'鄭秉文：養老金改革要有緊迫感和憂患意識 | 新中國70週年·民生訪談⑤'

記者 | 牛其昌 陳鑫

編輯 | 翟瑞民

觀點摘要：

●由於傳統社會保障制度建立在經濟高度集中與“充分就業”的前提下，適應了計劃經濟體制和封閉經濟運行方式，是當時的特殊歷史條件下計劃經濟體制的產物。

●現代社會保障制度是適應開放經濟發展的需要而生，通過調動消費和投資這兩大經濟變量的作用、促進勞動力自由流動並提高勞動者的生產效率等方式為促進開放經濟發展做出了巨大貢獻。

●沒有建立單獨的農民工制度是十分正確的選擇，這減少了制度碎片化，確保了農民工的利益。‌

●社會保障制度沒有最好之說，只有是否適合之說，適合的就是最好的。社會保障制度的建立跟這個國家的民族習性、文化傳統、歷史經歷等因素有關。

●以為2035年基金耗盡了，年輕人就拿不到養老金，這是一種“媒體的非專業性誤導”，致使“社會輿論的普遍誤讀”。

●總體來看，中國仍處於外匯儲備的積累期，且積累規模相當可觀。中國應抓住這個歷史機遇期，適時建立一隻“外匯型”的主權養老基金，補充未來的老齡化高峰。

從無到有、從弱到強，從城鎮到農村、從職工到居民，新中國成立70年來，中國社會保障制度不斷改革、發展和完善，目前已建成世界上規模最大、覆蓋人口最多的社會保障體系，為穩增長、促改革、保民生作出了巨大貢獻。

在建國70週年之際，界面新聞專訪中國社保領域的資深專家——中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文，解讀我國社會保障制度發展的“前世今生”。鄭秉文2004-2014年任中國社科院拉美所所長，2014-2018年任中國社會科學院美國研究所所長。幾十年來，鄭秉文主要研究領域為西方經濟學、社會保障制度比較等，曾多次參與我國農民工社會保障制度和養老保險制度的頂層設計，對世界各國的社會保障制度有深入瞭解。他認為，中國更適合走美國的社會保障制度，即包含國家、企業、個人三個層次相互配合。

2019年4月，由鄭秉文擔任主任的中國社科院世界社保研究中心發佈的《中國養老金精算報告2019-2050》曾引發熱議。報告預測，到2035年我國全國城鎮企業職工基本養老保險基金累計結餘將耗盡。

不過，鄭秉文在接受界面新聞專訪時澄清，以為2035年基金耗盡後年輕人就拿不到養老金，這是一種誤讀。

鄭秉文表示，發放的養老金來源主要靠當期的青年人繳費，基金耗盡意味著基金儲備沒有了，這跟發放養老金是兩回事，因為老年人當期發放的養老金主要來自青年人的當期繳費，儲備沒有了意味著收支缺口要由財政等其他資源“補”上這個缺口。面對養老金缺口，應當適時建立一隻“外匯型”的主權養老基金，補充未來的老齡化高峰。

界面新聞：新中國成立後社會保障制度經歷了怎樣的變遷？有哪些重要節點？

鄭秉文：新中國成立70年來，中國經歷了兩種不同的經濟發展模式，即封閉型的計劃經濟模式和開放型的市場經濟模式，二者以1978年實行改革開放為界。從封閉的計劃經濟到開放的社會主義市場經濟，中國的社會保障制度也隨著經濟體制的變革，進行了自我轉型與重大調整，走過了一條從適應封閉型經濟的傳統社會保障制度到適應開放型經濟的現代社會保障制度的轉型之路。

首先說改革開放前，傳統社會保障制度的發展可以分為三個階段：第一，1949-1958年的“制度初創階段”。這一階段的重要標誌是1951年政務院頒佈的《中華人民共和國勞動保險條例》（1953年和1956年進行了修訂），主要成就是初步創建了城鎮勞動保險制度、農村“五保”制度和農村合作醫療制度。

第二，1959-1966年的“制度調整階段”。在城鎮，隨著公費醫療和勞保醫療覆蓋面擴大，逐漸出現費用上漲趨勢，給財政造成巨大壓力。在農村，人民公社制度的確立和實施刺激了“五保”制度與合作醫療制度覆蓋面的不斷擴大，激發了農村社保制度的發展潛力。

第三，1967-1978年的“蛻化為企業保險階段”。隨著“文化大革命”的興起，城鎮的“國家-企業保險”完全癱瘓並蛻化為“企業保險”，職工的生、老、病、死完全成為企業內部事務，農村“五保”制度也幾乎全部停頓。

界面新聞：新中國成立之初，並沒有社會保障制度這種說法，這一時期叫勞動保險制度，是基於勞動關係的一種保障體系，為什麼會出現這樣的安排？

鄭秉文：首先，傳統社會保障制度是構建在馬克思的社會總產品扣除思想上的：馬克思認為集體的勞動所得即為社會總產品，應該從社會總產品中扣除用於應付不幸事件、自然災害等的後備基金或保險基金。社保基金從社會總產品中直接扣除，因此工人自身不需要繳費。

其次，從收入分配製度來看，城鎮實行的是低工資制、農村是工分制，分配關係簡單，傳統社保制度成為當時收入分配製度的有益補充；從勞動制度來看，計劃經濟時代基本不存在勞動力市場和勞動力的自由流動，而當時的城鄉社保制度二元分割，城鄉之間、不同所有制單位之間、同一所有制的不同單位之間的福利待遇存在很大差距，固化了勞動力的統一配置。

由於傳統社會保障制度建立在經濟高度集中與“充分就業”的前提下，適應了計劃經濟體制和封閉經濟運行方式，是當時的特殊歷史條件下計劃經濟體制的產物。因此，作為封閉的計劃經濟的一個子系統，以“單位”為紐帶的社保制度把固定在單位內的每個社會成員覆蓋在內，對集體所有制的存在與發展起到了積極作用。

界面新聞：在計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型的歷史時期，傳統社會保障制度為何不再適應社會發展的要求？

鄭秉文：前面提到，“文革”中城鎮的“國家-企業保險”完全癱瘓並蛻化為“企業保險”，這是制度融資渠道因全民所有制企業大面積虧損而逐漸枯竭，制度賴以運轉的管理主體——工會系統基本處於癱瘓狀態。此外，國營企業被禁止提取勞動保險金，社保資金流由國家“兜底”下降為企業“兜底”，“單位”成為制度賴以生存的唯一基礎。

隨著封閉型經濟向開放型經濟的轉型和社會主義市場經濟的發展，傳統社會保障制度註定不適應這個巨大的社會經濟變遷：以所有制為基礎的單一的覆蓋方式不適應新體制下多樣化經濟主體的發展，較低的社會化程度阻礙了勞動力的合理流動，社保制度賴以生存的國有企業和集體企業面臨諸多社會經濟風險，農村承包責任制使農村社保制度也失去了物質基礎和組織基礎。

界面新聞：轉型前後，我國社會保障制度發生了哪些演變？轉型後的現代社會保障制度是如何適應新時代發展要求的？

鄭秉文：現代社會保障制度與傳統社會保障制度相比，完全是兩回事。

在制度功能上，改革開放前的保險制度是計劃經濟體制的一個子系統，改革開放後經歷了從為國有企業改革配套和為社會主義市場經濟服務轉變為化解社會風險和維護社會穩定的社會安全網，最終成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。在所屬政策範疇方面，從轉型前的勞動政策，到轉型後的社會政策；管理主體也從轉型前的工會，到轉型後的政府職能部門。這些特性的轉變又影響到社會保障的覆蓋範圍、資金籌集等制度參數的重大改變。

開放型經濟的本質特徵是各種生產要素尤其是勞動力的自由流動，這也是開放型經濟得以發展的前提條件，而傳統社保制度下勞動力的自由流動受到影響，無法發揮勞動力這個生產要素的作用以滿足開放經濟的發展。此外，開放型經濟要求企業成為真正的市場主體，公平地參與競爭，實現自主經營、自負盈虧，需要把企業的社會事務從企業職能中剝離出來，讓企業輕裝上陣參與市場競爭。

如果說傳統社會保障制度建立在公有經濟一統天下、經濟高度集中和“充分就業”的前提下，那麼，現代社會保障制度是適應開放經濟發展的需要而生，通過調動消費和投資這兩大經濟變量的作用、促進勞動力自由流動並提高勞動者的生產效率等方式為促進開放經濟發展做出了巨大貢獻。

界面新聞：改革開放後，我國是如何一步步建成世界上規模最大、覆蓋人口最多的社會保障體系的？

鄭秉文：自改革開放至今，現代社會保障制度的發展又可細分為四個階段。第一個階段1978-1992年，為反思傳統社會保障制度並探索新制度階段。

這一階段，城鎮社會保障事業面臨兩大任務。一是恢復被“文革”嚴重破壞的社會保障制度：在養老保險方面，解決了“文革”十年來積累的機關事業單位和國有企業200多萬職工無法退休的問題；公費醫療方面，通過嚴格規範就醫行為、加大個人責任以及控制支付範圍等方式降低費用支出。

二是探索新型社會保障制度以適應多種所有制形式和多種分配製度等新環境的要求。為此，中國於1986年實施了國營企業職工待業保險制度，到1989年底，對十幾萬失業人員發放了待業救濟金。農村社會保障改革的任務主要是解決“五保”制度的資金問題：1991年，國務院頒佈的一項條例規定鄉統籌費和村提留公益金可用於“五保”供養，基本解決了“五保”制度的資金困境；同期，農村合作醫療制度的作用逐漸減弱，全國實行合作醫療制度的行政村數量大幅下降。

第二個階段1993-1998年，為現代社會保障制度思路形成與目標模式選擇階段。1993年，黨的十三屆四中全會通過了《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出“建立多層次的社會保障體系”以及“（城鎮職工養老保險和醫療保險制度）實行社會統籌和個人賬戶相結合”的制度目標，並且第一次明確提出：“社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障”。

第三個階段1999-2012年，為現代社會保障體系初步形成和完善階段。在這一階段，首先，建立了覆蓋城鄉的多層次養老保險體系。1999年，國務院發佈的一項條例明確了進一步擴大養老保險的覆蓋範圍，並且到2005年納入靈活就業人員；城鎮職工基本養老保險制度在確定“統賬結合”的目標模式之後，分別於2000年和2005年在東北三省開展了做實個人賬戶的試點工作，開始逐步實現部分積累制；2004年，信託制DC型（繳費確定型）企業年金制度被明確作為養老保險第二支柱，養老保險制度開始朝著多層次的目標邁進；2009年，農村居民養老保險制度正式建立。1999年，“失業保險”取代“待業保險”，覆蓋範圍擴大到全部企事業單位，個人和單位共同繳費，失業保險金的給付標準與最低工資水平和低保線掛鉤。最後，完善了覆蓋城鄉的最低生活保障制度。1999年，城市居民最低生活保障制度的保障原則、保障標準和資金來源等進一步規範化，城市居民低保制度正式建立起來；在農村，為切實解決貧困人口的生活困難，國務院決定2007年在全國建立農村低保制度。

第四個階段是2013年十八屆三中全會以來，現代社會保障制度進入全面深化改革階段。黨的十八屆三中全會以來，現代社會保障制度的整體框架基本搭建完成，繳費型制度和非繳費型制度相互配合構成了完整的制度體系。2014年《社會救助暫行辦法》的發佈進一步規範了社會救助制度，標誌著包括低保、農村特困救助、臨時救助、醫療救助、殘疾人救助、教育救助、住房救助等在內的綜合社會救助體系正式確立。養老保險制度改革進一步深化：2015年，機關事業單位養老保險制度和城鎮職工基本養老保險制度的並軌工作邁出重要步伐，養老保險制度的公平性進一步提升。城鄉統籌成為現代社會保障制度全面深化改革的重點，城鄉居民基本養老保險制度和城鄉居民基本醫療保險制度正式確立，加強了城鄉居民社會保障制度的整合。

界面新聞：作為改革的親歷者，在我國社會保障事業發展的過程中，有哪些領域的改革讓你印象深刻？

鄭秉文：有一件事令我印象比較深刻，‌‌在2007年至2009年前後，‌‌行政主管部門和學界都在討論一件事兒：‌農民工在社會上的作用越來越大，農民工往城裡流動的規模也越來越大，是否應該給農民工‌單獨建立一個制度以體現社會公平？‌‌這個時候是有爭議的。

彼時的‌‌廣東省幾乎聚集了‌‌全國‌‌大概三分之一左右的農民工，人們發現，每年春節前半個多月，這些農民工就開始‌‌排隊，希望在回家過年之前把社保退了變現。之所以會這樣，就是因為社保制度的便攜性不好，‌‌走又不能隨個人帶不走，農民工不得不選擇退保。過完年後這些農民工再換到另外一個地方打工，即使不換地方又回到廣州、深圳‌打工，‌‌他們就重新參保，‌‌這樣的話就能把一年的錢變現回來。然而變現的只是個人交的部分，單位交的就不能拿回來了，這對於農民工來說是一種損失。

為了減少他們的損失，‌‌有部門和學者建議給農民工單獨建立一個制度，‌‌‌我當時對此是堅決反對的。‌反對的原因是，這樣一來，社保制度將更加碎片化，職業之間的橫向隔離就形成了，這對農民工是不公平的，所以我是堅決反對的。

為此，人社部在2008‌‌年11月7日專門開會，這個日期我記得非常清楚，因為前一天即2008年11月6日剛剛在人民大會堂開完第三屆中國社會保障論壇，‌‌這是人力資源和社會保障聯合若干部委召開的全國性的學術會議，張德江副總理蒞臨並做了講話。這個會議召開的第二天，人社部就開了這個小型學術研討會，召集了大約10個學者，其中包括我在內有7、8個人表示反對為農民工單獨建立養老保險制度。

會上，人社部部長說他次日就親自率隊到珠三角調研這件事，確定到底是將農民工獨立出來還是融入到現有的制度當中。一年以後，也就是2009年年底，新的文件就出臺了，這個文件就是人社部和財政部聯合發佈的《城鎮企業職工基本養老保險關係轉移接續暫行辦法》（國辦發〔2009〕66號），規定農民工如果在鄉打工，參加當地的新農保；如果離土到城鎮打工，那麼就加入城鎮職工基本養老保險。可以說，這個文件的出臺標誌著農民工制度無須建立單獨的養老保險制度了。

這是讓我印象比較深刻的，‌‌在‌‌行政主管部門做決策的時候，‌‌還是很傾聽‌‌學術界的意見的。如今正好過去了10年，10年後的今天來看待這件事，很顯然，沒有建立單獨的農民工制度是十分正確的選擇，這減少了制度碎片化，確保了農民工的利益。‌

界面新聞：社會保障體系改革並非是一帆風順，在制度架構和方案推行中是否也出現過曲折和誤判？

鄭秉文：當然也有，有些改革理念和思想是需要時間去檢驗的。比如，2007年，當時的勞動社會保障部發布四個課題，由四個團隊承擔，我率領的社科院團隊承擔的“中國養老保障發展戰略”，我們提出的改革思路是，在城鎮企業職工基本養老保險制度實行的統賬結合中，個人賬戶是難以做實的，個人賬戶應採取“名義賬戶制”即NDC。

由於這個觀點與當時的大環境不一致，在2008年夏天結項時就沒讓參加結項。當時正是做實個人賬戶試點的擴張時期，越來越多的省份加入進來，到2013年達到了13個省份。2013年3月份，就是在召開黨的十八屆三中全會的半年多之前，我們再次接受了中央有關部門的一個課題，就做實個人賬戶問題再次提交我們的看法，這次是有四個研究團隊受託平行做這個課題，另外三個分別是國務院發展研究中心、人民大學、浙江大學（後來又加進來兩個國際機構）。

2013年9月份這四個團隊交卷時，他們幾乎不約而同地提出放棄做實個人賬戶。這時候之所以在放棄做實個人賬戶的問題上能夠取得共識，是因為截至2012年，全國的個人賬戶記賬額高達3萬億元，而做實的個人賬戶在經過10多年的努力下只有3500億元。面對這個窘境，有關方面最終決定放棄試點。於是，在2013年當年11月份召開的黨的十八屆三中全國通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》首次出現“完善個人賬戶制度”，代替以往提了12年的“做實個人賬戶試點”的提法，就是說，做實個人賬戶試點從此再也不提了。

我們團隊之所以早在2007年就提出不能做實個人賬戶，是因為在當時的GDP增長率高達10%左右，社會平均工資增長率超過14%。經濟學的一個定理“艾倫條件”告訴我們：當人口自然增長率與社會平均工資增長率二者之和高於投資回報率時就構成了一個生物收益率，這個生物收益率當時將近15%，但建立賬戶基金的回報率不能達到或超過生物回報率時，就存在著福利損失，人們就不願意拿出錢來去建立這個基金。

當時做實個人賬戶的資金主要用於銀行存款，利率僅為2%-3%左右，這麼低的利率各級財政肯定都不願意去做實個人賬戶，因為它大大低於15%的生物收益率。東部沿海某大城市的人社局官網顯示，該市只有2005和2006年每年拿出50億元做實個人賬戶，後來再也沒有任何行動。經驗證明，做實賬戶是不受歡迎的，損失是巨大的，行政命令也是不能發揮作用的，各省的地方行政首長和財政官員不可能去做這種“傻事”

時間是很好的裁判員，現在回過頭來看，我們2007-2008年承接那個課題提出的觀點是具有前瞻性的，是正確的。

界面新聞：在你看來，這個世界上是否有完美或是否能建立起完美的社會保障制度？評價社會保障制度好壞的標準是什麼？

鄭秉文：社會保障制度沒有最好之說，只有是否適合之說，適合的就是最好的。社會保障制度的建立跟這個國家的民族習性、文化傳統、歷史經歷等因素有關。從傳統上講，比如中國老年人不願意進養老院養老，中國人十分節儉，愛好儲蓄，國外的華人那麼多，幾乎看不見沿街拾荒的，也看不見地鐵口擺小攤的。相反，中國飯館比比皆是，可以養活一家人，還能供養子女上大學等。

再比如，高稅收高福利的北歐模式並不適合中國，因為中國人特別能吃苦，特別勤勞，喜歡勤儉持家，不願意遊手好閒、躺在福利制度上做懶漢。因此，當選擇制度模式的時候，要選擇跟國家相適應的制度模式，這是一個原則。社保制度只有最適合一說，沒有最好一說。如果讓美國和瑞典的社保制度互換，相信他們都不會同意的，最終結果必將都是失敗的。

界面新聞：你曾有過旅歐經歷，對於西方社會保障領域也有很深的研究，西方發達國家的社會保障制度對我國有哪些啟示和借鑑？

鄭秉文：我最大的體會是，社保改革一定要選對制度模式。如果模式選錯了，如同人得病卻買錯了藥，不僅沒治好，還引發了新的併發症。因此在選模式的時候一定要選一個適合的模式。而且社保制度的週期很長，錯了之後再改回來就不容易了，不是說改就能改的，要犧牲十幾年、甚至一兩代人的時間。

比如最典型的案例剛才提到過，我們學習智利、新加坡做實個人賬戶，但是我們所處的經濟發展階段不是那個歷史階段，當下這個歷史階段也是做不實的，硬要去做實，到最後還是會碰上制度、規律、定律的“軟釘子”。

我個人認為，中國建立社保制度的模式比較適合美國類型，而不應該是歐洲類型的。歐洲福利國家的社保制度模式不太適合中國。

界面新聞：中國社科院世界社保研究中心今年4月發佈的《中國養老金精算報告2019-2050》再次引發熱議。報告預測，在企業繳費率為16%的基準情境下，全國城鎮企業職工的養老保險基金將在2028年出現當期赤字，並於2035年被耗盡。為什麼會有這個判斷？是哪些因素在加速基金的耗盡？

鄭秉文：這部精算報告是我們發佈的第二部精算報告。第一部是2018年1月發佈的，預測期僅為5年，所以，沒有引起人們的注意。這部精算報告是今年4月發佈的，到現在已有4個多月了。在這裡我將世界各國基本養老保險基金可持續性情況的預測做出幾點說明，或者說，介紹一下主要國家測算養老基金可持續性的幾種情況：

第一，發達國家的社會養老保險制度幾乎實行的都是現收現付制度。只要實行現收現付制度，在人口老齡化的趨勢下，都將必然面臨2個時點：一是收不抵支的時點，一是基金枯竭的時點。

例如，韓國收不抵支的時點是2041年，基金枯竭的時點是2057年；美國收不抵支的時點是2020年，基金枯竭的時點是2035年。這是第一種情況。中國就屬於這種情況，第一個時點將發生在2028年，第二個時點發生在2035年，正好跟美國基金枯竭的時點一樣，都發生在2035年，這不是什麼“神預測”，我們的精算報告是今年4月發佈的，美國精算報告是5月份發佈的。養老基金存在兩個時點，這是人口老齡化的結果，就是退休的老年人壽命越來越長，年輕的就業人口絕對數量越來越少，這種情況必然發生，是非常自然的。

第二，面對人口老齡化，有些國家的現收現付制養老金制度進行了結構性改革，例如，加拿大1997年改革了，將純粹的現收現付制改革為部分積累制，由於提高了投資體制的效率，投資收益發揮了重要作用，雖然第一個時點依然存在，但在預測期內，第二個時點卻沒有到來。例如，加拿大養老金計劃（CPP）就是這樣，第一個時點收不抵支發生在2025年，但在1997-2100年的百年預測期內，第二個時點竟然沒有發生，基金枯竭的日期大大推遲了，到2100年基金餘額還有19.6萬億加元，足夠支付6.6年的，這就是“制度創新”的力量。韓國基金枯竭日期之所以遠遠地發生在2057年，也是效法加拿大改革的結果。這就告訴我們，不斷改革和制度創新就是生產力，甚至，制度創新的力量不亞於技術創新的魅力。

第三種情況是以德國為代表的國家，他們基本不存在兩個時點，他們的精算報告也不公佈兩個時點的到來，因為他們的現收現付不像前兩種情況那樣追求基金累計餘額的規模，德國的基金累計餘額很少，只夠支付兩個月的，這是立法規定的，是合規的。如果不夠支付兩個月的，他們就調整參數，比如，提高繳費率，或者下調養老金待遇水平，因為德國實行的事“積分制”，參保人在職業生涯繳費獲取的是“積分”，有點像我國計劃經濟時代農民上工掙的“工分”，至於每個工分值多少錢，要到年底核算時才知道。德國養老保險基金“錨定”的是既定費率下兩個月的支付能力，然後核算每年每個“積分”是多少歐元，每年的“積分”價值不一樣，所以，德國的“積分制”很像我國1978年以前農村的“工分制”，同樣的積分數量，但每年提供的養老金卻是動態化的，所以，這樣的制度雖然也是現收現付制，但也經過了改良，不存在兩個時點的問題了，德國的精算報告自然也就無法公佈這兩個時點了。在學術研究中，德國制度屬於“類NDC”型的，也是一種制度創新，這個制度至今運行將近有20年了。

除了上述現收現付制的三種情況以外（實際上還有一些其他模式，這裡予以簡化，不再贅述），世界上還有一些國家實行的不是現收現付制，是部分積累制，也叫混合制，還有就是完全積累制。部分積累制比較複雜。就完全積累制來講，就是智利模式（我國香港地區實行的也是這種模式），這種模式也基本不存在兩個時點的問題，因為這個制度的資產與債務相等，不存在隱性債務，國家沒有負債，自然也就不存在兩個時點的問題了。

上述介紹告訴我們，中國的人口老齡化趨勢、壽命越來越高是絕對的、不可逆的，在未來一百年裡，根據聯合國的預測，中國人口數量逐年減少是大概率事件，到2100年，較大可能性是10.65億人，但也有可能性是6.84億人。這就告訴我們，唯有“制度改革”才是正道，只有“制度改革”才能應對人口老齡化，其他的辦法都是杯水車薪，比如，在制度外尋找資源予以補充，等等，長期看，都不是正道。這裡說的“制度改革”是指制度結構性改革，這是另外的話題，不是今天的話題。

以上我說的這些，算是對中國未來出現兩個時點所誘發的社會輿論的一個簡單迴應，而非專業討論。

界面新聞：對於養老金到2035年將耗盡，有什麼解決辦法？你如何評價年輕人應該儘早準備養老的說法？

鄭秉文：以為2035年基金耗盡了，年輕人就拿不到養老金，這是一種“媒體的非專業性誤導”，致使“社會輿論的普遍誤讀”。

如同前面我說的，中國的模式裡，養老金主要來自勞動人口的繳費，就是說，只要制度不終止，民族在繁衍，養老金的大部分就有了，問題僅在於存在的缺口需要額外的資源予以補足，而2028-2035年是靠基金累計餘額每年掏出一些予以補足，過了2035年這個基金被“掏空”，沒有了，要靠外部資源來彌補了，比如，靠財政補貼等等。這樣，問題就出來了，財政收入也是納稅人的收入，這裡多花了，別的地方就少花了，用於發養老金了，提供其他公共物品的錢就少了，等於是減少了其他方面的社會福利了，羊毛出在羊身上，揹著抱著一樣沉。

事實上，現在每年養老金支出裡已經有不少財政補貼了，例如，2018年城鎮職工基本養老保險總收入5.12萬億元，其中財政補貼5355億元，佔總收入的將近10%。而2017年全國城鎮職工基本養老保險基金總收入是4.33萬億元，其中財政補貼8004億元，佔總收入的18.5%，為什麼去年的補貼比前年少？這就是建立中央調劑制度功勞，所以，建立中央調劑制度並沒有增加制度收入的總量，只是減少了財政補貼的壓力而已。

我們的問題是如何增加制度總收入的規模，靠制度改革和制度創新，讓制度本身的活力激發，而不僅僅是讓制度放任自流、而制度外去尋找其他資源去補窟窿，當然這是一種很“省事”的辦法，也很“熱鬧”。我們更需要做的是像剛才講的加拿大、韓國、德國的例子那樣，還有很多例子，比如瑞典、波蘭等國家，要進行制度創新，在制度改革上下功夫。如同我剛才說的，制度創新如同技術創新，是可以大大提高效率的，甚至比技術創新還厲害：為什麼在1978年前後會發生那麼大的變化，人和地都沒啥大變化，但糧食一下子就夠吃了，糧票布票豆腐票都消失了，短缺經濟一下子變成了過剩經濟，為什麼？就是因為“制度改革”。任何技術創新都比不上1978年實施的改革開放釋放的生產力那樣有威力。

養老金的制度改革同樣具有這樣的魔力，我們只要看看發達國家怎麼做的就行了。當然了，這樣做很“費神”，會給有關部門增添很多額外的工作量，不如在制度外尋找資源那樣轟轟烈烈鬧個“人氣”。以上說的這些主要指的是指改革。

從意識上來說，鼓勵年輕人儘早準備養老來說，這是非常對的，未雨綢繆，提倡憂患意識，總比沒有這種教育要好的多，別說我們是發展中國家了，就算美國作為最大的發達國家，它的養老金儲備超過了28萬億元美元，它還提倡憂患意識呢，每年發佈的精算報告都給出兩個時點的具體年份，從1941年開始年年如此，一年也沒停過，何況我國了，我國所有的養老基金加在一起也就是10萬億人民幣（包括全國社保、企業年金、職業年金等等所有加在一起），而我國60歲以上老人的數量再過幾年就要趕上美國全國的總人口數量了。就是說，美國全國人均各種養老基金是8.8萬美元，中國是人均7200人民幣。人家人均8萬多美元的還提倡憂患意識，我們人均只有7000多人民幣，有什麼資本去搞“鶯歌燕舞”呢？

界面新聞：從《報告》看各省份的養老金差距比較大，對於解決地區失衡你有何建議？

鄭秉文：各省份的養老金差距大，越來越明顯是由人口的流動造成。經濟落後地區人口勞動力都流向經濟發達的地區，因為發達地區的收入比較高。

為什麼人口流動不利於社保基金均衡發展，對有些地區基金平衡造成了威脅？因為統籌層次低，如果實現全國統籌的話，就不存在這個問題。美國也存在南北差異的問題，但美國不存在養老保險基金地區失衡的問題，因為它的統籌層次是全國統籌，基金是由聯邦政府來掌控並進行統一使用的。

中國不一樣，統籌層次低，社保基金在人口流動的衝擊下，失衡現象是必然的。所以解決地區失衡的根本措施就是實現全國統籌。全國統籌不僅需要時間上的過渡期，在政策上也得配套。現有的中央調劑制度還不能徹底改變各省之間的“兩極分化”，依然是過渡措施，只是會減緩分化。

養老金全國統籌的一個焦點是中央調劑制度，可適當調劑窮富，彌補各地差距。2019年，廣東省以1.19萬億元的累計結餘排在全國第一，緊隨其後的北京、四川和江蘇，加起來都沒有廣東一個省多。而我們預測有10個省份在未來10年期間基金會“穿底”。

我這裡再次強調，調劑制度不會增加養老基金收入的總量，而只是減輕了財政補貼的壓力。而我們的重要問題之一是要增加總的繳費收入，這完全是兩件事。

界面新聞：面對養老金缺口，我們能做什麼？

鄭秉文：老齡化不可避免地導致子孫後代的繳費率不斷提高，有些國家為“平滑”後代人的繳費負擔，“故意”提高費率、增加繳費收入並形成一個資產池進行投資，以期獲得超額市場回報率，用“超額收益”來彌補子孫後代的繳費缺口。

現在養老金主要仍在各地，中央的投資規模非常有限，錢拿不上來。中國養老保險投資體制在2015年建立，經過三年多的運作，城鎮職工5.1萬億養老保險基金與全國社保基金理事會簽署投資合同額僅為8000多億元，實際到賬額不到7000億元。因此，如不實現全國統籌，增收的養老保險費進入投資體制在目前條件下也是個未知數。

養老金改革要有緊迫感和憂患意識。我建議，成立外匯型主權養老基金，多一個養老金補貼來源，還主要考慮到外匯儲備的功能問題，現在能拿出一些，總比以後用了但外匯用光了要好的多。總體來看，中國仍處於外匯儲備的積累期，且積累規模相當可觀。中國應抓住這個歷史機遇期，適時建立一隻“外匯型”的主權養老基金，補充未來的老齡化高峰。

界面新聞：除了養老金缺口，我國現代社會保障制度還面臨哪些挑戰？

鄭秉文：改革開放40年來，成就是巨大的，問題也不少。現代社會保障制度仍面臨著人口老齡化加劇、經濟下行壓力加大以及制度自身問題等的巨大挑戰。首先，人口老齡化加劇的挑戰：2000年中國正式進入老齡化社會以來，中國的人口老齡化程度不斷加深，2018年60歲及以上老年人口占總人口的17.9% ；聯合國的預測顯示，到2030年60歲及以上老年人口的比重可達25.1%、到2050年將超過總人口的35.1%，到2070年將達36.3%。人口老齡化必將導致社會保障財政支出不斷增加，財政赤字不斷擴大，進而影響高質量開放型經濟體系的發展。

其次，經濟下行壓力的挑戰。經濟下行壓力將會加劇社會保障制度的財務壓力，一方面政府需增加資金投入以應付社保制度的資金缺口，另一方面因企業經濟效益下降導致的繳費不足會影響整個社保體系的運轉。最後，制度改革的壓力。現代社會保障制度本身仍然存在著公平性、可持續性、可及性、便攜性等方面的問題，這些問題如果不能獲得有效地解決，將不利於其發揮支撐高質量開放型經濟體系的功能。

界面新聞：在你看來，未來我國社保制度改革還需要在哪些方面繼續發力？

鄭秉文：展望未來，我們的改革一定要建立在科學化、民主化的基礎之上，更多的吸收國外的經驗和教訓。中國現代社會保障制度的改革取向須滿足經濟從高速度擴張向高質量發展轉型的要求，在供給側結構性改革中發揮作用。

未來改革的必然選擇將是關注供給側的改革，完善頂層設計、保證立法先行、引入精算平衡原則、建立精算預測機制，從而有效應對人口老齡化和經濟下行壓力帶來的挑戰；加快提升基本養老保險和醫療保險的統籌層次並推進跨地區的可轉移性，徹底實現城鄉社會保障制度的一體化以促進勞動力流動並增進社會公平，加強社會保障基金管理並建立和完善基金風險預警制度以保障制度財務的可持續性。