緬甸是中國的鄰國，在東南亞區域安全中處於十分關鍵的地位。同時兩國又有著緊密的經濟合作：中國長期以來都是緬甸的最大外資投資來源國，累計到2015年，中國大陸對緬投資佔到緬甸外國投資總額的比例接近30%，尤其是在能源合作方面，中緬油氣管道是中國第四大能源進口通道。近年來，緬甸政局總體向著更加平穩的方向發展，但仍然十分複雜。
困擾緬甸多年的一大政治主題就是如何處理各族群的關係。緬甸的主體民族緬族佔到全國人口的比例高達65%，而經國家認定的民族則有135個（又被分為8個大的族群），超過100多種語言，族群構成複雜。緬族與其他少數民族的矛盾早在1948年國家獨立前就已經埋下伏筆。這在很多去殖民化的國家有著普遍性，因為殖民者為了統治的需要會區別對待不同的族群，比如比利時人統治下的胡圖族和圖西族、英國人統治下的僧伽羅人和泰米爾人。殖民統治時期，族群在發展中刻意地被建構出高低之分。而在殖民者離開後，國家內部出現權力的真空，由誰來統治的合法性問題就立刻湧現出來。
英國殖民者在緬甸也實行分而治之的統治策略，不同民族居民的居住區是長期分離的，同時還選用邊疆地區的少數民族，如克倫族、克欽族，以及印度人入伍，鎮壓主體民族緬族的反殖民鬥爭。所以，在二戰時期，現代緬甸國父昂山將軍帶領緬甸民族主義者（為代表的就是“緬甸獨立軍”）投靠了日本以反抗英國。在二戰結束前夕，這些反殖民鬥士又向盟軍倒戈。1947年，緬甸建國在即，欽族、克欽族、撣族代表參加了昂山將軍所領導的反法西斯人民自由同盟在彬龍鎮召開的少數民族代表會議，以少數民族的自治權為前提，簽署了《彬龍協議》，同意加入緬甸聯邦。當時實力強大的克倫族抵制了這次會議。而兩個月後昂山將軍遇刺身亡後，緬甸的族群矛盾沒有能夠趁著彬龍會議的契機得以緩和，反而開始集中爆發，《彬龍協議》和1947年憲法所承諾的自治權也沒有得到兌現。1950年代，克倫族、克欽族、撣族、孟族這些較大的少數民族都建立了反政府武裝，獨立之初的緬甸沒有能夠走上穩定團結的軌道。而內亂也是導致1962年奈溫軍政府上臺的驅動因素之一，議會民主被徹底廢除，幻想中的聯邦政體也隨之覆滅。此後對少數民族的鎮壓升級，抵抗的少數民族武裝逐漸轉換策略，以遊擊形式繼續武裝抵抗。這種情況在“和平與發展委員會”時期有所改變。軍政府與大多少數民族武裝都簽訂了和平協議（2006年為止，共有20個武裝組織與中央政權簽訂了協議）。2011年，軍政府退出歷史舞臺。四年之後的2015年，緬甸政府又和15個武裝組織簽署了停戰協議（協議中並沒有涉及少數民族地方一直尋求的完全自治問題）。“全國民主聯盟”執政後，丁覺總統承諾要妥善解決國內武裝衝突。
緬甸民主轉型固然為族群衝突的最終解決奠定了一定的對話基礎，但民主與和平並不是一對確定的因果關係。有時，各方都不太願意看到一個和平解決的方案出臺。內戰中不乏那些實際上是為了獲取物質利益的“貪婪者”，特別是在資源出口佔國內生產總值過大的國家尤是如此。所以，內戰中存在以下兩個機制。第一，政治企業家的調動，使得衝突在族群間進行，國家成為為特定族群服務的工具。第二，當政者為了繼續留任，轉而調動本族資源，強調族群差異，擴大矛盾，來對抗其他族群。根據緬甸憲法“一個國家只能有一個武裝”的精神，大部分的少數民族武裝人員將會被安排轉為平民，少數民族武裝如果接受政府安排，就會失去武裝、失去地盤、失去財源，很多武裝人員個人也不願做出這樣的轉變。
在緬甸內部衝突中，中央和地方的對抗的背後是主體民族緬族與少數民族之間的控制權的爭奪。在幾十年的內戰過程中，緬甸的政府和反政府武裝都發展出各自的基層邏輯，例如毒品、翡翠、木材和天然氣等礦產一直是很多反政府武裝的財源，他們也是靠著軍力才能夠拿到相應的資源控制權。
毒品問題常常成為其對內換取合作、對外與國際社會討價還價的籌碼。緬甸是世界上三大毒品生產基地之一“金三角”的主要毒源地，緬北少數民族武裝大多依賴種毒、製毒和販毒來維持自身的財政來源，如臭名昭著的坤沙集團。緬甸軍政府曾鼓勵少數民族成立“自衛隊”以對抗緬共；由於無法提供財力和武器的支持，政府經常默認“自衛隊”製毒、販毒。所以，在這種“以毒養軍”的邏輯下，毒品和戰爭成了無法分割的共生體。1996年，坤沙向緬甸政府投降，緬甸的毒品種植面積開始下降。根據聯合國毒品與犯罪問題辦公室2014年的調研報告，緬甸罌粟種植從1996年的16萬公頃下降到2006年的2萬公頃。但是，從2007年開始，鴉片種植又有抬頭；截至2014年，緬甸全境共有罌粟近6萬公頃。這說明：第一，緬甸政府的國家能力十分有限，權力無法滲透廣大山區；第二，雖然中央與地方的關係在這十年取得一定的進展，但是和平十分脆弱，地方仍然不會輕易放棄武裝。從一定意義上，只要有大量的罌粟種植存在，就會有源源不斷的資金為戰爭服務。（按照種植面積的排名：撣邦南部、撣邦東部、撣邦北部、克欽邦；其中，撣邦南部的種植量幾乎佔到了緬甸罌粟的一半）。
此外，出售錫、翡翠、玉石等礦產品和柚木、硬木等木材資源是少數民族武裝經費的重要來源，尤其對於克欽獨立軍、克欽新民主軍和撣邦東部同盟軍等主要不是靠販毒養軍的武裝而言，這一經費來源顯得尤為重要。但在緬甸政府看來，少數民族武裝控制區私自出口各種資源的收入以及收取“過境稅”原本應納入政府財政收入；特別是在收到西方制裁又得不到援助的情況下，這些收入非常重要，少數民族武裝和中央政府多次在資源開發問題上發生摩擦。少數民族武裝組織內部也存在分歧，主戰派和主和派在與政府關係上持不同觀點、以及權利和利益鬥爭，由於分歧帶來的分裂也時有發生，新的武裝組織的派生會造成與政府達成協議的難度進一步加大，全面結束內戰的前景也會越來越渺茫。
由此可見，在內戰過程中，實際上不僅僅是我們看到的國家利益、民族利益在起作用。很多學者的研究已經證明，內戰各方由於戰爭中所持續帶來的利益，不願停止戰爭，物質利益、團體和個人的權力常常才是解釋衝突背後邏輯的關鍵。
（作者為上海交通大學中國城市治理研究院講師、南京大學亞太發展研究中心兼職研究員。本文僅代表個人觀點。欄目主編：楊立群。題圖來源：視覺中國 圖片編輯：徐佳敏 編輯郵箱：[email protected]）
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