今年5月，國務院辦公廳發佈《關於促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，要求依法逐步實行工作人員職業資格准入制度，對虐童等行為零容忍，對相關個人和直接管理人員實行終身禁入。
根據《指導意見》，國家衛生健康委員會組織起草了《托育機構設置標準(試行)(徵求意見稿)》和《托育機構管理規範(試行)(徵求意見稿)》(以下簡稱《管理規範》)，並於日前向社會公開徵求意見，其中提出依法建立托育機構及其工作人員黑名單制度。
《法制日報》記者瞭解到，托育通常指根據3歲以下，尤其是2-3歲幼兒家庭實際需求，提供全日制、半日制、計時制等規範化、多層次、多樣化、可選擇的育兒服務。隨著全面二孩政策的實行，嬰幼兒數量增多，人們對幼兒托育服務的需求也在不斷增長。
托育行業發展迅速
監督管理亟須強化
葛靜(化名)是一名1歲孩子的母親，家住北京市東城區。在她看來，托育機構的安全質量、師資、環境、價格等是家長最為關注的問題，如果找不到既合適又放心的機構，不如選擇家庭式養育。
據瞭解，原國家衛計委2016年在北京、上海、廣州、瀋陽等10個城市的調研數據顯示，超過1/3的被調查家長表示對托育服務有需求，而調研樣本中實際的入托率為5.55%。2017年，國務院婦兒工委在四省市的調查數據顯示，48%的家長有托育需求，而調研樣本中實際的入托率為4.29%。
“孩子是家裡所有人的掌中寶，送到托育機構實在有些不放心。一個老師管好幾個孩子，難免有照顧不周的地方。尤其是個別托育機構還發生過虐童事件，難以想象老師會對弱小的孩子做這樣過分的事。”葛靜認為，對於托育行業來說，孩子們的安全無疑是最重要的。
2017年11月初，攜程託管親子園教師打孩子的視頻在網上流傳。視頻顯示，教師除了毆打孩子，還強喂幼兒疑似芥末物。事發後，上海市長寧區警方以涉嫌虐待被監護、看護人罪對攜程親子園的3名工作人員以及實際負責人鄭某依法予以刑事拘留。
今年3月21日，上海市浦東新區教育局、浦東新區市場監管局、上海市公安局浦東分局聯合發佈通報稱，市民反映的浦東新區凱瑞寶貝(北蔡店)出現疑似虐待幼兒情況屬實。凱瑞寶貝(北蔡店)繫上海紫育教育科技有限公司經營，無早教、托育服務資質，目前已停止經營；兩名涉事工作人員被實施刑事強制措施，公安和檢察部門已啟動調查取證程序。
北京藍鵬律師事務所主任張起淮認為，托育行業在我國快速發展存在一些助推因素。國家層面出臺了不少政策，如黨的十八屆五中全會正式宣佈全面放開二孩政策，國務院辦公廳印發《指導意見》等。資本也紛紛湧入托育行業，目前市場上對於專業托育機構旺盛的需求與供給失衡，早幼教市場分散，行業巨頭較少，加上隔輩教養帶來的隱患，讓更多的年輕夫婦選擇將幼兒交給專業機構託管。
“托育行業准入門檻較低引發了一些問題，比如行業規範、法律法規有待進一步完善，托育機構從業人員職業素養參差不齊，監督管理需要進一步強化。”張起淮說，有的地方出臺相關規定，托育機構的從業人員應具有完全民事行為能力，品行良好，身心健康，熱愛兒童，熱愛保育工作，但在托育機構招聘實際過程中難以完全按照上述要求篩選出真正有責任心、對嬰幼兒有耐心的從業人員。甚至在對有的負面事件調查過程中發現幼教無證上崗，更沒有接受過專業的職業培訓。
中國社科院人口研究所副研究員伍海霞認為，托育工作屬於公共服務的範疇，國家需要承擔引導、規範、監督、管理的責任，設立明確的托育機構准入制度，規範托育機構的服務和管理體系，明確托育服務管理監督部門及其職責，並頒佈相關服務管理辦法及完善相關法律條文，用來更好地約束管理托育行業，懲治侵犯兒童權益的托育機構和個人。
黑名單嚴把入口關
保護兒童身心健康
此次發佈的《管理規範》擬規定，各有關部門應當將托育機構及其工作人員信用信息納入全國信用信息共享平臺，實施守信聯合激勵和失信聯合懲戒；依法建立托育機構及其工作人員黑名單制度，禁止有虐待、傷害嬰幼兒記錄的機構和個人從事托育服務。
伍海霞認為，設立托育行業黑名單制度有兩大積極意義。其一，能夠杜絕有案底的機構、人員再次侵犯兒童權益。其二，在一定程度上能夠對托育服務人員群體起到警醒和震懾作用，有助於減少托育服務中侵犯兒童權益的不法行為，更好地保護兒童的身心健康。
在張起淮看來，黑名單制度契合了公眾對於托育服務質量標準及安全指數的要求，有效地將存在職業道德隱患的從業者拒之門外，從而篩選出真正熱愛托育行業、符合托育行業准入標準的從業者。
“托育黑名單通過科學的制度和嚴格的程序為嬰幼兒健康發展保駕護航，有助於消除托育行業的市場痛點，加強公眾與托育機構之間的信任，從而實現精準識別、全面覆蓋、有力控制托育行業的潛在風險，避免有不良記錄的從業者以職業流動的方式來躲避從業限制。”張起淮認為，對於如何落實黑名單制度、界定虐待嬰幼兒的行為、托育機構如何做到不包庇有問題的從業者等後續問題仍需進一步完善。
伍海霞認為，雖然黑名單制度在內容和範圍上做了設定和完善，但是還需要認識到，黑名單制度是發生侵犯兒童權益事件後採取的措施，如何進一步防患於未然，做好事前管理，避免類似侵犯兒童權益的行為發生，將傷害降到最小，把負面行為扼殺在搖籃之中，值得人們進行更多思考。
此外，還有觀點認為，對托育機構和個人禁業黑名單可做進一步擴展，以劃出更大的保護範圍。如有家庭暴力、猥褻、性騷擾記錄或傾向的人，以及有嚴重性格缺陷的人，也應該列入限制或禁止從事托育服務的黑名單中。
對此，張起淮認為，對托育行業進行從業限制是社會的共識，但對禁業黑名單是否進一步擴展有待商榷。雖然拓寬黑名單的對象範圍有利於實現與其他系統的信息共享，但在對禁業黑名單延展的同時可能會發生“誤傷”，比如如何界定有嚴重性格缺陷的人，此類人的信息記錄和信息共享如何實現。相關信息可以進一步拓展，但有些信息只能作為參照標準，幫助托育機構精準識別和綜合判斷，而非將所有具有相關記錄的人員直接拒之門外。
建立事中監管制度
加大侵權懲罰力度
《管理規範》擬規定，托育機構監控報警系統24小時設防，監控錄像資料保存至少90日，不得無故中斷，隨意刪改監控資料。
伍海霞認為，這是維護手無寸鐵、不大明事理的三歲以下兒童權益的基本要求。在此基礎上，應當將托育機構監控錄像資料定期在有關部門備案、留存、檢查，便於及時發現問題，糾正錯誤；嚴格監督托育機構監控錄像資料中斷，刪減等事件，追究相關人員法律責任。
《法制日報》記者採訪中瞭解到，黑名單制度也受到托育行業工作者的大力支持。一名托育機構工作人員說：“黑名單制度將施暴人員記錄在冊並禁止其從事托育行業，這是違規人員應受的懲罰，也促使其他托育工作者和機構更加自律。有了相關制度的規範，托育行業發展將會更加健康、透明，讓更多家長信任我們，願意將孩子放心地交給我們。”
“兩個徵求意見稿的發佈說明了國家對嬰幼兒的保護力度不斷提高，黑名單制度更是給家長們吃了一顆定心丸。”一位家長認為，徵求意見稿中的有關規定如果能夠落實到位，孩子們的安全和教育都有了保障，將極大減輕年輕父母的育兒壓力。
“徵求意見稿對托育機構正常運轉的硬件和軟件作出了規定，對規範托育市場行為具有十分重要的作用，未來需要進一步強化托育從業人員的責任，提高其責任意識。在相關法律法規中，加大對托育機構服務人員侵犯兒童權益行為的懲罰力度。”伍海霞說。
張起淮建議，對於托育機構還應建立事中監管責任制，一旦托育機構的從業人員發生虐童行為應由國家有關部門對托育機構進行相應處罰，並對該托育機構的從業人員進行排查。對於托育行業從業人員要加強在崗職工的專業技能、職業操守培訓和心理疏導、提高托育行業從業人員的福利待遇和服務意識。（杜 曉 戴雪晴）
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