養老金漲幅為何漸縮？由指令式上漲走向制度化調整

【財新網】（實習記者 戚展寧 記者 王明婷）4月13日，人社部、財政部共同印發了《關於2017年調整退休人員基本養老金的通知》（下稱《通知》），要求養老金“總體調整水平按照2016年退休人員月人均基本養老金的5.5%左右確定”。

官方預計，將有1億多退休人員的養老金待遇將受到新政的影響，其中包括8900多萬的企業退休人員和1700多萬的機關事業單位退休人員。

從2005年起，企業職工養老金開始了連年的行政指令式上調。

中國社會保險學會副會長何平曾告訴財新記者，此前，根據國務院文件，職工養老待遇的增幅，按平均工資增長的40%-80%的比例來調整；而從2008年開始，養老金增長的幅度就被固定為10%，到2015年持續了整整八年。

這種行政式上調曾引起業內學者的不少爭議。

2016年首次實施了統一調整企業和機關事業單位退休人員基本養老金，與此同時，10%的固定漲幅也被打破，調整幅度降至6.5%。而今年的養老金漲幅則是再創新低。

對此，人社部官方表示，今年按5.5%左右調整退休人員待遇，是國務院綜合考慮經濟發展新常態和人口老齡化新形勢做出的決策；下一步，有關部門將認真總結經驗，抓緊研究建立兼顧各類退休人員的基本養老金合理調整機制。

當前養老金待遇水平目前是否合理？漲幅連續兩年回落，又是否意味著養老金的行政式上調即將結束？這些問題都關係著未來中國老年人退休生活的保障。

養老金待遇是否達合理水平尚存爭議

“目前養老金水平已經基本到位，連續十餘年的行政化養老金待遇調整已經完成了歷史使命”，對外經濟貿易大學保險學院副院長孫潔告訴財新記者。

學者所稱的“歷史使命”，即把養老金從較低水平，提高到與社會經濟發展相適應的水平。在2016年以前，養老金漲幅連續多年維持在10%左右，企業養老金總體水平從2005年的每月714元，提高到2015年的每月2200元，上漲了208%。

孫潔告訴財新記者，養老待遇連續十一年的高增長，是為了改變多年前退休待遇不合理的情況，而如今養老金已經回到相對合理的水平，就要考慮跟經濟發展水平相適應。

中國社會科學院社會政策研究中心祕書長唐鈞認為，2500元左右的養老金已是較為合理的水平，但由於老人在醫療方面的支出比較大，養老金待遇仍須提高。畢竟，養老金不能只解決“吃飯問題”。

但養老金待遇是否已經達到合理水平，學界對此尚存爭議。

北京師範大學中國社會管理研究院/社會學院副教授謝瓊指出，“養老金是否達合理水平，還不能簡單地進行判斷，須經過科學測算後，考慮多種因素才能確定”。對此，中國勞動學會副會長蘇海南也表示，養老金水平是否合理是一個複雜問題，不能輕易下定論。

養老金漲幅隨著經濟下行和養老保險基金壓力增大而逐漸回落，已成新常態。2015年國內生產總值為67.7萬億元，同比增長僅為6.9%，25年間增速首次跌破7%，養老金上漲幅度也隨之降到6.5%。而2016年國內生產總值增長率降到了6.7%，養老金的漲幅也降到了5.5%。

企事業單位退休待遇差距仍較大

人社部社會保障研究所所長金維剛曾對財新記者表示，養老金上調的一大動因，是為了平衡企業退休人員養老金待遇水平與機關事業單位退休人員養老金待遇差別較大的情況。

根據國務院2005年發佈的文件，企業職工基本養老金替代率的預期目標仍不到60%；而機關事業單位人員養老金替代率一般在70％至90％之間，平均替代率接近80%。二者的待遇差距可觀。

在2015年前，企業單位和事業單位養老金實行雙軌制，企業單位的退休金由國家調整，事業單位則由所在單位發放，而事業單位的退休待遇普遍高於企業。從2005年至2015年，養老金上調針對的是企業單位。從2016年開始，企業單位退休人員的待遇與事業單位同步調整。

中國社會保障學會會長鄭功成曾表示，“並軌”之前，機關事業單位退休人員的待遇，是根據在崗職工的工資上漲水平增長的，其相對比例肯定較企業退休人員高。按照統一比例上調，實際上機關事業單位退休金待遇漲幅就變慢了。

孫潔認為，連續十一年上調企業單位養老金，相對縮小了企業單位和事業單位人員的退休待遇。但二者的差距仍然很明顯。

據有關專家的統計表明，目前機關事業單位的平均退休金比企業單位平均退休金高一倍。廣東省一家事業單位的退休人員告訴財新記者，他所在單位的退休金一般能有每月6000元，最高能達8000元，這一待遇水平仍是企業養老金待遇的兩倍以上。

蘇海南認為，“機關事業單位的退休待遇比企業高是完全應該的”，因為二者的人員構成、人力資本水平、職業結構都不一樣。但是二者的差距要保持在一個合理的範圍，“如真如有的專家說的高一倍就說不過去了”。目前的政策想解決這個問題，但還沒有取得明顯進展。

此外，由於機關事業單位的職業年金是普遍建立的，而企業建立年金制度的比例較低。鄭功成曾指出，值得注意的是，職業年金有可能成為機關事業單位和企業職工，未來退休待遇有差距的主要原因。

養老金應結束行政式上調？

謝瓊認為，此前連續多年10%的漲幅，主要目的是對領取低養老金的老一代退休工人進行補償，為老年人提供可以保障基本生活的穩定來源。目前，養老金待遇調整的當務之急是建立合理、正常的待遇調整機制，使待遇調整可持續化。她告訴財新記者，退休老人更加關注養老金的漲幅，但對於制度建設來說，最重要的是理性、制度化的養老金調整機制的建立。

人社部也指出，中國的經濟發展已步入了中高速發展的“新常態”，職工平均工資水平增速和居民消費價格指數漲幅放緩；同時人口老齡化加速發展、養老負擔越來越重，養老保險基金收支壓力不斷增大，確需統籌考慮各方面因素，合理確定調整水平。

養老保險基金的支付壓力在不斷增大。從2012年起，養老保險基金的支出增速開始高於收入增速，差距逐年拉大；到2015年，基金支出增速已經比收入增速高出7.3%。同時，人社部數據顯示，2015年各級財政補貼城鎮職工基本養老保險基金達4716億元，較上年增長了32.9%。

隨著中國老齡化程度提高，養老壓力越來越大。孫潔指出，老齡化和養老問題是全世界共同面臨的問題，處理不好會出現社保危機。養老金支出壓力最大的時候是2030到2050年，屆時在1950年代到1980年代生育高峰期出生的人將需要巨大支出。適度下調養老金漲幅有利於應對老齡化預期。

養老金待遇的增長機制亟待完善

鄭功成曾告訴財新記者，養老金的增長必須要有一個正常的增長機制，基本上考慮兩個因素，一是物價，二是工資增長水平。他指出，正常的增長機制應有一個數據模型，根據相關指標計算得出增長幅度。

對此，孫潔認為，養老保險應實現收支上的精算平衡，對養老保險基金進行精細化管理，建立養老待遇與物價漲幅和社會平均工資漲幅的掛鉤機制，不能再粗放地分配。

蘇海南對財新記者表示，為了使退休人員的實際生活水平，不因物價上漲而下降並能夠共享經濟發展成果，養老金是應該逐漸合理上漲的。為此，應該按照中央要求，建立正常的養老金調整機制，根據經濟發展狀況、社保基金的承受能力、在崗職工工資水平的增長幅度、物價的變動等因素綜合研究確定養老金水平調整幅度。■