中國棚戶區改造政策已經運行十五年，期間既帶來史上罕有的民生居住改善，也有貨幣化推波助瀾商品房交易的爭議，如今這一國家大政已臨近退潮期。
本刊特約作者 趙婷婷 邱凡／文
回顧中國棚戶區改造的發展歷程，大致可分為試點階段、推廣階段和加速階段三個時期。
2004年，遼寧在全國率先啟動全省範圍內的棚戶區改造。2005年，國家啟動對中央下放東北三省煤礦棚戶區的改造。在此之後，全國不少地區也陸續開始開展棚戶區改造工作。
2008年，中央出臺擴大內需十項措施，黨中央、國務院決定將各類棚戶區改造納入城鎮保障性安居工程，拉開了全國大規模推進實施城市和國有工礦、國有林區棚戶區、國有墾區危房、中央下放地方煤礦棚戶區改造的大幕。2008-2012年，五年內，全國開工改造各類棚戶區1260萬戶，佔同期城鎮保障性安居工程3100萬套（戶）開工量的40%；基本建成各類棚戶區改造安置住房750萬套，棚戶區改造取得了階段性的成果。
2013年起棚改加速。黨中央、國務院肯定了近年來棚戶區改造上取得的成績，並提出了加快棚戶區改造工作的意見，讓更多困難群眾的住房條件早日得到改善。中國棚改工作隨之進入了加速階段。2015年，國務院出臺“37號文”，首次提出積極推進棚改貨幣化安置。
數據顯示，2012年，中國棚戶區存量4500萬套，結合2012年-2016年棚戶區改造新開工套數，可以測算出截至2016年，中國棚戶區去化週期為3.7年，即預計到2020年，中國將完成此輪棚戶區改造工作。
政策連貫，開發模式多樣
從2004年遼寧省作為全國棚戶區改造的試點至今，國家層面出臺了一系列的相關文件支持和指導棚戶區改造的相關工作。
從政策發佈時間上來看，2005-2008年，只有一項文件發佈，這與棚戶區改造正處於試點工作時期的基本背景相符，此時各方正積極開展棚戶區改造的實踐工作，探索棚戶區改造的實踐方法。2009-2016年間平均每年有一項文件發佈，其中，2009-2012年，發佈的文件肯定並總結了棚戶區改造試點工作取得的成績，根據當下的背景部署了新的改造任務；2013-2016年發佈的文件對棚戶區改造提出了提速的要求，強調要進一步做好棚戶區改造的相關工作。整體來看，棚戶區改造的力度逐漸加大，試點、推廣和加速三步走的戰略取得了很好的效果。
從政策發佈內容來看，政策具有很強的延續性，棚戶區改造的整體政策沒有明顯的變動，政策之間相互承接支撐，對中國十幾年來的棚戶區改造工作提供了強有力的保障。另一方面，政策具有很強的針對性，對於不同時期的主要矛盾和重點工作進行了及時的發掘和指導，推動了棚戶區改造的發展進程；對於棚戶區改造工作中的主要困難進行了細緻的安排和部署，推動了社會各方的參與和配合，極大地保障了棚戶區改造工作的順利落地。
棚戶區改造涉及土地的一級、二級開發，政府通常委託企業代為開發建設。目前國內常見的棚戶區改造開發模式有委託一級開發、土地出讓金折扣、一二級捆綁招標和土地作價入股四種。
土地一級開發，是指由政府或其授權委託的企業，對一定區域範圍內的城市國有土地、鄉村集體土地進行統一的徵地、拆遷、安置、補償，並進行適當的市政配套設施建設，使該區域範圍內的土地達到熟地標準，再對熟地進行有償出讓或轉讓的過程。在這種模式下，政府委託企業進行一級開發，為企業提供資金補償或土地出讓金分成，企業將土地開發為熟地後直接移交政府。在該種模式中，政府所需要支付的補償額較大，同時已完成一級開發的土地需要再次進行“招拍掛”的過程，流程較為繁瑣。但對受託企業來說，其開發流程簡單，資金需求量小，項目風險較低。
在土地出讓金折扣模式下，仍由企業完成土地一級開發，此後政府以土地在二級市場給予企業一定出讓金折扣的方式完成對企業的支付，即企業的利潤來源主要是二級市場拿地時的成本降低。相比於委託一級開發模式，這種模式對政府而言投入較少，避免了因支付補償額帶來的現金流壓力，不過仍需要經過土地“招拍掛”的流程。對企業而言，該種模式初始投入較大，流程相對繁瑣。
在一二級捆綁招標模式下，政府將項目的一二級開發權打包交給同一家企業完成，企業的收益點主要來源於二級開發的收益。政府幾乎沒有投入，相較於前兩種方式更加省事；對企業來說，一二級聯合開發對現金流的需要量較大，項目週期相對較長，對企業的現金流要求較高。
土地作價入股是指政府將項目土地的價值折算入股，參與到項目股權結構中。企業的利潤來源主要為二級開發的收益，政府也可能獲得一部分由股權帶來的分紅收益。在該種模式下，政府對項目的投入少，控制力強；企業對現金流的壓力也相對較少，但可能需要較高的溝通成本。
實物安置與貨幣化安置
實物化安置與貨幣化安置是棚改安置的兩種模式。所謂貨幣化安置，是指在棚戶區拆遷時，拆遷人將應當用以安置的房屋按規定折算成安置款，由被拆遷人選購房屋自行安置。貨幣化安置有三種類型：發放購房券、政府購買存量商品房置換拆遷房；直接貨幣補償。
2004-2014年這十年間，棚改安置以實物安置和貨幣化安置模式並重，但以實物安置為主，2013年、2014年棚改貨幣化安置率分別為7.9%和9%。2015年至今，在國務院“37號文”之後，開始積極採用貨幣化的安置模式。2015年、2016年棚改貨幣化安置率直接躥升至29.9%和48.5%。
棚改貨幣化架起了商品房去庫存和基礎貨幣投放的橋樑。根據易居研究院數據，全國70個重點城市2014年年底新建商品住宅庫存達到峰值，自2015年年初庫存逐步下降，這其中棚改貨幣化起到了重要作用。2015年，棚改貨幣化安置率近30%，2016年達到48.5%，棚改貨幣化安置面積分別為1.5億平方米和2.5億平方米，分別佔當年商品住宅銷售面積的13.6%和18.2%。2017年，棚改貨幣化比例在67.7%，棚改貨幣化安置消化全國商品房庫存面積2.6億平方米，佔全國商品房銷售面積的24%。
貨幣化安置的轉向試點在兩年後到來。2017年8月，住建部等六部委印發《關於申報2018年棚戶區改造計劃任務的通知》。該《通知》指出，商品住宅消化週期在15個月以下的市縣，應控制棚改貨幣化安置比例，更多采取新建安置房的方式。2017年11月，住建部等再次印發通知明確，對商品住房庫存不足、房價上漲壓力較大的地方，仍主要採取貨幣化安置的2018年新開工棚改項目，國家開發銀行、農業發展銀行發行的棚改專項貸款不予支持。棚改貨幣化安置在經歷了三年的積極推動後，隨著商品房庫存的回落，貨幣化安置的比例將有所回落。
毫無疑問，棚改的貨幣化安置對房地產市場形成了普遍的影響。一種觀點認為，貨幣化安置帶來的巨大被動性購房需求和注入到居民部門的流動性是三四線城市房價上漲的重要驅動力。不可否認的是，貨幣化安置的推進對三四線城市商品住宅去庫存效果明顯，不少三四線城市在貨幣化安置等因素的作用下房價出現大幅度上漲，也刺激了這些城市土地市場的繁榮。2015-2017年，貨幣化安置對住宅銷售的貢獻從14%上升至24%。同樣，伴隨著部分拆遷戶剛性需求進入房地產市場，一定程度上促進了部分地區市場量價齊升的局面。
從區域分佈來看，棚改的貨幣化安置對三四線城市房價和銷售的拉動作用更明顯，二三線城市房價上漲增速明顯快於一線城市。在一二線城市房價增速回落後，三線城市仍有擴張動力。此外，2017年以來，中西部省份棚改貨幣化力度普遍較大，這支撐了中西部省份出現較高的地產銷售增速。棚改貨幣化對當地地產銷售的支撐作用與當地棚戶區存量和地產市場規模有關。
在棚戶區存在量高且市場規模有限的區域（主要集中在中西部），貨幣化安置對當地地產銷售的促進作用較為明顯。在經濟相對發達的東部地區，外來人口聚集，改善性需求凸顯，住宅銷售的內生需求較為穩健，貨幣化安置對提高當地地產銷售作用有限。
2018年10月初，國務院召開常務會議，正式確認了全國範圍內棚改政策的調整，隨著未來部分市縣取消棚改貨幣化安置，棚改對於地產投資的支撐將進一步消弱。
在棚改貨幣化助推三四線城市房價上揚的同時，貨幣化安置使家庭金融資產出現較大幅度增加。根據調查，2013-2017年間，貨幣化安置後未購房的家庭平均金融資產從2013年的6.6萬元，上漲至2017年的34.3萬元。家庭負債情況也明顯好轉，貨幣化後未購房家庭擁有負債的比例降低，從2013年的26.3%下降至2017年的21.8%。家庭投資性收入和消費水平顯著提升。2013年至2017年，貨幣化安置後未購房的家庭平均投資性收入從2348元上漲至10768元，家庭年消費從4.5萬元上漲至7.7萬元（參見：甘犁 弋代春，新浪財經，《為什麼應該堅持棚改貨幣化》，2018-7-2)。
棚改幫助地方政府消化土地庫存和商品房庫存，提高了房企拿地的意願，增加了地方政府的土地出讓收入，進而補充了地方政府的財政收入。2017年，棚改貨幣化安置對地產銷售貢獻度較高的區域，往往也是政府土地出讓收入增速較快的區域。隨著棚改力度的逐漸減弱，那些地產銷售較為依賴棚改，地方財政較為依賴土地出讓收入的地區可能面臨較大的衝擊。
攻堅臨近尾聲，棚改退潮將至
棚戶區形成歷史原因繁複，建築密度大，流動人口多，房屋居住結構複雜，違規私自搭建較多，涉及到群眾切身利益。同時，棚戶區的補償成本高，拆遷難度大，項目按計劃推進的困擾多，不確定因素也多。例如一些城中村改造項目前期工作耗時很長，從項目立項到完成拆遷可能需要數年的協調溝通時間。
另外，不同類型的棚戶區改造項目由不同單位承接負責，例如，城中村拆遷項目由城中村改造辦負責，危舊房改造由房屋管理部門或棚改辦負責，還有一些項目由融資平臺公司等企業負責，各部門之間缺乏溝通協調機制，有時候會影響到項目的推進。
籌集資金額巨大、項目難以實現資金平衡等問題一直是棚戶區改造的難點與痛點。在商品房市場“黃金十年”的背景下，老舊小區周邊房價不斷攀升，居民對徵收補償預期不斷提高，導致土地徵收成本不斷升高，拆遷補償成為棚改之“痛”。其次，在棚改騰退土地中有一部分土地是用作規劃道路（需紅線退讓），還有部分土地用於教育、文體、綠化等配套設施建設，也就是說，實際可出讓土地面積會減少，導致棚改項目資金平衡更加困難。不僅如此，受制於土地二級“招拍掛”中的樓面價格、規劃容積率等限定的因素影響，同時受到土地一級開發結算成本確認等政策的變革，土地出讓收入有時難以平衡棚改土地一級開發中的各項支出，造成賬目虧損。
目前棚戶區改造的資金來源包括政府財政資金、銀行貸款、企業籌集、個人籌集等，其中政府財政資金包括中央財政補助資金和地方政府財政投入。政策性銀行提供的PSL棚改貸款是棚改資金的主要來源，未來的資金來源將以發行棚改專項債為主。
中國面臨改造的棚戶區面積大、數量多，儘管中央政府近幾年來加大了資金支持力度，但中央財政補助資金僅佔項目所需金額的很小一部分，地方政府仍面臨巨大的財政壓力，特別是對於委託一級開發模式而言，地方政府需要投入較多的資金補償，增加了政府的債務負擔。而銀行貸款和企業籌集資金，由於棚戶區改造項目普遍週期長，投資回報有限，因此參與的積極性有限。個人籌集資金相對而言佔比更加小。
通過研讀國家頒佈的相關政策也能得到相同的結論。諸如2013年國發“25號文”和2015年國發“37號文”中，都提到要發展多元化融資渠道。可見融資壓力一直是棚改過程中的主要難點，創新的融資體制機制有助於緩解棚改過程中的融資壓力，但融資壓力仍長期處於高位狀態。2018年4月3日，財政部下發《試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法》，棚改專項債正式推出，未來棚改的融資將採取棚改貸款和棚改專項債相互結合的方式。
在中央“堅決遏制隱性債務增量，積極穩妥化解存量隱性債務”的要求下，以及地方各級政府實施化解債務專項行動的目標任務下，目前主要資金籌集於銀團貸款和政府購買服務的棚戶區改造逐漸成為隱性債務的一大來源，成了地方政府重點攻堅對象。同時，新一輪棚戶區改造繼續按計劃推進，任務指標層層分解，在還舊債、控新債的雙重任務下，各級地方政府普遍面臨較大的財政收支和債務化解壓力。
2018年《政府工作報告》指出當年棚改開工580萬套，低於2016和年2017年目標。2018年10月的國務院常務會議明確了全國範圍內棚改政策的調整，列出改造重點，要求因地制宜，嚴格評估財政承受能力，科學確定2019年度棚改任務，嚴禁借棚改之名盲目舉債和其他違法違規行為。
隨著各地去庫存壓力的減輕，預計未來兩年棚改開工數量將繼續走低。目前遺留下來的棚改項目，一般都是較難改造之地，例如一些工礦區、林區，項目資金平衡難度較大，盈利能力不強。未來棚改的金融工具將以棚改債和政策性銀行的棚改貸款相結合的方式。
棚改到今日，已是最後的攻堅階段。攻堅之後，棚改進入退潮期。退潮之後，在這一輪棚改中較為受益的中西部省份和東部非核心城市的房地產市場受到的衝擊會相對較大，而此前當地房地產銷售對棚改貨幣化依賴程度相對不高的東部地區，尤其是核心的一二線城市，所受影響可能較為有限。此外，那些地方財政較為依賴土地出讓收入的地區將面臨較大的衝擊。
作者就職於中國工商銀行總行投行部研究中心
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