文/李錦
2020年國企改革要做階段性總結，2019年是一個關鍵年份，各項改革將進入全面落地期。3月5日，國務院總理李克強在政府工作報告中指出，“積極”穩妥推進混合所有制改革”，在去年政府工作報告中的“穩妥推進混合所有制改革”前面加上“積極”二字，意味著國企混合所有制改革呈現更加積極、更加放手、更加有力。目前，改革試點批量推動，全面鋪開，放權政策到位，熱度不斷上升，整體呈現“放權”“擴圍”“做實”的積極態勢，以國企改革與發展向混亂改提出任務，以混改推進改革發展，國企混改進入實質落地期。出現聯通、中國鹽業、珠海格力、雲南白藥等有影響的案例。
與以前相比，2019年國企混改整體上“五個轉變”態勢明顯，即國企混改已由重改革監管到重放權授權、由試點到行動、由單項推進到綜合實施，實質上由“混合”為主向“改革”為主轉變，從結果上由重視形式向重視實質效果的轉變。
“放權、擴圍、做實”是當前混改的主基調
去年10月9日，國務院副總理劉鶴在全國國企改革座談會上首提“國有企業改革正處於一個行動勝過一打綱領的關鍵階段，也是改革乘數效應最大的階段”。這被認為是對當前國企改革所處階段的重要判斷。
這也是對本輪國企深化改革實際的概要總結和對未來國企改革的基本要求，釋放出了國企深化改革由重口號向重行動轉變，從有限試點階段向大規模綜合實施階段轉變，國企改革不能浮於表面形式，更要關注實質效果。
這個階段的劃分是深度混改面臨的四個攔路虎決定的。國企混改存在不敢改、不能改、不想改、不會改和改不好的問題。首先是不敢改、不能改的問題。混改主體無權決策，而決策者不能承擔風險，使混改浮於表面，部分混改主體是否混改、如何混改需要由非直接利益相關的上級部門或者股東決策，有時能實現“混”，而難以徹底實現“改”。其次是混改設計虛化，綱領偏多，體制、機制與制度缺失，對國企民企都沒有明顯益處，不想改；三是混改實施缺乏準備，操作不當，經驗不足，如國企混改面臨戰略投資機構不好找、員工持股計劃不好推、員工身份轉換遇尷尬等關鍵痛點打不通，有些開了頭收不了尾，不會混。混改在市場上受到挫折的原因還有個混不好的問題，表面看往往在於動機不清、前景不明朗、股權設置不順暢，單項改革的侷限性非常明顯。有家著名的汽車集團想募集社會資本投資人，結果四次掛牌延期而落空。雖然設計了一個極其複雜的雙層股權結構，但是產業競爭力混改戰略問題、對混改要做什麼，混改的投資人需要得到什麼，需要給投資人提供什麼，沒有具體化。股權結構帶來的不僅是認識上的混淆，同時也是對投資人最終對公司產生懷疑的最大的誘因。2019年國企混改對阻礙混改四個關鍵問題，以“放權”為主，抓住放權、放開、放大、放活四個環節，造就新的機遇，新的形勢。
一是放下權力。針對“不能改”，在國資委加大授權放權力度，形成國資委履行“監督”職責、一級國企集團履行“管資本”職責、下屬國企履行“管資產”職責的有效機制，才能避免想改而不能改的現象。，國資委對2019年混改定調，進一步加大授權力度，建立授權調整機制，2019年出現兩個授權：一是中央企業，一是試點企業，讓混改主體有權決定是否混改、如何混改。
二是放開範圍。試點政策不再是試點專利，適用全體國企，有適度創新突破空間。在前三批50家試點的基礎上，出臺進一步深化國有企業混合所有制改革的實施意見，加快推出第四批、100家以上混改試點。目前，電力、鐵路、石油、軍工等七大領域混改正大力推進，競爭性領域國企混改也正在加速。七大重點領域均有相關國有企業去年通過北交所實施混改，完成19項，同比增長18.75%，共計引入社會資本130.76億元，同比增長130.98%。今年，也有明顯增加。
三是放大層次。產業領域覆蓋範圍更廣，混改層次由二三級公司向一級公司延伸。國有企業主業突出的集團頂層混合的案例開始增多，天津建材集團，從一家百分之百國有企業集團在集團層面引入北京金隅集團，形成一個新的集團頂層混合的股權結構，雲南白藥也屬於集團整體層面上混合的案例。可以期望，中央企業的集團公司層面的混合所有制的股權結構會出現。2019年國資委將進一步推動2至3家央企集團層面實施“混改”，預示著“混改”的力度和深度將持續加強。
四是放活機制。圍繞增強微觀主體活力推進改革，機制改革加速。混改的同時，國資委將推進企業經營機制轉換，特別是要在法人治理、選人用人、強化激勵等方面取得實質性進展。《國務院國資委授權放權清單（2019年版）》重點放在“人”的身上，調動人的積極性。特別是支持中央企業所屬企業市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配製度。歷來受到各方面高度關注的央企工資總額管理制度，在《清單》中對股權和分紅激勵的放開搞活。對國有資本投資、運營公司試點企業，授權中央企業探索更加靈活高效的工資總額管理方式，都有明確的確定。
在2019年中央企業混改中最有代表性的是中國鹽業的集團公司層面的混改，這是2017年聯通混改後的新樣本。中國鹽業集團是我國鹽行業龍頭企業，亞洲最大的鹽業企業，作為全國食鹽生產經營主體，確保國家合格碘鹽供應。本次中鹽股份採用“增資擴股”的混改模式，引入不少於2家投資方，新增股東所持股份數不超過31.5億股股份，約佔總股本的39.9%。有三大特點，一是以鹽改”帶動“混改”，激發企業市場活力，2017年《國務院關於印發鹽業體制改革方案的通知》，要解決企業內部乃至整個行業經營活力不足，經營體制較僵化問題。二是通過混改重建法人治理結構，爭取境內外上市。本次交易完成後，公司董事會組成，通過引入民營資本來推動公司治理結構的轉換。三是集團公司層面的“混”。在所有制上混，在所有權上進行混合，“改”主要是經營權，市場上經營權。中鹽的鹽改、混改是密不可分的。沒有混改的助力，中鹽集團很難完成鹽改的目標;沒有鹽改的成效，中鹽集團的混改也談不上成功。
國企混改呈現“五個轉變”的勢態
從整體上看，國企混合所有制改革如火如荼，但是落實效果不夠。從2019年來，從領導監管上、總體部署上、實施手段上、具體行動上、重點把握上與實質效果上，都在發生轉變。
由監管為主到放權授權轉變
這兩年新出臺的中央和地方的政策，使得政策的數量不斷到位，政策的完整性問題已經不存在了，但是權力沒有放下，形成重要障礙。6月公佈的《國務院國資委授權放權清單（2019年版）》選取了5大類、35項授權放權事項列入《清單》，從字面上看，第一條是中央企業審批所屬企業的混合所有制改革方案，第二條是資產重組事項。後面幾條是上市公司與股權。對上市公司的權力下放，做出明確的規定。後面是選聘職業經理人與職業經理人實行市場化薪酬分配製度，股權和分紅激勵，都是國企混合所有制改革的熱點、焦點與難點。圍繞混合所有制改革熱點做文章，是這個授權放權方案的鮮明特色。國資委不再指導中央企業內部資源整合與合作，不再指導地方國有企業重組改制上市管理，不再指導中央企業所屬科研院所等事業單位改制。這次，取消、下放的諸多事項大多涉及企業經營權，目的就是讓企業在經營活動中，成為獨立的市場主體，把規範的權力讓渡給企業，可以讓企業在混合所有制改革中有更大的自由度、在市場上更加獨立等。
由試點為主到行動為主
去年8月17日，國務院國有企業改革領導小組辦公室正式印發《國企改革“雙百行動”工作方案》，公佈404家“雙百企業”名單，標誌著綜合改革實施大幅提速。推出第三批混改試點31家，三批混改試點合計達50家，預計2019年第四批混改試點達百家。已經推出第二批國有資本投資運營公司試點11家，兩批試點合計達到21家。去年地方混改項目批量發佈，山西108家、山東93家等；2019年年初，推出10家創建世界一流示範企業試點。很多試點單位，在試點取得經驗的基礎上開始擴展。這些試點單位，不僅僅停留在試點階段，試了便行動。東航物流在2017年完成混合所有制改革，2018年看到東航實施第二家改革，是下屬的上航國旅。
由單項改革向綜合改革為主
混合所有制改革試點四年，難以拿出成成熟的經驗，就是因為單兵突進不行，改革是一個系統工程。“國企改革“雙百企業”擴圍，最近新增48家至444家，“雙百企業”本身便是由“分項試點”轉向“全面協同推進試點”的一個措施。7月30日召開的政治局會議，對中央企業提出了一個重要的判斷，要把整改同深化改革結合起來，綜合用好巡視成果，不斷增強改革的系統性、整體性、協同性，推動中管企業高質量發展。百家行動與上海、深圳、瀋陽三個國企改革綜合示範區的推行，使得2019年混合所有制經濟成為“實施綜合手段、追求乘數效應的階段”。
由“混合”為主向“改革”為主轉變
國企“混改”發展至今，已經在“混改”領域積累“混”的經驗，當前國企“混改”不僅在數量上不斷提高，在範圍上也從競爭性領域擴展到壟斷領域，國企“混改”已經開始注重實質效果。當前及未來要真正“增強微觀市場主體活力”，而不是為混改而混改。而是，要在“混”的基礎上，進行深層次的“改”，即在國有資本授權機制、董事會治理模式、職業經理人、員工中長期激勵機制等方方面面進行配套改革，才能保障“混改”效果逐漸顯現。2018年，國企“混改”數量更多集中於“混”的方面，但也預示著“改”的力度會順勢加大，由“混”到“改”的轉變趨勢明顯。
形式向實質效果的轉變
中國聯通混改2017年在全國範圍內產生了非常大的影響，從實際效果情況來看，中國聯通的混改是成功的，2018年中國聯通完成混改的資本結構之後，用整整一年的時間在推動全集團範圍內的，全生產場景的改革。全生產場景的改革包括一種市場化的運營機制的建設，搭建創新平臺，創業平臺，同時激發在不同層面的組織活力。混合所有制改革具有帶動效應，不僅是融資，引入民企靈活的市場應對機制和管理體制創新，激發國企的活力和競爭力，放大國有資本功能，提高國有資本配置和運行效率。現在中國聯通混改，集團總部部門減少37%，各級管理機構減少各級管理人員首聘退出率達14.3%；但是，創新領域人才數量由7000人增加至1.6萬人，培養了一支約2萬人的小CEO隊伍。中國聯通啟動混改至今，其混改方案有幾個方面是被市場一致肯定和叫好的：一是混改的架構設計很有膽識和魄力。二是投資人的選擇很具有前瞻性。三是限制性股票激勵調動員工積極性。聯通混改後的成效，最直觀的就是其公佈的財報中業績實現“V”型反彈，站在5g的前列。它的成功所帶來的意義，不僅僅是自身經營的顯著改善，更重要的是為後續的混改提供了標杆和範本，成為整個國企混合所有制改革的一個強大的衝擊波，具有里程碑式的意義。
以“改”促混、由“混”到“改”的轉變趨勢明顯
“放權做實”，放權是標，是動力，而做實是目標。這是“一個行動勝過一打綱領關鍵階段的體現。“做實”的關鍵是克服單純的“為混而混”的現象，正確處理混合所有制改革與國企改革與發展的關係。從微觀層面上廣大國有企業在混合所有制改革的路徑、方法、模式上有突破。宏觀層面上，在提升國有資本的管理機制，更加推動中國國有經濟的發展。
顯然，2019年國企混改數量更多表現在“混”的方面，而“改”的力度加大是本質特徵。“混”與“改”的關係，改革是動力，而混合是形式與手段，相輔相成，互為條件，以改促混，以混促改，由“混”到“改”的轉變趨勢明顯。
以激勵機制改革促混改，以混改推進激勵機制改革
國企“混改”實現預期目標的重要環節是市場化機制改革，而市場化機制改革的核心內容是員工中長期激勵機制，只有通過員工持股實現員工與國企業利益的共享及風險共擔，才能真正推動管理層及員工釋放自覺的經營動力，從而促進國企“混改”預期效果達成。《授權清單》中對股權和分紅激勵的放開搞活，授權中央企業探索更加靈活高效的工資總額管理方式，都有明確的確定。在現實中，國企混合所有制改革涉及到混改的戰略、股權架構的設計、投資人的選擇、定價、核心層持股、混改管控這六個主要方面。成功的往往在是有核心層激勵設計、機制革新配套，有很多成功的例子。整體上，2019年，在多數國企“混改”的階段完成的基礎上，重點將轉入市場化機制改革，尤其是員工中長期激勵機制的改革。且以政策利好為導向，形式更多選、操作更靈活、效果更突出。
以公司制改革促混改，以混改深化公司制改革
很多傳統國有企業在轉換成現在的公司制時並不徹底，人們對翻牌公司詬病已久。可以通過混合所有制改革推進這件事情完成。去年北京市的慶豐包子鋪比較成功的完成了這樣的工作，在去年8月份完成混合所有制改革，把國有企業的慶豐包子鋪和有慶豐包子鋪有很多資產的一家公司通過資產組合，重新變成了混合所有制的主體，並且通過六步法完成了混改。
以世界一流企業建設促混改，以混改推進世界一流企業建設
2018年以來，我國多家大型鋼鐵公司參與數字化轉型升級，近兩個月與互聯網民營企業混合經濟合作高潮迭起。原因在於世界競爭力排名第一的韓國浦項制鐵，加快數字化步伐，自主設計開發了一套高度集成的信息平臺，建立起供應鏈管理、運營管理、客戶管理一體化的流程集成系統。7月25日，鞍鋼集團與中興通訊5G戰略合作，8月21日，冶金工業規劃研究院與騰訊雲加快提升冶金行業的“智造”水平，馬鋼與騰訊雲共建的數據平臺，這些國有企業與民營合作會引發從生產研發、原料加工、生產製造到產品銷售全供應鏈的革命性變革。
以產業結構調整促混改，以混改促進產業結構調整
新時代背景下的國企“混改”是以提升國有資本市場化配置效率，促進國有資本戰略佈局影響力為目標，國企“混改”具有更豐富、更創新的內涵和意義。在選混改主體時，以產業為主體，而不是以法人為主體；輕資產、技術類優先，重資產、勞動密集型慎重；充分利用國有企業結構調整基金或各地方產業引導基金；“引進來+走出去”雙向操作思路。
以國企重組促混改，以混改促企業重組
在重組兼併中，股比釋放增多。為增強對外部投資者吸引力，國企“混改”項目可以選擇更多股權比例的釋放，同步也為“混”完成之後的“改”奠定好的基礎。有影響的是格力電器邁出了混改進程關鍵一步。回顧格力電器發展的歷程,三次變革值得關注。一是1996年通過換股上市, 格力電器從純粹的地方國企成為國有上市公司,公司治理趨於規範,市場開始發揮積極作用。二是起步於2013年的本輪國企混改，從最初僅在央企子公司層面操作，且保持國有股絕對控股，到國有股權降到50%以下,。第三步是今年，格力集團擬通過公開徵集受讓方的方式,轉讓其持有的格力電器15%股權，國企僅僅保持3%的份額。這一動作，意味著格力電器的控股股東和實際控制人將可能發生變更。隨著家電行業競爭格局愈發激烈且趨於殘酷，更科學的治理結構、更短的決策鏈條、更市場化的激勵機制、更高的執行效率和更靈活的競爭機制是企業可持續發展的必備條件。
以債轉股促混改，以混改加快債轉股重組
在這個方面現在已經有了很多可借鑑的，已經成熟的案例，中國的四大國有商業銀行分別都成立了市場化債轉股的新的投資機構，這些新的投資機構已經在不同的市場上把債轉股和混合所有制改革連接在一起。
從國家層面上來看，從2014年開始推進四項制度改革到現在，404家“雙百行動”企業，31家第三批混改企業，第二批投資運營公司，都在2019年展開。在最近，100多家第四批混改公司即將落地，已經公佈了第一批的世界一流企業建設名單，並且可以預計在中央企業層面上集團整體的混改也都箭在弦上。據瞭解，中國國企混合所有制改革基金正在籌備設立中，首期規模有望達 800 億元。
目前，各大央企年度會議將混改作為2019年改革重點之一。每一家中央企業的混合所有制改革都有自己的特色，都有自己的方案，都有自己推進的想法。石油天然氣網運分開在加快，為更多領域走上混合所有制改革創造條件，中鐵總要在不同的產業板塊上推進鐵路系統的改革。國家電網把混改的領域擴大到十大專業領域範圍。中國華能將電力體制改革和國企改革相結合。中國電信旗下翼支付、中通服混改試點亦穩步推進，中核集團提出打造軍民融合的國有投資公司，中央企業混改精心設計，一企一策的特點特別明顯。
2019年，地方國企改革會明顯加速。一方面，國企改革“雙百行動”、區域性國資國企綜合改革試點、第三批以及第四批混改試點大部分是地方國企，今年將進入落地實施期;另一方面，混改將成為拉動民間投資增長有力手段。因此，在推進混改過程中，地方會比央企要更快一些。地方混改項目有一個突出的特色，就是他們在進行和擬進行的混合所有制改革的企業和項目，這些項目是一次性集中披露的，在社會上產生非常大的影響。山東向國內外推出93家省屬國企“混改”項目，天津推動國企“混改”力度空間，先後推出232家“混改”項目，山西推出108家國企“混改”項目，遼寧推出48家國企“混改”項目，浙江推出40家國企“混改”項目，廣州發佈的20家“混改”項目，具有一定影響力、具備較強的技術優勢。
2019年出現新的苗頭，以基金形式參與的投資者增多，用市場化債轉股和混改相結合的方式增多，搭車進行國企改制案例增多，央地合作推動地方經濟國企改革的案例增多。
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