升在線公共服務的規模與質量，切實保障社會信息安全與公民數據隱私。需要準確把握好政府引導和市場主導的關係、技術擴散與實體經濟的關係、創新發展與融合監管的關係、國內發展與國際發展的關係，讓政策設計最大程度地與政策土壤協同起來。在政策創新和監管優化層面，除出臺《網絡安全法》外，我國尚缺乏更加廣泛涵蓋網絡安全、審慎監管、數據資源共享、個人信息保護等全方位適應數字經濟發展的法律法規體系。數字經濟高速發展與產業生態持續演變的特性，給立法時機的選擇、立法策略的設定和立法框架的形成等諸多關鍵決策領域帶來了一系列挑戰。
數字社會治理。當代中國政府治理能力不斷提高，但社會力量發育程度依然弱小，發展進程相對緩慢，政府仍然是多個治理層級的主導力量和有效治理的關鍵因素。如何在政府引導、社會力量參與、專業化社會工作者操作、公眾監督、法律保障的原則下，建立健全數字化時代社會治理領域的各種利益協調機制、訴求表達機制、權益保障機制、矛盾調處機制等，保障社會的常態化運行是我們面臨的巨大挑戰。在構建數字社會治理體系過程中，需要充分關注新的技術基礎、經濟基礎和社會基礎上承載的新特徵。傳統產業主體和新興數字經濟運營主體之間的資源爭奪和利益博弈日趨激烈，採用數字技術為傳統產業提質增效過程中，會觸動大量既得利益。這就要充分發揮不同層級、不同能級多元主體的積極作用，充分考慮不同治理主體的利益、價值偏好和資源影響力，站在國家戰略高度妥善協調各方利益。無論何時，以人為本始終是數字社會治理的落腳點。
數字城市治理。迄今為止，數字城市還是一個正在發展和演變的概念。從信息化廣義角度看，數字化城市是藉助一整套空間化、網絡化、智能化和可視化的技術系統來支撐實體城市在數字世界的信息化映射，實現城市管理過程數字化、管控手段數字化、管理績效評估數字化。這不僅涉及新興技術手段的採納，也涉及城市管理體制和運行機制的整體變革。在此基礎上，“數字孿生城市”（Digital Twin City）的概念應運而生。數字孿生城市意味著在網絡空間構建一個與真實、物理城市相對應的數字城市，這是城市數字治理現代化的必經之路。
數字經濟治理。據中國信息通信研究院數據顯示，2018年我國數字經濟規模達到31.29萬億元，佔GDP比重超33%，同比增長1.9個百分點；2018年數字經濟發展對 GDP 增長的貢獻率達到67.9%，超越部分發達國家水平，成為帶動國民經濟發展的關鍵力量。數字經濟運行邏輯與傳統經濟呈現出較大差別，創新資源的流動性、可用性和創新主體間的相互依賴性都大大提升，創新複雜性和不確定性也會越來越高，給監管和治理帶來新的挑戰。數字經濟治理優化與政策創新，既需要系統思維，又需要觀照國情現實，立足全球視野下我國數字經濟當下的歷史方位，找準重點領域、突破口與著力點。
數字文化治理與輿情治理。數字文化治理包含兩個維度。從宏觀層面看，經濟社會的數字化轉型和創新必須有與之相適應的文化價值引領和監管體系。從意識形態層面看，數字文化的治理與現代輿情治理息息相關。在泛娛樂時代，社會公眾的情緒表達和思潮擴散形式更加多元化和隱蔽化。利用新興數字技術手段可以讓輿情監測與研判超越簡單的內容分析層面，從社會話語表達、社會關係呈現、社會心理描繪、社會訴求預測等角度對社會輿情進行多維透視，尋求民生關切、社會需求與政府決策的結合點和社會各方利益的最大公約數，積極挖掘社會輿論對社會治理的良性推動力量，推動數字中國的“治道變革”。
作者：陳端，中央財經大學文化與傳媒學院副教授，中經數字經濟研究中心執行主任
本文發表於《前線》雜誌2019年第9期，原標題《數字治理推進國家治理現代化》
責編：宋明晏
版式：鄺巖
監製：李愛玲
圖片來源於網絡