上海市農民集中居住為改善農民居住環境和促進土地集約利用作出巨大貢獻。本文以松江區黃橋村試點為例，對比分析進鎮集中居住和村內平移歸併兩種典型模式的利弊，指出在鄉村振興背景下，農民集中居住應重視農村的長遠發展和長效利益，進而提出優化建議：綜合考慮農民意願和資金平衡，通過政策梯度設計，分類引導農村的宅基地減量和歸併，並按等價原則探索多元安置模式；適當引入社會資本，整合各級政府力量和涉農資金，共同助力鄉村振興。
1研究背景
農民集中居住是實現城鄉一體化的重要途徑，它既為提升農民居住品質提供綠色通道，同時也有利於破解大都市發展空間瓶頸與建設用地指標趨緊雙重難題。農民集中居住涉及大量農戶安置和鉅額資金補償，上海大多數街鎮政府都依賴於粗放佈局的農村宅基地撤併後節餘雙指標（新增建設用地指標和耕地佔補平衡指標）換得的土地財政收益，實現資金平衡。為儘可能多地爭取土地財政收益，政府一般選擇節地率高的進城進鎮集中安置的模式。在鄉村振興戰略實施的大背景下，農業、農村發展迎來了新的機遇，農民集中居住應更加積極地探索新的方向。
2農民集中居住模式
上海市通過宅基地置換手段，疊加城鄉建設用地增減掛鉤政策工具，形成一批特色各異的農民集中居住案例，基本可分為進鎮集中安置和村內平移歸併兩類。
2.1 進鎮集中安置
進鎮集中安置，是指按照相關政策和規劃，農民自願以城市開發邊界外的宅基地換取城市開發邊界內統一規劃建設的安置房。原宅基地統一拆除復墾，產生新增建設用地指標和耕地佔補平衡指標（即雙指標）。安置房建設可使用預撥的雙指標，有3年封閉運行期，待原宅基地復墾驗收歸還週轉指標後，節餘的雙指標用於城鎮土地出讓，土地出讓收益可平衡項目資金需求。
2.2 村內平移歸併
村內平移歸併，是指在農民自願的前提下，將佈局零散的宅基地平移搬遷至村莊規劃設計的村內集中居住區，通過統一規劃、統一設計、統一建設，改善農民居住環境，農民戶籍身份和宅基地性質保持不變。原宅基地經過綜合整治後，與周圍耕地集中連片，實現規模化耕作。這種模式的資金籌措方式一般是政府支持+村民自籌，政府出資完成市政基礎設施建設，農民承擔部分安置房建造成本。
2.3 兩種模式比較
兩種模式都是通過整治宅基地，將農民分別搬遷至城鎮建設區或村內集中安置區，主要目標也都是為了改善農民居住環境、促進土地集約利用。相對而言，進鎮集中安置更注重土地集約成效和城鄉統籌，村內平移歸併則更重視農村地區的未來發展和活力激發。
兩種集中居住模式的比較
3松江區農民集中居住實踐
松江區以黃浦江為界，呈現出鮮明的地域特徵。黃浦江以北（簡稱“浦北”）的城鎮區位優越、經濟發達，屬於快速城市化區域。黃浦江以南（簡稱“浦南”）的城鎮距離上海中心城較遠，肩負農業生產和生態保育的重責，經濟發展受限。
3.1 既有實踐
在建設用地指標極度稀缺的存量規劃時期，松江區積極推進城市開發邊界外低效建設用地減量化，包括城市開發邊界外現狀工業用地上汙染企業的清退和零星農村宅基地的撤併。浦北城鎮在解決農民集中居住後節餘的雙指標潛在經濟價值較高，土地出讓可以獲得高昂的收益，實現資金平衡；浦南城鎮受區位限制，土地出讓取得的土地增值收益依舊難以平衡前期資金投入。
松江區政府專門制定了針對性的政策，通過設置差別化的財政補貼制度和雙指標有償使用制度，在區級層面搭建節餘雙指標流轉平臺，以80萬元/畝的價格收購浦南地區的節餘雙指標。同時設立專項資金，以10萬元/戶的標準對浦南地區農民集中居住提供區級財政補貼。
3.2 效果評價
松江區農民集中居住試點得益於各項政策的不斷創新，一定程度上突破了既有的管理機制，已湧現出“以房換房”“貨幣安置”等多元安置模式。在政府主導作用下，農民搬遷進鎮後，老年人、兒童等不同年齡結構的人群需求得到考慮，相應的養老設施、基礎教育設施也已納入規劃。農民真正實現了住有所居，甚至財產增值。農村地區經過土地綜合整治，耕地面積大幅增加，生產效率明顯提高，生態環境顯著改善。
然而，依靠土地財政支持農民集中居住的模式不具有可持續性。隨著城鎮可新增空間日益縮減，可出讓的土地將越來越稀缺，地方政府急需尋求經濟增長新動力，取代一次性的土地出讓收益。農民進鎮上樓後，原承包地一般流轉給集體經濟組織，再由集體經濟組織發包給種糧大戶耕種，大力發展家庭農場。松江區家庭農場對經營者的年齡、技能、身份設置准入條件，原集體經濟組織只有少數成員能競爭上崗。由於城鎮生活成本較原居住地有所提高，這些失地農民面臨著再就業問題。
4鄉村振興試點新探索
松江區泖港鎮黃橋村成功入選上海市“江南田園”鄉村振興首個試點。
4.1 黃橋村基本概況
黃橋村是《松江區保護村選點規劃》確定的保護村，地處黃浦江上游斜塘、圓洩涇和橫潦涇交匯處，現代農業優勢突出，村內北部擁有成片水源涵養林，更有浦江源溫泉度假村、黃橋門休閒農莊等鄉村旅遊資源。
黃橋村土地利用現狀圖
4.2 試點進展
黃橋村試點任務之一是以土地政策保障鄉村振興用地需求，結合松江區宅基地改革試點，支持開展宅基地翻建、平移試點工作，探索農民多元安置模式，開展高品質鄉村建築風貌和村域景觀風貌設計，全面提升鄉村品質。黃橋村試點已基本明確農民集中居住、公共建築改造、鄉村風貌提升等任務，但關於黃橋村宅基地保留、平移和撤併的具體方案，市、區、鎮、村級層面長久未形成共識。
4.3 各主體近期設想
（1）村級層面。黃橋村現狀居住人口以中老年人居多，村民們更願意住在自然環境宜人的鄉村。根據2018年6月統計結果，黃橋村524戶農戶中，選擇進鎮集中安置有52戶，佔10%；選擇按政策翻建、在原居住地居住的有112戶，佔21%；選擇搬遷至村內平移歸併點居住的有360戶，佔69%。
（2）鎮級層面。在建設用地負增長和鎮級財政雙重壓力下，主張三高沿線、生態敏感區內的87戶農戶進鎮集中安置，其餘農戶平移歸併至黃橋村北十二勤河兩側的集中安置點。
（3）區級層面。鄉村振興以減量化為基本前提，以集體經營性建設用地入市試點改革為有力保障，以農地集中規模化經營為有利條件。在尊重農民意願的基礎上，儘可能推進農民進鎮集中居住最大化，節餘雙指標由全區統籌，土地出讓收益反哺鄉村振興。
（4）市級層面。既關注農民集中居住節地效果，也重視鄉村產業發展和品質提升。期望黃橋村試點立標杆、見成效，形成可複製可推廣的經驗，為全市推進鄉村振興和農民集中居住提供示範。
總體而言，市、區級層面著眼遠期，面對泖港鎮建設用地倒掛的現狀，希望黃橋村農戶以進鎮集中居住為主；村級層面著眼近期，更關注自身權益，本村就地歸併的呼聲強烈；鎮級層面處於中間位置，對上需執行減量化任務，縮減建設用地總規模，對下需安撫農民情緒，消除安全隱患。
4.4 利弊分析
（1）以村內平移歸併為主的安置模式
優點：①符合農民意願和生活習慣，群眾基礎好，工作推進阻力較小；②資金需求量低，政府財政可承受；③村民們留在熟悉的鄉村生活，有利於長遠發展。
缺點：①浦南地區農戶走出家門便是永久基本農田，大規模宅基地平移歸併後，村內集中安置點選址勢必會觸及永久基本農田，目前調整較為困難，項目後期無法順利落地；②節地率相對較低，近期無法完成新市鎮總規要求的減量化任務；③農村地區現狀醫療、養老等公共服務設施只能滿足最基礎的需求。
（2）以進鎮集中安置為主的安置模式
優點：①節地率高，符合建設用地減量化目標和土地集約節約利用導向；②農民進鎮可享受均等化的公共服務，有利於實現城鄉統籌；③為全區發展提供建設用地指標和空間，保障重大項目實施和重點區域建設。
缺點：①資金需求量高，對政府財政造成巨大壓力；②浦南地區城市開發邊界範圍較小，鎮區可新增空間極其有限；③鎮區可利用地塊全用於安置後，產業發展空間將受到限制。
5解決措施及相關建議
5.1 解決措施
綜合考慮兩種集中居住模式的利弊以及鎮村意願，2018年10月黃橋村試點最終確定了整村平移歸併的安置方案。松江區政府邀請同濟大學團隊對村內平移歸併點的總體佈局和安置房型開展設計。規劃黃橋村平移歸併點規模為11.29 hm2，預留515戶農戶的安置空間。
黃橋村宅基地分類引導圖
5.2 相關建議
根據試點經驗，農民集中居住必須因地制宜、審慎推進。
（1）分類引導集中居住。建議按照村莊布點規劃，從鎮級層面統籌農村宅基地的減量和歸併。通過政策梯度設計引導生態敏感區、三高沿線區域的農戶逐步向城鎮集中安置，村莊布點規劃確定的保留（保護）村可做適當平移歸併。
（2）適度引入社會資本。吸收江浙地區成功經驗，鼓勵有實力又有鄉土情懷的企業加入鄉村振興團隊。藉助企業投資建設安置房，社會資本加入能有效減輕政府財政負擔，成熟的運營模式、先進的設計理念有助於提升鄉建品質。
（3）合力共謀鄉村振興。區鎮層面應整合各類涉農資金，定點投入稟賦優越的保留（保護）村，為鄉村振興和宅基地平移歸併預留建設用地指標。市級層面應多傾聽基層聲音，為保留（保護）村的宅基地平移歸併、公共服務設施點狀供地打通政策渠道，向上級單位爭取微調永久基本農田的途徑。
6結語
筆者以松江區泖港鎮黃橋村試點為例，對比梳理進鎮集中居住和村內平移歸併兩種安置模式的優缺點，在鄉村振興與建設用地減量化任務並重的背景下，對農民集中居住的多情景安置模式進行探索研究，進而提出優化建議，有助於鄉村振興發展和農民集中居住實施。鑑於黃橋村尚處於試點探索階段，未來研究將結合全過程參與規劃編制及跟蹤實施，對與農民集中居住推進密切相關的規土政策進行解讀研究。
詳情請關注《上海城市規劃》2019年第1期《鄉村振興背景下上海市農民集中居住模式分析——以松江區為例》，作者：蔣丹群，上海市城市規劃設計研究院。
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