轉自：魯法行談
裁判要點
行政行為作成後的“告知送達”，是一種重要的行政程序。一方面，是為了使當事人知悉行政行為的內容；另一方面，亦為行政行為的生效要件，書面的行政行為自送達相對人及已知的利害關係人時才對其發生效力。未予告知送達的行政行為屬於無效的行政行為，但是，針對不予告知送達這類程序行為本身，卻不能單獨提起訴訟。這是因為，法律尚無針對程序行為設置單獨的法律保護，針對程序行為的法律救濟手段，只能在針對最終的實體決定提起訴訟時同時採用，除非這個程序行為再也不能納入實體決定的整體之中一併得到解決。
對於起訴條件的審查，一般應當在立案階段進行。經審查不符合起訴條件的，應當裁定不予立案。但是，行政訴訟的起訴條件相對複雜，有些起訴條件在短時間內難以查清，有些起訴條件可能需要通過言詞審理才能查清，所以，起訴條件的審查不僅限於立案階段，在立案之後，甚至在開庭審理之後，仍然會涉及起訴條件的審查問題。
裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行申2968號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）劉勇，男，1971年8月7日出生，漢族，住湖北省南漳縣。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）襄陽市人民政府，住所地湖北省襄陽市襄城區檀溪路219號。
法定代表人郄英才，該市人民政府市長。
再審申請人劉勇因訴襄陽市人民政府（以下簡稱襄陽市政府）不履行法定職責一案，不服湖北省高級人民法院（2017）鄂行終718號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員閻巍、審判員仝蕾參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。
湖北省襄陽市中級人民法院一審查明：2012年12月17日，襄陽市政府受理了劉勇因不服南漳縣人民政府作出的〔2012〕南征字第002號《房屋徵收補償決定書》而提起的行政複議申請。後襄陽市政府經審理認為案情複雜，根據《中華人民共和國行政複議法》第三十一條第一款的規定,決定延期30日作出行政複議決定。2013年3月15日，襄陽市政府作出襄政行復決字〔2013〕6號行政複議決定,決定維持南漳縣人民政府作出的〔2012〕南征字第002號房屋徵收補償決定。劉勇認為襄陽市政府逾期作出複議決定,且未向其送達襄政行復決字〔2013〕6號行政複議決定書，故於2015年5月4日提起行政訴訟，請求確認襄陽市政府前述行政複議程序違法。該院受理後，根據襄陽市政府提交的其委託南漳縣丹陽大道工程指揮部於2013年3月20日到劉勇家通過留置送達行政複議決定書的送達回證，和《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第四十五條關於“複議機關逾期不作決定的,申請人可在複議期滿之日起十五日內向人民法院提起訴訟”的規定，認定劉勇已超過法定起訴期限，遂作出（2015）鄂襄陽中行初字第00037號行政裁定，駁回其起訴，劉勇不服裁定提起上訴。湖北省高級人民法院經審理認為，襄陽市政府提交的委託南漳縣丹陽大道工程指揮部留置送達行政複議決定書的送達回證，不符合《中華人民共和國民事訴訟法》關於留置送達的規定，對送達回證不予採信；但同時也認為劉勇仍超過了《行政訴訟法》第四十五條關於複議機關不作為行為起訴期限的規定，故作出（2015）鄂行終字第00116號行政裁定，裁定駁回上訴，維持原裁定。劉勇收到該終審裁定書後，遂即提起本案履責訴訟，請求判令襄陽市政府重新向劉勇送達襄政行復決字〔2013〕6號行政複議決定書。
湖北省襄陽市中級人民法院一審認為：湖北省高級人民法院（2015）鄂行終字第00116號行政裁定，雖認定襄陽市政府提交的委託南漳縣丹陽大道工程指揮部留置送達行政複議決定書的送達回證，不符合《中華人民共和國民事訴訟法》關於留置送達的規定，對送達回證不予採信，但對於是否送達了行政複議決定書的事實並未確認。行政複議決定書的送達，是行政複議機關在行政複議程序中依職權作出的階段性行政行為，送達行為本身依附於行政複議而存在，並不具有獨立、完整的行政法律意義，不具有行政法上的可訴性。在因行政複議程序是否違法產生爭議、並經終審裁決後，劉勇於行政複議程序之外,起訴襄陽市政府重新履行送達襄政行復決字〔2013〕6號行政複議決定書的職責,但根據本案有效證據和當事人雙方於庭審中的陳述可以認定,劉勇在提起本案履責訴訟前，未向襄陽市政府提出履責申請。因此,劉勇直接起訴襄陽市政府履行重新送達行政複議決定書的職責，不符合起訴條件，依法應予駁回。依照《行政訴訟法》第四十九條第四項，《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第一項、第十項規定,作出（2015）鄂襄陽中行初字第00210號行政裁定，駁回劉勇的起訴。
劉勇不服，提起上訴。
湖北省高級人民法院二審認為：行政複議決定書的送達行為依附於行政複議而存在，是行政複議機關在行政複議程序中作出的階段性行政行為，其本身並不具有獨立、完整的行政法律意義，不具有可訴性。劉勇提起本案訴訟不符合《行政訴訟法》第四十九條規定的起訴條件，原審據此裁定駁回其起訴,適用法律正確。劉勇上訴理由不能成立，其上訴請求不予支持。據此裁定駁回上訴，維持原裁定。
劉勇向本院申請再審稱:1.《行政訴訟法》第四十九條是在起訴、受理階段，案件尚未立案前適用的法律條款，一審和二審法院依據該條對已經進入開庭、質證等程序的案件進行裁判是對法律的錯誤適用。一審法院對已經開庭審理的案件裁定駁回起訴，不符合《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第二款明確規定的裁定駁回起訴的適用形式。2.一審法院在立案過程中未將作出原行政行為的行政機關南漳縣人民政府和複議機關襄陽市政府列為共同被告，未對襄陽市政府的行政複議決定和南漳縣人民政府的房屋徵收決定一併作出裁判，屬適用法律、法規確有錯誤。3.一審裁定未載明其所認定的原告在本案起訴前未向襄陽市政府提出履責申請的案件事實與原告訴求有什麼關係，以及所依據的法律法規條款，其所認定的案件事實與案件的性質明顯不符，二審裁定依據一審認定的錯誤的案件事實維持原裁定，均屬適用法律、法規確有錯誤。4.二審法院未依法詢問作為案件當事人的再審申請人，就決定不開庭審理，嚴重違反法定訴訟程序，影響公正審判。綜上，請求：1.撤銷一審和二審行政裁定；2.判決襄陽市政府送達襄政行復決字〔2013〕6號行政複議決定書程序違法，判決撤銷或者部分撤銷襄陽市政府違反法定程序的行政行為，判決襄陽市政府重新作出行政行為，向再審申請人重新送達襄政行復決字〔2013〕6號行政複議決定書；3.請求把複議機關襄陽市政府和原行政行為機關南漳縣人民政府列為共同被告，並對襄陽市政府作出的行政複議決定和南漳縣人民政府作出的房屋徵收決定一併作出裁判。
本院認為：再審申請人提起本案訴訟，是要求判令襄陽市政府依法向其送達襄政行復決字〔2013〕6號行政複議決定書。本院在（2017）最高法行申5817號行政裁定中曾經指出，行政行為作成後的“告知送達”，是一種重要的行政程序。一方面，是為了使當事人知悉行政行為的內容；另一方面，亦為行政行為的生效要件，書面的行政行為自送達相對人及已知的利害關係人時才對其發生效力。未予告知送達的行政行為屬於無效的行政行為，但是，針對不予告知送達這類程序行為本身，卻不能單獨提起訴訟。這是因為，法律尚無針對程序行為設置單獨的法律保護，針對程序行為的法律救濟手段，只能在針對最終的實體決定提起訴訟時同時採用，除非這個程序行為再也不能納入實體決定的整體之中一併得到解決。就本案而言，再審申請人在逾期沒有收到複議決定的情況下，完全可以提起要求判令複議機關履行行政複議法定職責的訴訟，而不是單獨針對送達程序提起履責訴訟。事實上，再審申請人在本案之前，已經以襄陽市政府“違反法定程序，未向其送達行政複議決定書”為由提起確認違法之訴，並已獲得了案涉行政複議決定。在此情況下，其提起本案訴訟，不符合起訴條件。一審法院以再審申請人在提起本案履責訴訟前，未向襄陽市政府提出履責申請為由裁定駁回起訴，雖理由不當，但裁判結果並無不妥。二審法院在補充完善理由之後予以維持，亦無不當。
根據《行政訴訟法》第四十九條的規定，提起行政訴訟應當符合法定起訴條件。對於起訴條件的審查，一般應當在立案階段進行。經審查不符合起訴條件的，應當裁定不予立案。但是，行政訴訟的起訴條件相對複雜，有些起訴條件在短時間內難以查清，有些起訴條件可能需要通過言詞審理才能查清，所以，起訴條件的審查不僅限於立案階段，在立案之後，甚至在開庭審理之後，仍然會涉及起訴條件的審查問題。正因如此，《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條（《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條）才規定：“已經立案的”，如果有不符合起訴條件的情形，“應當裁定駁回起訴”。再審申請人認為，“《行政訴訟法》第四十九條是在起訴、受理階段，案件尚未立案前適用的法律條款，一審和二審法院依據該條對已經進入開庭、質證等程序的案件進行裁判是對法律的錯誤適用”，顯然沒有正確理解法律及司法解釋的準確含義。再審申請人還認為，“一審法院對已經開庭審理的案件裁定駁回起訴，不符合《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第二款明確規定的裁定駁回起訴的適用形式。”這一認識同樣是對司法解釋規定的錯誤理解。該款規定，“人民法院經過閱卷、調查和詢問當事人，認為不需要開庭審理的，可以逕行裁定駁回起訴”，意在強調，在是否符合起訴條件相對清楚的情況下，不用經過開庭審理即可逕行裁定駁回起訴，但這並不意味著經過開庭審理之後就不能作出駁回起訴的裁定。更何況，經過開庭審理，更能保障當事人的訴訟權利，而不是相反。
關於再審申請人主張一審法院未將作出原行政行為的行政機關南漳縣人民政府和複議機關襄陽市政府列為共同被告的問題。《行政訴訟法》第二十六條第二款、第三款分別規定：“經複議的案件，複議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和複議機關是共同被告；複議機關改變原行政行為的，複議機關是被告。”“複議機關在法定期限內未作出複議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告；起訴複議機關不作為的，複議機關是被告。”本案中，雖然複議機關所作複議決定的結果是維持原行政行為，但再審申請人並非起訴經複議維持的原行政行為，而僅是挑戰複議送達程序問題，故不符合將作出原行政行為的行政機關和複議機關列為共同被告的條件。再審申請人的該項再審理由不能成立。
至於再審申請人質疑二審法院未經詢問當事人就決定不開庭審理，違反法定訴訟程序的問題。《行政訴訟法》第八十六條雖然規定：“經過閱卷、調查和詢問當事人，對沒有提出新的事實、證據或者理由，合議庭認為不需要開庭審理的，也可以不開庭審理。”但這並不是說，“閱卷、調查和詢問當事人”這三個環節都要逐一經過。合議庭通過上述任一環節即認為不需要開庭審理的，即可採用書面審理的方式。故二審法院在認為本案不需要開庭審理的情況下進行書面審理，並不違反法律規定。再審申請人的該項再審理由亦不能成立。
綜上，再審申請人劉勇的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回再審申請人劉勇的再審申請。
審 判 長 李廣宇
審 判 員 閻 巍
審 判 員 仝 蕾
二〇一八年五月三十一日
法官助理 駱芳菲
書 記 員 王昱力