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一、背景

在項目管理中，合約管理是“三控三管一協調”的基礎內容之一。在PPP項目管理中，合約管理更是一項貫穿投資、建設及運營管理的基礎性工作。自PPP模式推廣運用以來，經過多年的探索與實踐，合約管控體系在PPP項目的總投控制、風險管控等方面起到了積極的作用。

如何在合約管理中把事中或事後控制轉變為事前控制，或者說提升項目管控的主動性，從而保障投資計劃或投資節奏更趨合理、費用列支對比概算組成更加準確、風險預判和措施制定更加有效，這對於PPP項目投資、建設及運營管理來說，是件很有意義的事。

2017年9月，《建設項目總投資費用項目組成》、《建設項目總投資費用參考計算方法》等政策性文件的出臺，使得合約規劃的基礎性依據得到了進一步完善。

二、合約規劃的含義

合約規劃是項目合約管理的重要組成部分，是預判項目合約風險的有效手段，是實現項目預期目標的基礎。具體來說，是指在國家現行法律法規、行業規範和工程計價體系下，以《PPP項目合同》和初步設計及概算等批覆性文件為依據，運用整體策劃、對比分析、動態調整等方式方法，通過構建項目合約體系來分析項目總投資構成，預判項目超投超概風險，提出合理化建議，用於指導PPP項目投資、建設實施及後期運營的一項基礎性動態管理工作。

三、合約規劃的作用

合約規劃擬解決以下幾個問題，即：

1、分析初步設計及概算批覆是否合理？判斷目標總投資是否可行或是否需要調整？

2、分析項目總投資構成，預計會有多少合同，合同規劃金額是多少？

3、分析項目超投超概風險，應採取的預控措施有哪些？

4、結合項目內容，規劃好招標方案，選擇何種的招標方式？

四、合約規劃的步驟

合約規劃管理方法採用的是經典的PDCA循環管理工作法，即：

◆步驟1：計劃（Plan）：在確定的目標總投資下，編制合約規劃方案，包括：分析總投構成，構建合約體系，分析項目風險，確定規劃金額，選擇招標方式等；

◆步驟2：執行（Do）：落實合約規劃方案；

◆步驟3：檢查（Check）：實時關注政策調整、工程變更、超投超概等風險，將實際發生金額與規劃金額及時作對比，加強動態管控和項目整體風險評估；

◆步驟4：處理（Action）：結合風險評估情況，制定應對措施。

五、合約規劃的編制（示例）

下面，以浙江省某在建PPP項目為例，對合約規劃的編制思路進行簡述：

（一）編制說明

1、工程概況（略）

2、編制依據

（1）國家、省、市及行業法律、法規文件；

（2）《某工程PPP項目合同》及補充性文件；

（3）《關於某工程初步設計的批覆》

（4）現行國家和地方有關計取建設項目其它費用的規定，如：《工程勘察設計收費管理規定》、《建設工程監理與相關服務收費管理規定》等。

3、目標總投資與概算總投資的分析比較

根據PPP項目合同約定，本項目目標總投資為***萬元，其中：工程費用***萬元，工程建設其他費**萬元，預備費**萬。

為便於比較，對項目概算總投資和目標總投資均按照《建設項目總投資費用項目組成》進行了拆分與整合，經分析，該PPP項目概算總投資大於目標總投資，PPP合同中約定的目標總投資未超概，項目造價初步控制結論為可行。如表1所示（單位：萬元）：

表1：

（二）合約規劃內容與編制

1、工程費用規劃

該PPP項目招標時採用了“兩標並一標”(指社會資本方採購和工程施工招標合二為一)的方式，工程費用對應的承包人以施工總承包合同的形式整體考慮，但在編制目標總投資時，結合圖紙和概算文本等資料，從建安工程費、設備購置費等工程費用的構成情況進行了分析。

2、工程建設其他費規劃

以國家、省、市地區、行業收費標準等法律法規及政策文件為依據，通過引入類似工程經驗數據，對合同內容和規劃金額進行了分析確定，並按照《建設項目總投資費用項目組成》進行分類列項。

3、招標方案規劃

按照《***市公共資源交易範圍和規模標準規定》，對限額以上對應的合同項目按公開招標選擇實施單位，限額以下的由SPV公司自行選擇，具體方案在管理執行過程中制定。

具體如下表所示（單位：萬元）：

表2：（三） 合約規劃結論和建議

從規劃分析來看，結論：①本項目基礎類合同約16項；②規劃金額為27400多萬元（不含建設期利息等），小於目標投資額的27800多萬元，且預備費未動用，預判項目整體超投可能性較小；③工程建設其他費中涉及的公開招標項目為4個。

從結論來看，建議：①嚴格按照批覆的建設規模和標準、功能需求、平面佈置及設計內容實施；如有大規模變動的，應按要求及時辦理初步設計重新報批或概算調整工作；②加強變更管理，注重變更多方案比選，特別是較大變更、重大變更的管控；③加強風險動態管控，將實際發生金額與規劃金額作對比，動態開展項目整體風險評估；④加強招標管理，合理選擇招標啟動時點，提前策劃好工程設計、土石方工程（場地平整）等前期內容的招標工作。

六、案例簡析

案例一：

◆基本情況：某片區開發類PPP項目，項目合作期10年（含建設期和運營期），政府方擬對項目區塊進行三期滾動開發，週期長體量大，通過合約規劃編制和分析，發現二期、三期項目還未取得概算批覆，一期項目的已批覆概算總投資小於PPP合同約定的總投資，但前期費對比出現異常，原因是一期、二期、三期總共的前期費用不允許分期投資，而是約定在合同簽訂後一年內要全部到位。

◆風險分析：鑑於片區類項目開發週期長，不確定因素多的特點，一期項目已具備實施條件，其整體風險可控；但二期、三期項目還沒有具體的實施時間，在這種情況下，其二期、三期前期費用仍按PPP合同約定需要在合同簽訂後一年內全部到位，這對社會資本來說存在很大的投資風險。

◆解決方案：考慮到一期、二期、三期項目分批實施，合同中約定前期費用也應按項目實施進度分階段、分批分期進行投資，經與政府方多次溝通，同意調整並簽訂了PPP項目合同補充協議。在實施過程中，因PPP項目政策調整，按新政策對擬實施的二期、三期項目還需進一步評估決策，最後協議確定僅實施一期內的項目。該案例值得借鑑的是，一方面為政府方解決了因前期費先行投入，但遇到政策調整又不得不重新決策的風險；另一方面社會投資人的投資風險也得到了有效防控。

案例二：

◆基本情況：某場館類PPP項目，合作期為2年建設期+10年運營期，採用可用性+績效付費模式，包括庫區用房、服務用房、技術用房、辦公和配套及附屬工程等，統一採用精裝修標準。

◆風險分析：經分析，上述項目均存在超概風險，原因有：①沒有考慮功能需求和使用要求的不同，統一採用了高檔次的裝修標準；②按照附屬工程的批覆內容和要求，其對應的概算額度列支不足。

◆解決方案：在項目功能需求和使用要求不變的前提下，對設計方案進行了統籌優化，主要包括：①結合各使用功能的不同對裝修標準進行了優化，比如降低庫區用房、技術用房及配套設施的裝修標準；②優化附屬工程的建設標準，調整綠化設計方案，在概算額度內進行苗木配置。通過方案優化，項目總投資等到了合理控制。

七、總結

綜上所述，合約規劃既是一項基礎性工作，又是一項系統性工作，除了編制過程中的投資對比、內容規劃、風險分析、措施建議等內容，更重要的是後續的執行和動態管理。要在PPP項目管理中切實發揮合約規劃的指導性作用，真正把合約風險從事中或事後控制轉變為事前控制。在合約規劃的系統性、全面性和準確性等方面，還需要更多的實踐和提升。

文章來源：杭州城投建設有限公司 吳宏強

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