■趙作權 趙璐 陳芳
我國集中連片分佈的貧困地區，幾乎佔據國土面積的半壁江山，是實現全面脫貧的重點和難點。我們建立了“中央統籌、省負總責、縣抓落實”的扶貧開發管理體制，當前扶貧開發工作的層層推進，縱向佈局不斷深入，但橫向佈局相對薄弱，扶貧開發領導小組和東西協作機制已難以滿足我國區域性整體脫貧的重大戰略需求。為此，建議以區域扶貧委員會為主、扶貧合作區與扶貧專區為輔，建立新的橫向扶貧開發為特徵的跨區域扶貧開發一體化體制，通過資源整合、部門協同和法律保障，探索我國加快脫貧進程的多層次、多部門協同扶貧新體制，從根本上解決我國區域性整體貧困問題。
一、當前扶貧開發面臨跨區域協調和資源整合難題
在黨中央、國務院領導下，我國精準扶貧戰略正在發揮著十分重要的指導作用，扶貧開發工作層層推進，已經建立了具有中國特色的“中央統籌、省負總責、縣抓落實”的扶貧開發管理體制和東西協作機制，體現了以縱向協調為主、橫向協調為輔的多層次、多部門協同扶貧模式，取得了較好的效果。但與此同時，我國扶貧開發橫向佈局相對薄弱，片區內部及相鄰片區之間缺乏聯繫協調機制，相鄰地區特別是跨省區的扶貧開發合作風氣尚未形成，跨區域扶貧開發力度不夠，已不能有效應對我國區域性整體脫貧的重大需求，不利於連片特貧困地區加快融入國家經濟社會的一體化步伐。
在調研中，我們發現我國扶貧開發表現出高度碎片化特徵，貧困地區各自為戰、競爭激烈，資源整合十分艱難，共性突出問題無法解決，扶貧政策協調力度在縣域層面非常有限，嚴重阻礙我國扶貧開發整體效率的提升。一方面，片區聯繫僅僅提供信息共享，而資源力量相對分散，溝通協調困難。跨行政區劃政府協同扶貧還停留在中央行政推動上，採取地方政府集體磋商的形式很少，主要是各自安排和推動扶貧工作，扶貧開發資源一體化遙遙無期，不利於集中解決貧困地區脫貧、教育、衛生、文化、就業、社會保障等民生工程這些突出問題。另一方面，由於扶貧資金和項目分散，“碎片化”問題突出，片區內部資源難以整合，導致資金使用效率太低。如貴州省丹寨縣2014年收到專項轉移支付資金5億多元，涉及260多個專項，由40多個部門管理。但一旦地方整合這些資金，又與專款專用的有關規定不符。
二、跨區域扶貧開發困難的主要原因
長期以來，從中央到地方扶貧開發中一直強調要資源整合和部門協同。如中共中央、國務院《關於打贏脫貧攻堅戰的決定》(中發［2015］34號)要求統籌集中使用資源，創新扶貧資源使用方式；推進扶貧開發法治建設，完善扶貧開發法律法規，抓緊制定扶貧開發條例。發改委等部門《關於進一步發揮交通扶貧脫貧攻堅基礎支撐作用的實施意見》（發改基礎［2016］926號）倡導建立健全脫貧攻堅多規劃銜接、多部門協調長效機制。儘管各相關部門和地區在解決區域性整體貧困有效機制與路徑問題上做出了一些有益的探索，東西協作和片區聯繫的區域合作扶貧模式發揮了一定作用，但主要停留在中央戰略政策指導規劃層面，在推進區域合作扶貧工作方面，一直沒有建立起一套完整的跨區域扶貧開發一體化的統籌運行體制機制。
我們分析認為，要切實把推進區域合作扶貧工作落到實處，關鍵是需要規範制度和法律法規作為依據，在跨片區、跨省區層面設置有效的組織協調體系載體，在跨縣域層面建立有力的組織實施體制，並設立統籌資金支持跨區域扶貧合作。這樣才能切實地落實共享發展理念，圍繞跨區域貧困地區的共性緊迫性問題，充分調動地方在脫貧工作組織協調的主動性，實施執行規劃設計，統一集中配置資源，大規模持續有效地開展區域脫貧合作扶貧工作，實現信息共享、資源一體化和減少制度運行成本，有效地解決跨區域扶貧開發系列突出問題。
三、促進跨區域扶貧開發一體化發展的相關建議
為加大扶貧開發一體化戰略頂層設計，進一步解決跨區域扶貧開發的部門協同、資源整合不暢問題，加快推進貧困地區尤其是連片特困地區扶貧開發工作，加快貧困地區融入國家經濟社會的一體化步伐，建議抓緊從以下幾個方面，建立完善我國跨區域扶貧開發一體化體制。
第一，設立區域扶貧委員會的決策機構，加強跨區域連片特困區扶貧合作統籌協調。委員會負責扶貧合作戰略規劃、扶貧研究和宣傳；扶貧合作項目的批准、執行和監督；跨片區扶貧合作工作。委員會設立主任、共同主任，主任由國務院直接派遣，共同主任由相關省省長（區主任）輪流擔任，委員由相關省省長（區主任）兼任。委員會實行主任同意下的簡單多數決策制度。委員會工作計劃、戰略規劃等需上報國務院扶貧開發領導小組同意。
第二，建立兩層次的扶貧合作組織管理體系，提高跨區域扶貧開發整體效率。設立一體化扶貧合作區，負責與區域扶貧委員會聯繫，落實執行區域扶貧委員會在本省區部署項目。整合現有14個連片特困區，分別設立中部—東北一體化扶貧合作區（包括5個連片特困區，涉及10個省區724個縣）、西部—西南一體化扶貧合作區（包括9個連片特困區，涉及12個省區152個縣）。在一體化扶貧合作區下設立扶貧專區，負責圍繞相關縣社會經濟發展的迫切需求，突出扶貧優先支持重要方向和重點領域，設計扶貧合作項目，並向區域扶貧委員會提出項目申請。專區由若干個縣構成，專區設立理事局，由相關縣縣長擔任理事。
第三，設立區域合作扶貧專項資金，加大資源統籌配置使用力度。單獨設立區域合作扶貧專項資金，通過提取中央和地方（相關省區）財政專項扶貧資金的20%~30%以及教育、民政、醫療、社保、救助和社區發展等民生保障部門財政資金10%~20%組成，並吸納部分社會資金參與。專項資金可單獨下設基礎設施發展基金，用於跨連片特困區的鐵路、高速公路、互聯網、電信網、廣電網以及衛生設施等基礎設施建設。專項資金由區域扶貧委員會負責制定管理辦法和使用。
第四，制定發佈區域合作扶貧法案。研究制定由全國人民代表大會通過的區域合作扶貧法案，明確區域扶貧委員會的權力、職責、組成和運行機制；確定區域扶貧委員會與中央政府部門的協同機制；明確對所屬連片特困地區沒有行政管轄權，只有項目管理權，與現行的基於黨政領導的扶貧開發組織模式實現互補共生關係。
（作者單位：中國科學院科技戰略諮詢研究院）
《中國科學報》 (2017-05-08 第7版 觀點)
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