2019年是“基層減負年”，前段時間，各地紛紛下發文件，出臺實實在在的措施為基層減負。
南京師範大學社會發展學院劉安老師在最新一期《群眾》雜誌刊文認為，基層負擔過重會對我國黨政系統的正常運轉、對國家與社會治理產生一些負面影響，有效為基層減負，需要在“治理”二字上下足功夫，以國家治理體系與治理能力現代化為抓手，以構建全民共建共享的社會治理格局為目標，破解我國基層治理的制度瓶頸。
南京市舉辦社區暨社會公益項目洽談會
基層負擔過重，負面影響不容低估
近些年來，基層工作負擔日益加重已是不爭的事實。以城市社區為例，中等規模的社區居委會一般配備有工作人員10至12名，但居委會所承擔的具體職能在細分後少則幾十項、甚至多達一百多項，涵蓋黨建、民政、勞動、社保、司法、調解、治安、衛生、優撫、救濟等幾乎所有政府行政職能。我們在調研中經常聽到“上面千根線，下面一根針”、“誰都往社區插一杆子”、“一個人分成兩個人已經完不成工作了”之類的反映。更有甚者，在繁重的工作任務之外，各種考核、檢查、評比應接不暇，為了應付此類“考檢評”而製作各類臺賬也佔據了基層大量時間和精力。
基層長期處於負擔過重的工作狀態，對我國黨政系統的正常運轉、對國家與社會治理都會產生一些負面影響，因此，必須從黨的政治建設高度深刻認識這一問題。
首先，基層負擔過重會極大降低政府行政效率。基層政府是我國政府行政鏈條的末端，是中央政策得以貫徹落實和民眾訴求有效表達的關鍵環節。窮於應付形形色色的文山會海，忙於迎接各種各樣的考核檢查，上級政策勢必難以有效貫徹落實到基層。
其次，基層負擔過重也會顯著影響社會治理水平。當前，我國的改革進入攻堅克難的關鍵時期，國際國內形勢複雜多變，通過有效社會治理實現社會整合與社會秩序是今後一個時期我國基層治理的首要目標。基層負擔過重會導致基層工作者沒有充分的時間精力直面社會治理中的難點、痛點、重點問題，直接影響社會治理水平。
最後，基層負擔過重將會侵蝕黨的執政根基。中國共產黨的力量來源與執政基礎都在於人民群眾，基層則是黨聯繫人民群眾的重要橋樑與基本紐帶。基層負擔，尤其是形式主義、官僚主義所導致的基層負擔過重勢必導致基層主動或被動地“唯上不唯下”，脫離人民群眾，也損害了黨的執政之本、立黨之基。
基層負擔過重，原因是複雜的
第一，技術化、精細化、信息化治理時代的到來在提升社會治理水平的同時，也加重了科層治理的文牘主義、程序主義等傾向。科層制被認為是應對現代社會複雜性及其治理最為有效的組織與制度形式，但也不可避免會存在一些內在弊病。近些年來，在信息技術的影響下，技術化、精細化將科層制的治理績效提升到了一個全新的高度，然而內嵌其中的各種問題也隨之更加凸顯，基層治理中的臺賬氾濫、基層工作人員疲於應付各種工作微信群和政務APP等現象正是上述問題的集中體現。
第二，我國從中央到基層的治理鏈條長、治理層級多，治理體系與治理能力現代化水平還有待提升。如何在確保中央權威和政令暢通的同時，又讓基層政府能夠根據具體情況做出靈活安排，是我國國家治理中一直致力達成的目標。在長鏈條、分層級和條塊結合的治理體系中，這種相對較為複雜的框架為基層政府和各條線部門的博弈提供了極大空間。近年來“項目制”大行其道就是這種條塊博弈的表現。
第三，錯誤的政績觀以及由此產生的形式主義官僚主義問題依然存在。有的黨政部門和領導幹部在實際工作中首先考慮的是“不出事”，進而在基層治理中形成一種心照不宣的“不出事邏輯”。該邏輯主導下的基層治理會脫離人民群眾現實需要，迴避基層社會棘手難題，熱衷於開會發文、搞形象工程的治理生態，不僅滋生形式主義和官僚主義，也難免給基層造成各種沒有必要的負擔。
有效為基層減負，需在“治理”二字上下足功夫
由此看來，基層負擔過重的原因錯綜複雜，牽涉到國家與社會治理體系的方方面面。因此，有效為基層減負，需要在“治理”二字上下足功夫，以國家治理體系與治理能力現代化為抓手，以構建全民共建共享的社會治理格局為目標，破解我國基層治理的制度瓶頸。
在理論層面，要明確以下兩個問題。
第一，誰來治理的問題。在基層社會，長期以來社會發育相對比較滯後。隨著社會的進一步轉型與社會主義民主政治的深入發展，社會建設與基層社會自治逐漸興起，各種社會組織蓬勃發展並更多地承擔社會治理的責任。在這樣的情況下，政府必須發揮對基層治理的主導作用，一味追求居民的自我管理、自我組織，不僅不利於社會建設的總體發展，還有可能產生一系列負面效果。但另一方面來說，居民自身或通過特定組織與團體形式實現自我組織、自我管理和自我服務，是社會治理與社會建設的必然趨勢。這既有利於重塑國家與社會的邊界，形成兩者間的和諧關係；又符合全球公共管理髮展的歷史規律，同時還能最大限度地增進公共利益。此外，政府（公域）、市場（私域）和社會（第三域）結構體系中的市場組織，因掌握特定的資源與技術，也不可避免地成為基層治理的重要組成部分。
第二，如何治理的問題，即如何動員、調配、使用各種資源，以解決現實生活中關係公共利益的實際問題。傳統的社會治理機制，主要依靠的是政府的行政力量，以行政命令和法律法規的方式來動員各種資源與力量。這種自上而下的行政動員方式，能夠高效集中和優化配置政府、市場與社會三方面的資源，解決一些與基層民眾利益密切相關的重大問題。隨著社會的發展，社會成員渴望能夠通過更多的途徑積極主動地參與社會治理過程，渴望能夠建立自下而上地影響公共事務決策的渠道，形成共建共治共享的社會治理格局。
在實踐層面，要逐步構建政府、市場和社會之間的良性互動，改變目前政府在基層事無鉅細、大包大攬的治理思路，投入資源來培育社會組織以及引導市場組織參與基層社會服務與治理，真正形成多元主體協同共治的格局。
首先，要始終保持基層治理格局中黨的領導地位和政府的主導地位。一方面要加強基層黨組織的建設，創新基層黨組織的領導方式。基層黨組織應立足於服務群眾，以基層服務體系建設為抓手，著重做好規劃、統籌和協調工作。避免疲於應付各種具體事務，又要切實發揮領導核心作用。另一方面則要著力建設服務型基層政府組織。強化基層政府的服務意識、服務職能並不斷提升其服務能力，使之成為基本公共服務的提供者和社會服務體系建設的參與者。同時，基層政府組織還要改變片面強調對上負責的慣性思維，更多地面向基層民眾，有效迴應、吸納和滿足基層社會的各種利益訴求。
其次，要培育各類基層社會組織，增強基層社會自我服務的能力。要擴大基層社會自我管理的渠道，培養其公共參與的意識和能力；要推動包括社區居委會、業主委員會在內的居民自治組織以及其他各類社會組織的發育成長，發揮社會組織在基層治理中秩序整合與利益表達的功能，同時又能夠對政府權力產生有效的監督與制約；還要進一步健全和規範基層自治的相關法律法規，為社會組織在社會治理中發揮更為積極的作用提供製度支持。
再次，要充分發揮市場組織在基層治理中的作用。基層政府要對基層社會治理職能進行系統徹底的梳理，基於效益和質量的雙重指標重新明確各服務職能的供給主體，並制定基層社會服務職能外移與讓渡的制度和政策。政府還要通過財政補貼、政策扶持、稅收減免等措施創造寬鬆環境，鼓勵企業進入社會公共服務領域；扮演好規則制定者和比賽裁判員的角色，而不是直接干預服務供給過程；通過制定相應的市場法律法規，切實發揮監督監管作用、保障有效落實。
摘編自《群眾》2019年第10期，原標題為《提升治理水平為基層減負》
作者：劉安（作者單位：南京師範大學）
責任編輯：李佳婧
