「觀點」胡錦光：論監察委員會“全覆蓋”的限度

【出處】《中州學刊》2017年第9期

【寫作時間】2017年

【中文摘要】全國人大常委會的授權改革試點決定規定，試點地區監察委員會按照管理權限，對本地區所有行使公權力的公職人員依法實施監察。同時，中紀委要求，成立國家、省級、市級、縣級監察委員會，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。作為現代制度文明的體現，任何一種國家權力都不可能是絕對的，都必須存在一定的限度，監察委員會關於監察對象的“全覆蓋”也不可能例外。監察委員會對行使公權力的公職人員實現“全覆蓋”也存在一定的限度，這一限度可以從行使公權力公職人員範圍、公權力行為責任、違紀違法犯罪及違反內部規則追究機制三個維度進行界定。

【中文關鍵字】監察委員會；全覆蓋；公權力；公職人員

【全文】

中共中央辦公廳在《開展國家監察體制改革試點方案》中強調，監察體制改革要實施組織和制度創新，整合反腐敗資源力量，擴大監察範圍，豐富監察手段，實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋。[2]全國人大常委會的授權改革試點決定規定，試點地區監察委員會按照管理權限，對本地區所有行使公權力的公職人員依法實施監察；履行監督、調查、處置職責，監督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況，調查涉嫌貪汙賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪行為並作出處置決定。[3]“成立國家、省級、市級、縣級監察委員會，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋”、“監察委員會是專職反腐敗機構，負責公職人員違紀違規違法等一系列問題查辦，從日常作風到腐敗犯罪，一竿捅到底”。[4]

“全覆蓋”包含了三個方面：（1）行使公權力公職人員；（2）公權力行為；（3）違紀違法犯罪及違反內部規則。在現代，作為制度文明的體現，任何一種國家權力都不可能是絕對的，都必須存在一定的限度，監察委員會關於監察對象的“全覆蓋”也不可能例外。監察委員會對行使公權力的公職人員實現“全覆蓋”也存在一定的限度，這一限度可以從三個維度進行界定。

一、覆蓋公權力機關的限度

實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋，首先需要確定公權力及公權力機關的範圍。

“公權力”是一個學理概念，而非憲法上或者法律上的概念。[5]關於什麼是“公權力”，目前並無統一的定義。根據我國公權力行使的現狀，結合國內外學者的觀點，可將其定為：由特定的共同體（國家、社會等）依一定的規則和程序授予的，由共同體組織管理機構行使的，能影響其相對人權利義務的職權和職責的總稱。[6]公權力是人類共同體成員賦予共同體組織對內對外作出代表其成員意志和利益的行為的能力或力量。[7]

基於上述認識，有學者認為，公權力機關包括中國共產黨機關、人大及其常委會機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察院機關、民主黨派機關、工商聯機關的公務員以及參照公務員管理的人員；法律法規授權或者政府委託來行使公共事務職權的工作人員；國有企業的管理人員；群眾自治組織中的管理人員；其他依法行使公共職務的人員。[8]

筆者認為，在人民主權原則下，確認國家的一切權力屬於人民。人民通過憲法創設國家權力，按照一定的原則創設國家機構體系，並在國家機關之間分配國家權力。國家權力在政治上屬於人民，在法律上來源於人民通過憲法的授予。在憲治之下，一切國家權力均來自於憲法的賦予，均在憲法之規範之內，不可能“逸出”憲法，憲法之外不可能還存在另一種國家權力。因此，在法治社會，公權力應當等同於憲法所創設的國家權力。[9]

憲法之於公權力主要完成三項基本功能：（1）賦權。即通過憲法賦予國家機關以公權力，保證國家機關所享有的公權力具有合法性和正當性。人類自產生國家以來，公權力均需要證明其合法性和正當性，在近代形成人民主權原則之後，所有公權力的合法性和正當性均需來自於、甚至只能來自於憲法。（2）保權。即國家機關不僅需要享有公權力，還需要充分有效地行使這些公權力，創造條件以達到設定公權力的目的。為了保證公權力充分有效地運行，憲法上規定了一系列原則和制度，例如，公權力的公定力原理、公權力優先性原則、公權力優益性原則、在當事人不履行法定義務下可以採用國家強制力保證國家意志的實現等。（3）限權。即通過憲法上的各種制度設計，防止公權力濫用和擴張。在三項功能之中，限制公權力是首要的功能。因為公權力具有濫用和擴張的天性，只有在能夠限制公權力的前提下，賦予公權力和保障公權力有效運行才有價值。

憲法上設計了諸多限制公權力的原則和制度。其中，授權原則是一項主要和基本的原則。即國家機關所享有的公權力只有通過憲法和法律的直接授予才能獲得，才具有行使公權力的資格、性質和地位，而未從憲法和法律中獲得授權的，並不具有行使公權力的資格、性質和地位。因此，界定是否具有公權力的基本原則是，憲法和法律授權即可為，憲法和法律未授權則為禁止。是否屬於公權力機關，區分在於是否從憲法和法律中獲得公權力授權。基於我國的特殊情形，能夠作出授權的有效的法律文件範圍包括憲法、法律、法規、規章。[10]

授權原則，在積極意義上，通過憲法和法律授予國家機關以公權力，使其所享有的公權力具有合法性和正當性。但在消極意義上，同時是限制公權力的一種方法。其限制公權力的內涵在於：（1）授予公權力的範圍即限定了國家機關的權力範圍；（2）授予公權力的事項範圍即限定了國家機關的權力事項範圍；（3）獲得授權的國家機關有權在授權範圍內行使公權力，而未獲得授權的國家機關即不具有該公權力，即排除了獲得授權以外的其他國家機關享有該公權力。因此，授權原則在一定意義上，可以稱之為限權原則。

公權力主要由國家機關行使。國家機關所行使的公權力，依據授權法律文件的來源，通常將授權區分為固有職權和授予職權。（1）固有職權即由憲法和國家機關組織法授予的職權。在憲法上所設立的任何一個國家機關，均必須依據憲法制定相應的該國家機關的組織法，在組織法上明確規定該國家機關的職權。[11]（2）授予職權即由單行法授予的職權。單行法律、法規、規章依據需要和實際情況，將公權力授予特定的國家機關。[12]因此，國家機關都是公權力機關。

在我國，按照所行使的權力的性質，國家機關可以分為國家權力機關、國家行政機關、國家審判機關、國家檢察機關、民族區域自治機關、軍事統帥機關等；按照法律地位，國家機關可以分為中央國家機關和地方國家機關等。

除國家機關之外，一些非國家機關的組織包括事業組織、企業組織、社會團體等，自身具有一定的管理公共事務的職能，法律、法規、規章為管理上的便利，也授予其一定的公權力。在行政管理領域，此種做法較為普遍。[13]這些非國家機關的組織在其所獲得的授權範圍內，與國家機關的法律地位相同，能夠以自己的名義行使公權力，也由其自身承擔法律上的責任，其也屬於國家機關之外的公權力機關。

國家機關除自身行使憲法、法律、法規、規章授予的公權力外，有時也委託非國家機關的具有公共管理職能的組織行使公權力。[14]但在此種情況下，非國家機關的組織只能以委託的國家機關的名義而不得以自己的名義行使公權力，其法律後果也只能由委託的國家機關承擔。因此，受委託的非國家機關並不屬於公權力機關。

《公務員法》第2條規定，本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。與《公務員暫行條例》相比較，公務員法對於公務員的範圍採用了最廣義的定義。依據《公務員法》的規定，同時具備三個要件的工作人員才屬於公務員，履行公職是其中的一個重要要件，“履行公職”應當理解為行使公權力。那些雖屬於國家機關範圍之內、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利而不履行公職的工作人員，並不屬於行使公權力的公職人員。

在法治社會，國家、社會、個人三者之間分離。除公權力外，還存在社會權力和個人權利。所謂社會權力，即由社會公共組織行使的處理社會公共事務的權力。社會作為共同體，必然形成一定的公共事務，處理這些公共事務的主體除國家組織外，還包括政黨組織、社會團體、事業組織、企業組織、學校[15]、村民委員會[16]、居民委員會等。這些社會公共組織處理公共事務的權力是其依法成立以後按照其章程所固有的，並不是來自於憲法和法律的授權。因國家作為一種特殊的組織，其組織的嚴密性及特殊的強制力均是其他社會公共組織所無法比擬的，其處理社會公共事務必然最為有力且最為有效，而同時有可能最為有害。正所謂公權力是一把“雙刃劍”。因此，在處理社會公共事務的主體次序選擇上，公權力是最後的選擇。換言之，面對社會公共事務，在其他社會公共組織無力、不能、不願處理時，國家組織才運用公權力予以處理。

可見，這些社會公共組織依法成立、依合法的章程活動、其活動必須合法，雖然處理社會公共事務，但並不是通過行使具有特殊強制力的公權力來實現目的，它們並不屬於公權力機關。這些社會公共組織的成員並不屬於行使公權力的公職人員。政黨或者社會團體所行使的權力一般屬於社會公權力範疇，這一領域的體制改革主要屬於“社會體制”改革的範疇。[17]

綜上所述，公權力機關包括所有的國家機關和法律法規授權的組織。這些機關或者組織中行使公權力的人員、受委託行使公權力的組織成員在行使委託權力時[18]，才屬於需要作為執行國家意志的國家機關的監察委員會覆蓋的對象。除此之外的其他組織並不直接行使憲法授予的公權力，並不直接形成或者執行國家意志，其成員當然並不屬於需要覆蓋的公職人員。即使是參照公務員管理的人員，其因為也不行使公權力，自然也就不屬於需要覆蓋的人員範圍。

二、覆蓋追究公權力行為責任的限度

在法治社會，一切公權力均來自於憲法和法律的授予，也均需依據憲法和法律行使。與此相應，一切公權力也皆有可能違反憲法和法律。基於此，必須建立追究公權力的憲法和法律責任機制。對於公權力行為的責任及其追究機制，我國憲法和法律依據其性質已經作出了比較完備的規定。

（一）公權力行為的違憲責任及其追究機制

公權力機關直接依據憲法實施的行為為憲法行為。憲法行為包括立法行為[19]和具體行為[20]，立法行為是憲法行為的主要表現形式。憲法行為的直接依據是憲法，因此，判斷憲法行為的基準只能是憲法。違憲審查機關如果判定憲法行為違反憲法所要承擔的責任是憲法責任，憲法責任的主要表現形式是違憲的法律文件被宣佈無效、拒絕適用於個案、不予批准、責令修改；違憲的決定及決議被宣佈無效；違憲行使權力的領導人被罷免或者彈劾等。

依據我國現行憲法規定，全國人大及其常委會監督憲法實施。[21]依據立法法規定，全國人大有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的不適當的法律，有權撤銷全國人大常委會批准的違背憲法和立法法法第75條第2款規定的自治條例和單行條例；行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規、授權法規及司法解釋是否符合憲法，由全國人大常委會審查。[22]因此，在我國，公權力機關的違憲責任由全國人大或者全國人大常委會依照特定的程序予以追究。[23]

（二）公權力行為的違法責任及其追究機制

公權力行為的合法性包括規範性法律文件的合法性和具體行為的合法性。

1、全國人大常委會的合法性審查機制

全國人大常委會的合法性審查機制主要有批准審查、備案審查和提請審查。

（1）批准審查。民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人大常委會批准後生效。[24]上級國家機關的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關可以報經該上級國家機關批准，變通執行或者停止執行；該上級國家機關應當在收到報告之日起60日內給予答覆。[25]自治條例和單行條例可以依照當地民族的特點，對法律和行政法規的規定作出變通規定，但不得違背法律或者行政法規的基本原則，不得對憲法和民族區域自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通規定。[26]全國人大常委會在對自治條例和單行條例、變通執行或者停止執行決定的批准過程中，可以對其進行合法性審查。

（2）備案審查。行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章應當在公佈後的30日內依照下列規定報有關機關備案：（一）行政法規報全國人大常委會備案；（二）省、自治區、直轄市的人大及其常委會制定的地方性法規，報全國人大常委會和國務院備案；設區的市、自治州的人大及其常委會制定的地方性法規，由省、自治區的人大常委會報全國人大常委會和國務院備案；（三）自治州、自治縣的人大制定的自治條例和單行條例，由省、自治區、直轄市的人大常委會報全國人大常委會和國務院備案；自治條例、單行條例報送備案時，應當說明對法律、行政法規、地方性法規作出變通的情況。[27]有關的專門委員會和常務委員會工作機構可以對報送備案的規範性文件進行主動審查。[28]全國人大常委會對交來備案的行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例，可以進行合法性審查。

（3）提請審查。國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同法律相牴觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。[29]這些國家機關以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同法律相牴觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。[30]

全國人大專門委員會、常委會工作機構在審查、研究中認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同法律相牴觸的，可以向制定機關提出書面審查意見、研究意見；也可以由法律委員會與有關的專門委員會、常委會工作機構召開聯合審查會議，要求制定機關到會說明情況，再向制定機關提出書面審查意見。制定機關應當在兩個月內研究提出是否修改的意見，並向全國人大法律委員會和有關的專門委員會或者常委會工作機構反饋。全國人大法律委員會、有關的專門委員會、常委會工作機構根據前款規定，向制定機關提出審查意見、研究意見，制定機關按照所提意見對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例進行修改或者廢止的，審查終止。全國人大法律委員會、有關的專門委員會、常委會工作機構經審查、研究認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相牴觸而制定機關不予修改的，應當向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常委會會議審議決定。[31]

全國人大常委會對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的提請式的合法性審查，在啟動主體、審查程序上是與合憲性審查合一的。

2、國務院的合法性審查機制

全國人大常委會於1981年作出《關於加強法律解釋工作的決議》，規定不屬於審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應用的問題，由國務院及主管部門進行解釋。由此，國務院獲得了法律的解釋權。《行政法規制定程序條例》第31條規定，行政法規條文本身需要進一步明確界限或者作出補充規定的，由國務院解釋。行政法規的解釋與行政法規具有同等效力。據此，國務院具有法律解釋權和行政法規解釋權，可以依據法律和行政法規對其之下的法律文件的合法性進行審查。

省、自治區、直轄市的人大及其常委會制定的地方性法規，報全國人大常委會和國務院備案；設區的市、自治州的人大及其常委會制定的地方性法規，由省、自治區的人大常委會報全國人大常委會和國務院備案；部門規章和地方政府規章報國務院備案。[32]

地方性法規與部門規章之間對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規的，應當決定在該地方適用地方性法規的規定；認為應當適用部門規章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決；部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間對同一事項的規定不一致時，由國務院裁決。[33]

人民法院認為地方人民政府制定、發佈的規章與國務院部、委制定、發佈的規章不一致的，以及國務院部、委制定、發佈的規章之間不一致的，由最高人民法院送請國務院作出解釋或者裁決。[34]

國務院有權改變或者撤銷不適當的部門規章和地方政府規章。[35]

3、法院的合法性審查機制

法院在審理行政案件過程中，可能遇到行政行為所依據的規範性法律文件是否合法的問題。行政訴訟法授權法院對規章及規章以下規範性法律文件合法性審查權。行政訴訟法第6條規定，人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。這裡的“行政行為”包括具體行政行為和抽象行政行為。行政訴訟法第53條規定，公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規範性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一併請求對該規範性文件進行審查。這裡的“規範性文件”不含規章。第63條規定，人民法院審理行政案件，參照國務院部、委根據法律和國務院的行政法規、決定、命令制定、發佈的規章以及省、自治區、直轄市和省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批准的較大的市的人民政府根據法律和國務院的行政法規制定、發佈的規章。

可見，行政訴訟原告在起訴時，認為規範性文件（不含規章）不合法，有權請求法院進行合法性審查。法院可以基於自身審理案件的需要，對規章的合法性進行審查。但如果屬於規章之間不一致的爭議，則法院必須提請國務院進行審查，而不得自己審查。依據立法法等規定，行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、特區法規、授權法規及司法解釋是否符合法律，由全國人大常委會審查。

4、行政複議中的合法性審查機制

公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，在對具體行政行為申請行政複議時，可以一併向行政複議機關提出對該規定的審查申請：（一）國務院部門的規定；（二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定；（三）鄉、鎮人民政府的規定。前款所列規定不含國務院部、委員會規章和地方人民政府規章。規章的審查依照法律、行政法規辦理。[36]行政複議機關在對被申請人作出的具體行政行為進行審查時，認為其依據不合法，本機關有權處理的，應當在三十日內依法處理；無權處理的，應當在七日內按照法定程序轉送有權處理的國家機關依法處理。處理期間，中止對具體行政行為的審查。[37]

5、具體行政行為的合法性審查機制

行政訴訟法第2條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。[38]第6條規定，人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。

行政複議法第2條規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政複議申請，行政機關受理行政複議申請、作出行政複議決定，適用本法。

6、錯誤裁判的追究機制

依據刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法的規定，法院已經生效的判決、裁定、調解書違法的，可以通過提起審判監督程序予以糾正。

7、國家賠償責任的追究機制

國家賠償包括行政賠償和刑事賠償，按照國家賠償法的規定，行政機關及其工作人員在行使行政職權時有侵犯人身權和財產權的，受害人有取得賠償的權利。賠償請求人要求賠償，應當先向賠償義務機關提出，也可以在申請行政複議或者提起行政訴訟時一併提出。賠償義務機關在規定期限內未作出是否賠償的決定，賠償請求人可以自期限屆滿之日起三個月內，向人民法院提起訴訟。行使偵查、檢察、審判職權的機關以及看守所、監獄管理機關及其工作人員在行使職權時有侵犯人身權和財產權的，受害人有取得賠償的權利。賠償請求人要求賠償，應當先向賠償義務機關提出。賠償義務機關在規定期限內未作出是否賠償的決定，賠償請求人可以自期限屆滿之日起三十日內向賠償義務機關的上一級機關申請複議。賠償請求人不服複議決定的，可以在收到複議決定之日起三十日內向複議機關所在地的同級人民法院賠償委員會申請作出賠償決定；複議機關逾期不作決定的，賠償請求人可以自期限屆滿之日起三十日內向複議機關所在地的同級人民法院賠償委員會申請作出賠償決定。可見，國家賠償責任的追究機關在行政賠償中是賠償義務機關、行政複議機關、人民法院，在刑事賠償中是賠償義務機關、賠償義務機關的上一級機關、人民法院。

（三）公權力行為合理性的責任追究機制

基於公權力的裁量權，即公權力在憲法和法律授權範圍之內，可以對權力的行使進行裁量。立法權、行政權及司法權均可以在權力範圍內進行裁量。對於此種裁量權的行使而產生的公權力行為的合理性問題，通常並不可以由外部機關進行審查，只能由上級機關進行審查。

關於立法裁量，各國通常並不由立法機關以外的其他國家機關進行審查。只有當立法裁量達到立法不作為的程度，或者立法達到過於寬泛而實際無法執行的程度時，才可以由違憲審查機關進行審查判斷。

關於行政裁量，通常也主要由行政機關內部進行審查：（1）立法法第97條規定，國務院有權改變或者撤銷不適當的部門規章和地方政府規章；省、自治區、直轄市的人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的和批准的不適當的地方性法規；地方人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府制定的不適當的規章；省、自治區的人民政府有權改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當的規章。（2）行政複議法第1條規定，為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，……制定本法；第28條規定，行政複議機關任務具體行政行為明顯不當的，有權撤銷或者變更。作為例外，行政訴訟法第77條規定，行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，人民法院可以判決變更。

關於司法裁量，依照刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法的規定，通過二審程序或者審判監督程序，由上級法院、作出終審裁判的法院進行審查判斷。

（四）公權力行為的法律責任豁免

在法治社會，雖然任何公權力行為都必須依據憲法和法律作出，但某些行為一旦作出，其政治性大大強於法律性，即具有高度政治性，這類行為即為國家行為，又稱政治行為、統治行為、政府行為。因司法機關對此類行為缺乏審查標準及無力承擔因審查而可能產生的後果，故對此類行為無司法管轄權，而只能交由政治機關即代議機關進行審查，以追究其政治責任。

行政訴訟法第13條規定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：（一）國防、外交等國家行為。[39]通常在違憲審查程序中，違憲審查機關也迴避對國防、外交等國家行為進行審查。2000年最高人民法院關於執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第2條規定，行政訴訟法第十二條第（一）項規定的國家行為，是指國務院、中央軍事委員會、國防部、外交部等根據憲法和法律的授權，以國家的名義實施的有關國防和外交事務的行為，以及經憲法和法律授權的國家機關宣佈緊急狀態、實施戒嚴和總動員等行為。

三、覆蓋公職人員責任的層次限度

作為行使公權力的公職人員，在法律上所要承擔的責任包括犯罪責任、違法違紀責任和違反內部規則責任。

（一）犯罪責任

依據全國人大常委會改革試點決定，監察委員會整合了人民檢察院查處貪汙賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能。中共中央辦公廳《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》強調，監察委員會調查涉嫌貪汙賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪行為並作出處置決定。

可見，原由檢察機關查處的公職人員的職務犯罪，完全交由監察委員會辦理。因此，公職人員的職務犯罪部分的法律責任由監察委員會追究。

（二）違法違紀責任

1、人大代表的違法違紀責任追究機制

代表候選人在選舉過程中的違法違紀責任。選舉法第55條規定，為保障選民和代表自由行使選舉權和被選舉權，對有下列行為之一，破壞選舉，違反治安管理規定的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任：（一）以金錢或者其他財物賄賂選民或者代表，妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權的；（二）以暴力、威脅、欺騙或者其他非法手段妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權的；（三）偽造選舉文件、虛報選舉票數或者有其他違法行為的；（四）對於控告、檢舉選舉中違法行為的人，或者對於提出要求罷免代表的人進行壓制、報復的。國家工作人員有前款所列行為的，還應當依法給予行政處分。以本條第一款所列違法行為當選的，其當選無效。可見，代表候選人在選舉過程中的違法責任是由公安機關追究治安管理處罰責任、由選舉委員會宣佈當選無效。

人大代表在任職過程中的違法違紀責任。代表法第46條規定，代表應當正確處理從事個人職業活動與執行代表職務的關係，不得利用執行代表職務干涉具體司法案件或者招標投標等經濟活動牟取個人利益。第47條規定，選民或者選舉單位有權依法罷免自己選出的代表。罷免代表的理由不限於違法但包括違法。

2、行政機關公職人員的違法違紀責任追究

自2007年6月1日起施行的《行政機關公務員處分條例》第2條規定，行政機關公務員違反法律、法規、規章以及行政機關的決定和命令，應當承擔紀律責任的，依照本條例給予處分。第6條規定，行政機關公務員處分的種類為：（一）警告；（二）記過；（三）記大過；（四）降級；（五）撤職；（六）開除。

《行政機關公務員處分條例》第四章《處分的權限》之第34條規定，對行政機關公務員給予處分，由任免機關或者監察機關按照管理權限決定。第35條規定，對經全國人民代表大會及其常務委員會決定任命的國務院組成人員給予處分，由國務院決定。第36條規定，對經地方各級人民代表大會及其常務委員會選舉或者決定任命的地方各級人民政府領導人員給予處分，由上一級人民政府決定。第37條規定，對地方各級人民政府工作部門正職領導人員給予處分，由本級人民政府決定。

行政機關公職人員的賠償責任。國家賠償法第16條規定，賠償義務機關賠償損失後，應當責令有故意或者重大過失的工作人員或者受委託的組織或者個人承擔部分或者全部賠償費用。

全國人大常委會的授權試點決定規定，試點地區設立的監察委員會整合原屬於人民政府監察廳（局）的職能。在上述行政機關公務員的違法違紀責任中，一般公務員的違法違紀責任由監察委員會追究。而由人大或者人大常委會選舉或者決定任命的行政機關公務員並不屬於監察委員會的監察範圍；一般公務員的賠償責任也由公務員所在的行政機關追究責任。

3、法官的違法違紀責任追究

法官法第32條規定，法官不得有下列行為：（一）散佈有損國家聲譽的言論，參加非法組織，參加旨在反對國家的集會、遊行、示威等活動，參加罷工；（二）貪汙受賄；（三）徇私枉法；（四）刑訊逼供；（五）隱瞞證據或者偽造證據；（六）洩露國家祕密或者審判工作祕密；（七）濫用職權，侵犯自然人、法人或者其他組織的合法權益；（八）玩忽職守，造成錯案或者給當事人造成嚴重損失；（九）拖延辦案，貽誤工作；（十）利用職權為自己或者他人謀取私利；（十一）從事營利性的經營活動；（十二）私自會見當事人及其代理人，接受當事人及其代理人的請客送禮；（十三）其他違法亂紀的行為。第33條規定，法官有本法第三十二條所列行為之一的，應當給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。第34條規定，處分分為：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。受撤職處分的，同時降低工資和等級。第35條規定，處分的權限和程序按照有關規定辦理。第44條規定，法官對人民法院關於本人的處分、處理不服的，自收到處分、處理決定之日起三十日內可以向原處分、處理機關申請複議，並有權向原處分、處理機關的上級機關申訴。受理申訴的機關必須按照規定作出處理。

1998年9月4日最高人民法院制定了《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》，其中第四章為“違法審判責任的確認和追究”，第27條規定，人民法院的判決、裁定、決定是否錯誤，應當由人民法院審判組織確認。第28條規定，各級人民法院監察部門是違法審判責任追究工作的職能部門，負責違法審判線索的收集、對違法審判責任進行調查以及對責任人員依照有關規定進行處理。

4、檢察官的違法違紀責任追究

對於檢察官的違法違紀責任追究，檢察官法作出了與法官法基本相同的規定。1998年7月17日最高人民檢察院制定了《人民檢察院錯案責任追究條例（試行）》，其中，第四章為《錯案責任確認》，第19條規定，錯案由人民檢察院依照有關法律、規定和發生法律效力的判決、裁定、決定或者對違法事實、後果的認定文書予以確認。第20條規定， 追究錯案中凡需要對案件事實、證據進行復查的，由控告申訴部門受理。凡需要對違反法定訴訟程序的行為查處的，由監察部門或者檢察長指定的部門受理。控告申訴部門、監察部門或者檢察長指定的部門複查、調查終結後，應當寫出複查、調查報告，報送本院檢察委員會審查決定。第21條規定，人民檢察院辦理的錯案，由本院檢察委員會依照有關法律和本條例的規定確認。經檢察長、檢察委員會決定的錯案，由上一級人民檢察院確認。第22條規定，追究錯案責任，應當由責任人所在人民檢察院依照檢察官管理權限和有關規定的程序辦理。第23條規定，上級人民檢察院有權調查、追究下級人民檢察院錯案責任人的責任或者責成下級人民檢察院調查、追究錯案責任人的責任。下級人民檢察院應當在要求期限內將調查、追究情況報告上級人民檢察院。

法官及檢察官的賠償責任。國家賠償法第31條規定，賠償義務機關賠償後，應當向有下列情形之一的工作人員追償部分或者全部賠償費用：（一）有本法第十七條第四項、第五項規定情形的；[40]（二）在處理案件中有貪汙受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的。

（三）違反內部規則的責任追究

國家權力分工原則是現代國家治理的基本原理。將國家權力分解為立法權、行政權、司法權及軍事權等其他權力，相互獨立，各自依據憲法的授權行使相應的權力，以立法作用、行政作用、司法作用及其他作用的方式，從不同的角度共同處理社會公共事務，以完成國家治理和社會治理的目標。憲法和法律為保證國家機關各自獨立地有效地行使公權力，公權力除對社會或者外部特定當事人享有各種保障公權力有效運行的原則和制度外，公權力機關還享有維持內部秩序的自律權，如內部規則制定權、財物管理權、紀律處分權、人事任免權等。

為了維持人大內部秩序，全國人大於1989年4月4日製定了《全國人民代表大會議事規則》，全國人大常委會於1987年11月24日《全國人大常委會議事規則》，地方各級人大也分別制定了相應的議事規則。代表法第48條規定，代表有下列情形之一的，暫時停止執行代表職務，由代表資格審查委員會向本級人民代表大會常務委員會或者鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會報告：（一）因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的；（二）被依法判處管制、拘役或者有期徒刑而沒有附加剝奪政治權利，正在服刑的。前款所列情形在代表任期內消失後，恢復其執行代表職務，但代表資格終止者除外。第49條規定，代表有下列情形之一的，其代表資格終止：（一）地方各級人民代表大會代表遷出或者調離本行政區域的；（二）辭職被接受的；（三）未經批准兩次不出席本級人民代表大會會議的；（四）被罷免的；（五）喪失中華人民共和國國籍的；（六）依照法律被剝奪政治權利的；（七）喪失行為能力的。第50條規定，縣級以上的各級人民代表大會代表資格的終止，由代表資格審查委員會報本級人民代表大會常務委員會，由本級人民代表大會常務委員會予以公告。鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表資格的終止，由代表資格審查委員會報本級人民代表大會，由本級人民代表大會予以公告。全國人大及地方人大的議事規則均未對人大代表及人大常委會委員的懲處、會議秩序維持等權力作出規定，從原理上說，這些權力應當屬於人大及其常委會。

為了維持行政機關的內部秩序，《行政監察法》第18條規定，監察機關對監察對象執法、廉政、效能情況進行監察，履行下列職責：（一）檢查國家行政機關在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題；（二）受理對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律行為的控告、檢舉；（三）調查處理國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律的行為；（四）受理國家行政機關公務員和國家行政機關任命的其他人員不服主管行政機關給予處分決定的申訴，以及法律、行政法規規定的其他由監察機關受理的申訴；（五）法律、行政法規規定由監察機關履行的其他職責。監察機關按照國務院的規定，組織協調、檢查指導政務公開工作和糾正損害群眾利益的不正之風工作。

公務員法第101條規定，對有下列違反本法規定情形的，由縣級以上領導機關或者公務員主管部門按照管理權限，區別不同情況，分別予以責令糾正或者宣佈無效；對負有責任的領導人員和直接責任人員，根據情節輕重，給予批評教育或者處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：（一）不按編制限額、職數或者任職資格條件進行公務員錄用、調任、轉任、聘任和晉升的；（二）不按規定條件進行公務員獎懲、迴避和辦理退休的；（三）不按規定程序進行公務員錄用、調任、轉任、聘任、晉升、競爭上崗、公開選拔以及考核、獎懲的；（四）違反國家規定，更改公務員工資、福利、保險待遇標準的；（五）在錄用、競爭上崗、公開選拔中發生洩露試題、違反考場紀律以及其他嚴重影響公開、公正的；（六）不按規定受理和處理公務員申訴、控告的；（七）違反本法規定的其他情形的。第102條規定，公務員辭去公職或者退休的，原系領導成員的公務員在離職三年內，其他公務員在離職兩年內，不得到與原工作業務直接相關的企業或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業務直接相關的營利性活動。公務員辭去公職或者退休後有違反前款規定行為的，由其原所在機關的同級公務員主管部門責令限期改正；逾期不改正的，由縣級以上工商行政管理部門沒收該人員從業期間的違法所得，責令接收單位將該人員予以清退，並根據情節輕重，對接收單位處以被處罰人員違法所得一倍以上五倍以下的罰款。

為了維持法院和檢察院的內部秩序，最高法院和最高檢察院制定了各種內部規則。以法院為例，最高法院制定了一系列的審判規則，如人民法院法庭規則 、審判委員會工作規則、證據規則、執行規則等。法官法第13條規定，法官有下列情形之一的，應當依法提請免除其職務：（一）喪失中華人民共和國國籍的；（二）調出本法院的；（三）職務變動不需要保留原職務的；（四）經考核確定為不稱職的；（五）因健康原因長期不能履行職務的；（六）退休的；（七）辭職或者被辭退的；（八）因違紀、違法犯罪不能繼續任職的。第40條規定，法官有下列情形之一的，予以辭退：（一）在年度考核中，連續兩年確定為不稱職的；（二）不勝任現職工作，又不接受另行安排的；（三）因審判機構調整或者縮減編制員額需要調整工作，本人拒絕合理安排的；（四）曠工或者無正當理由逾假不歸連續超過十五天，或者一年內累計超過三十天的；（五）不履行法官義務，經教育仍不改正的。如前所述，法官如果內部紀律，由法院內部依據程序進行處理。

結論

監察委員會屬於國家機構體系，其性質是我國的專門反腐敗的國家機關，其基本職能是查處行使公權力的公職人員的腐敗案件。

1、設立監察委員會以後，監察委員會與黨的紀律檢查機關為合署辦公，即“兩塊牌子、一套人馬”。監察委員會屬於國家機關，紀律檢查機關屬於黨的機構，兩者性質完全不同。對於行使公權力的公職人員職務犯罪和職務違法，以監察委員會的名義查處；對於黨員違反黨的紀律規定，以黨的紀律檢查機關的名義查處。作為黨的紀律檢查機關，對所有黨組織、黨員領導幹部、普通黨員都是有權力查處的，其查處的對象覆蓋全體黨員[41].黨的紀律檢查機關的“全覆蓋”不能等同於監察委員會的“全覆蓋”，這裡涉及黨紀與國法的關係，兩者不能混同。

2、監察委員會“全覆蓋”的對象只能是憲法和法律授權的國家機關公職人員、法律法規規章授權組織成員、國家機關委託行使公權力的組織成員。除此之外的其他組織行使的是社會權力，而並不行使公權力，不應當由作為國家機構體系中的反腐敗機關的監察委員會監督。

3、監察委員會“全覆蓋”的責任追究限於上述人員的職務犯罪、行政機關公務員的職務違法。原設在行政機關內部的監察機關，主要職能有兩部分：（1）查處行政機關公務員職務違法。這一部分職能被整合到監察委員會。（2）監督行政機關公務員的工作效能及維持內部秩序。這一部分職能屬於行政機關的自律權範疇，監察委員會作為獨立於行政機關的國家機關，不應當由其行使，應當仍然由行政機關自己行使。

筆者認為，人大代表、人大常委、法官、檢察官的職務違法違紀應當由其所在國家機關追究相應的責任，而不宜由監察委員會追究責任：（1）其屬於國家機關自律權範疇，不應由作為外部機關的監察委員會行使；（2）是否屬於職務違法違紀，通常採用的專業判斷標準；（3）現有法律對這些國家機關人員的職務違法違紀的責任追究機制已經作出了明確的規定，如果改由監察委員會追究其責任，則必然涉及對相應立法進行大規模的修改。

4、行使公權力的公職人員違反所在國家機關包括行政機關的內部工作規則，其所在的國家機關為了能夠更好地維持內部秩序，應當保有追究責任的權力。即使行政機關的監察部門被整合到監察委員會，行政機關仍然應當具有對違反內部規則的公務員追究責任的權力。

5、公權力行為的違憲責任、違法責任及不適當責任，由憲法和法律規定的相應的國家機關追究，而不由監察委員會追究。

【作者簡介】

胡錦光，中國人民大學法學院教授、法學博士、博士生導師。

【註釋】

[2]中共中央辦公廳印發《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》。

[3] 全國人大常委會《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》。

[4] 中紀委官媒：《國家監察法是反腐敗國家立法，監察委員會是反腐敗工作機構》，2017年6月27日。

[5]憲法第2條第一款規定，中華人民共和國的一切權力屬於人民；第二款規定，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。

[6]蔡樂渭：《國家監察機關的監察對象》，《環球法律評論》2017年第2期，第136頁。

[7]姜明安：《論公法與政治文明》，《法商研究》，2003年第3期，第63頁。

[8]楊解君：《全面深化改革背景下的國家公權力監督體系重構》，政治憲法學第235期，2017年6月。

[9] 本文將公權力與國家權力在同一個意義上使用。

[10] 立法法關於我國立法的表現形式包括了規章；最高法院關於法律法規授權組織的範圍的司法解釋明確承認了規章授權的有效性。

[11] 我國已經制定了全國人大組織法、國務院組織法、地方人大和政府組織法、民族區域自治法、人民法院組織法、人民檢察院組織法，以及村民委員會組織法居民委員會組織法。

[12] 例如，行政強制法第10條規定，行政強制措施由法律設定。尚未制定法律，且屬於國務院行政管理職權事項的，行政法規可以設定除本法第九條第一項、第四項和應當由法律規定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。尚未制定法律、行政法規，且屬於地方性事務的，地方性法規可以設定本法第九條第二項、第三項的行政強制措施。法律、法規以外的其他規範性文件不得設定行政強制措施。第13條規定，行政強制執行由法律設定。第17條規定，行政強制措施由法律、法規規定的行政機關在法定職權範圍內實施。行政強制措施權不得委託。依據《中華人民共和國行政處罰法》的規定行使相對集中行政處罰權的行政機關，可以實施法律、法規規定的與行政處罰權有關的行政強制措施。

[13] 例如，學位條例第8條規定，學士學位，由國務院授權的高等學校授予；碩士學位、博士學位，由國務院授權的高等學校和科學研究機構授予。授予學位的高等學校和科學研究機構（以下簡稱學位授予單位）及其可以授予學位的學科名單，由國務院學位委員會提出，經國務院批准公佈。

[14] 例如，行政處罰法第18條規定，行政機關依照法律、法規或者規章的規定，可以在其法定權限內委託符合本法第十九條規定條件的組織實施行政處罰。行政機關不得委託其他組織或者個人實施行政處罰。委託行政機關對受委託的組織實施行政處罰的行為應當負責監督，並對該行為的後果承擔法律責任。受委託組織在委託範圍內，以委託行政機關名義實施行政處罰;不得再委託其他任何組織或者個人實施行政處罰。第19條　受委託組織必須符合以下條件：(一)依法成立的管理公共事務的事業組織;(二)具有熟悉有關法律、法規、規章和業務的工作人員;(三)對違法行需要進行技術檢查或者技術鑑定的，應當有條件組織進行相應的技術檢查或者技術鑑定。

[15] 教育法第28條規定，學校及其他教育機構行使下列權利：（一）按照章程自主管理；（二）組織實施教育教學活動；（三）招收學生或者其他受教育者；（四）對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分；（五）對受教育者頒發相應的學業證書；（六）聘任教師及其他職工，實施獎勵或者處分；（七）管理、使用本單位的設施和經費；（八）拒絕任何組織和個人對教育教學活動的非法干涉；（九）法律、法規規定的其他權利。國家保護學校及其他教育機構的合法權益不受侵犯。

[16] 村民委員會組織法第2條規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民委員會向村民會議、村民代表會議負責並報告工作。第5條規定，鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬於村民自治範圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。

[17]楊解君：全面深化改革背景下的國家公權力監督體系重構，政治憲法學第235期，2017年6月。

[18] 根據全國人大常委會通過的《關於<中華人民共和國刑法>第93條第2款的解釋》的規定，村民委員會等基層組織人員協助人民政府從事下列行政管理工作，屬於刑法規定其他依照法律從事公務的人員：1、救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；2、社會捐助公益事業款物的管理；3、國有土地的經營和管理；4、土地徵用補償費用的管理；5、代徵、代繳稅款；6、有關計劃生育、戶籍、徵兵工作；7、協助人民政府從事的其他行政管理工作。村民委員會等基層組織人員從事前款規定的公務，利用職務上的便利，非法佔有公共財產、挪用公款、索取他人財物或者非法收受他人財物，構成犯罪的，適用刑法貪汙罪、挪用公款罪和受賄罪的規定。

[19] 依據立法法的規定，立法行為包括法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規、授權法規、規章。

[20] 通常由最高國家機關針對國家生活和社會生活中的具體問題作出的決定、決議。例如，憲法第62條規定，全國人民代表大會行使下列職權：(十一)改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當的決定；(十二)批准省、自治區和直轄市的建置；(十三)決定特別行政區的設立及其制度；(十四)決定戰爭和和平的問題。

[21] 憲法第62條規定，全國人民代表大會行使下列職權：(二)監督憲法的實施；第67條規定，全國人民代表大會常務委員會行使下列職權：(一)解釋憲法，監督憲法的實施。

[22] 立法法第97、99、100條、《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》、《司法解釋備案審查工作程序》對憲法監督的對象作出了規定。

[23] 立法法、《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》、《司法解釋備案審查工作程序》對憲法監督的具體程序作出了規定。

[24] 憲法第116條。

[25] 民族區域自治法第20條。

[26] 立法法第75條。

[27] 立法法第98條。

[28] 立法法第99條。

[29] 立法法第99條第一款。

[30] 立法法第99條第二款。

[31] 立法法第100條。

[32] 立法法第98條。

[33] 立法法第95條。

[34] 行政訴訟法第63條。

[35] 立法法第97條。

[36] 行政複議法第7條。

[37] 行政複議法第27條。

[38] 全國人大常委會於2017年6月28日作出決定，在行政訴訟法第二十五條增加一款，作為第四款。該款規定，人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

[39] 香港基本法第19條規定，香港特別行政區法院對國防、外交等國家行為無管轄權。香港特別行政區法院在審理案件中遇有涉及國防、外交等國家行為的事實問題，應取得行政長官就該等問題發出的證明文件，上述文件對法院有約束力。行政長官在發出證明文件前，須取得中央人民政府的證明書。澳門基本法第19條也作出了同樣的規定。

[40] 國家賠償法第17條：（四）刑訊逼供或者以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的；（五）違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的。

[41] 在這一意義上，除監察委員會覆蓋的公權力機關及其人員外的中國共產黨機關、政協機關、民主黨派和工商聯機關、國有企業管理人員、公辦的教育科研文化醫療衛生體育等單位中從事管理的人員、基層群眾性自治組織中從事集體事務管理的人員作為黨員領導幹部，應當納入黨的紀律檢查機構的監督範圍。

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