當前中國基層工作面臨前所未有的壓力，有人比喻為“上面千條線，下面一根針”，有人甚至說成是“白加黑”和“五加二”的超負荷運轉。為此，黨和國家高度重視，自2018年5月份以來，相繼推出與此相關的多個重要文件，特別是2019年3月份中共中央辦公廳印發的《關於解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，將2019年定為“基層減負年”。與此同時，各地政府也就此進行制度創新，開展為基層減負活動。不過，目前不少地方的做法多數還在“治標”層面，未能按中央指示精神深入“治本”。理想目標應是“標本兼治”，尤其是要立足“治本”，從根本上解決為基層減負問題。
一、真正確立“執政為民”思想
如對基層工作超負荷運轉追根溯源，可找到不少原因，如中國社會快速發展帶來工作的千頭萬緒等，但最根本的恐怕還是不少幹部不理解“為誰執政”的問題。多年來，黨和國家反覆強調“執政為民”，習近平總書記更是多次強調“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位”。然而，仍有一些幹部庸政、惰政、胡亂為政，甚至成為追求一己之私的腐敗分子。目前，有的省份在為基層減負活動中，提出“無會月”“無會周”“無會日”，這固然可收短期治標之效，但也有新的形式主義之嫌。找回“執政為民”的初心，才是最重要的治本之舉。
一是各級幹部尤其是領導幹部都要忠誠乾淨、勇於擔當，真正做到執政為民。目前，為基層減負的最大攔路虎有三個。第一，有些幹部對上級採取陽奉陰違和虛與委蛇的做法。他們缺乏忠誠，有的甚至是“兩面人”，搞上有政策而下有對策，實行的是有選擇的甚至形式主義做法，這必然導致政令難以下達，更難發揮應有作用。這也是為什麼有時黨和國家制定的政策很好，但在一些地方總形成“空轉”，難以發揮政策和制度應有的效用。第二，一些幹部對下實行“甩責任鍋子”的做法，甚至用家長制那一套，不是隨意問責，就是罵罵咧咧，甚至隨意處分，給下級工作、心理、精神帶來沉重壓力負擔。各級幹部“貪權甩責”，而不是“全心全意為人民服務”，將重負通過層層傳導後壓到基層，其根源還是上級幹部的失於擔當，忘了初心。第三，基層幹部確實面臨前所未有的工作壓力，但同時也要反問：他們是否守住了初心，將執政為民之責擔在肩頭？當年焦裕祿的工作強度和勞累程度眾所周知，但從未聽到他的怨言，因為他是將“全心全意為人民服務”作為宗旨。因此，要真正做到為基層減負，必須讓各級幹部尤其是領導幹部“不忘初心、牢記使命”。二是使執政理念由“管理”向“治理”轉變。多年來，我們一直強調政府職能轉變，有的地方確實發生了歷史性變化，但也有不少地方仍未擺脫“管理”思維，更談不上服務意識。奉行管理理念的幹部所採取的是長臂干預思維，他們不肯放棄手中之權，而是用各式各樣的檢查、考核、立軍令狀甚至一票否決達到管控的目的，因此，基層重負也就難以避免；奉行治理理念的幹部則是通過放權和服務，以親民愛民態度，達到善治，這是一種在指導下的協商協同發展，如此基層就不會成為各級政府的“腿”。在這方面，廣東清遠服務型政府建設和浙江溫嶺的民主懇談值得借鑑。
三是將“為基層減負”的工作重點放在執政為民的“民”上。當然，這個“民”既包括廣大人民群眾，也包括普通黨員幹部。目前，為基層減負的工作重心還是對各級領導幹部提出要求，這是對的，因為領導幹部直接決定基層重負的有無與走向；不過，具有本源性的力量還是“民”。除了執政為“民”，還要充分發揮廣大人民群眾和普通幹部黨員的主體性、參與的積極性、創造性。換言之，如何、怎樣為基層減負，減負的效果如何，對阻止和破壞減負的領導幹部如何問責懲處，應將決定權、評價權、監督權交給“民”，這樣所有的失去“初心”、忘記“使命”、隨意為基層加重負擔的領導幹部，自然也就失去了存在基礎，從而逐漸被淘汰。
在中央印發的《關於在“不忘初心、牢記使命”主題教育中開展專項整治的通知》中，第四個問題是“整治層層加重基層負擔問題”，由此可見“執政為民”中“初心”和“擔當”對於“為基層減負”的重要性。只有真正確立執政為民理念，才能克服“為基層減負”的治標思路甚至形式主義做法，尋到“治本”之策。
二、創新制度機制規範地方政府行為
目前，針對黨和國家頒佈的政策文件，各級政府出臺“為基層減負”的制度規定，成效可謂明顯。但一個明顯的不足是，各級政府缺乏創新性，有照本宣科、粗細與上面相等的傾向。如在中央下發的《關於解決形式主義突出問題為基層減負》中，有“中央印發的政策性文件原則上不超過10頁”的規定，於是各省也規定下發文件“原則上不超過10頁”，連字句表述都一樣。難道不可針對自己的實際情況，規定不少於5頁？可見，地方政府在堅持中央精神情況下，有必要創新自己的制度機制。
其一，改變上下一般粗細的政策規定，讓制度機制更有助於解決基層減負問題。因為省、市、縣、鄉鎮各級性質不同，要求也有差異，這就決定了其制度規定要有所區別，基層減負才會有成效。如省級對於基層減負的制度規定應是粗線條的，越到基層的制度規定就越應細緻，這樣才能避免制度的簡單套用和形式主義規定。其二，根據基層實際制訂“為基層減負”的相關規定。因為城鄉基層是不同的，不同省市的基層也差異很大，同一縣市的基層也會各有特點，這就需要“為基層減負”制度的制訂特色化、多樣化，而不是模式化、概念化，走向新的形式主義。如浙江開化縣將“基層減負”工作納入巡察工作重點，創新推出“巡察整改請人民評議”、量化“基層減負”工作20條。浙江桐廬縣創新了調查“排摸”的制度規定，即不打招呼、不聽彙報、直插現場，調查群眾反映強烈的基層形式主義和官僚主義做法，收到了良好效果。其三，“為基層減負”關鍵要通過具體細緻的制度規定，找到有效抓手和根本落實遵循。由於我國基層複雜多樣，牽扯麵廣，這就決定了中央的制度規定主要是發揮思想和原則的指導作用，更切實有效的根本解決之策還要靠地方尤其基層進行創新。“為基層減負”制度規定尤其是如此，它必須具體、細緻、精準、到位、高效，真正能點到問題的關鍵和彌補空位。否則，所有政策就會變得大而無當。如浙江台州下發的《關於減輕負擔關愛基層的實施意見》和《台州市基層減負標準（事項）清單》就頗有針對性和創新性。
總之，中央下發的文件是個總綱，它對於“基層減負”具有總體性、綱領性、原則性指導作用，但要真正達到“為基層減負”的目的，必須強化省、市、縣、鄉鎮甚至村莊的制度規定，以硬性制度規約限制各級地方政府“甩責”，才能層層把住各級領導幹部的失範和違規行為，基層減負才能真正富有成效。
三、以有效路徑達成“為基層減負”目的
基層工作被層層加碼，還有一個重要原因，那就是基層治理面臨困境。較有代表性的是上訪和維穩、群體性事件頻發、幹群關係惡化、社會道德滑坡、惡勢力抬頭，還有環保、醫療與生產安全等問題。如不找到問題根源，只從“減負”上做文章，很可能“重負”沒減掉，反倒因為“減負”導致基層管理失控，造成重大危險。因此，應從以下幾個方面思考解決基層“重負”問題。
第一，以“自我治理”方式消除基層社會存在的各種矛盾困擾，許多檢查、考核、管控措施就會有所減少。應該承認，目前加在基層的許多“重負”事出有因：像安全生產如失去嚴格檢查尤其是事前預檢，後果不堪設想；有的環保如不實行“一票否決”，就剎不住基層破壞環境的任意妄為；一些引起民怨沸騰的腐敗行為如得不到懲治，自然也是巨大隱患。所以，某種程度上說，一方面確實需要“給基層減負”，另一方面又必須解決基層重大隱患和各種矛盾問題，而後者就需要逐漸完善“基層自治”能力水平。如山西運城溝渠頭村探索實踐“以基層黨支部為核心、星級文明戶創建為抓手、鄉村文化禮堂為載體、各類道德模範和新鄉賢隊伍為骨幹、農民群眾廣泛參與”的鄉村文化建設新路徑，推動了社會主義核心價值觀在農村的落地生根，大大提升了農民精神品位和自我治理能力。還有，浙江臨海市鹿城社區注重社區自組織培育，成立各類志願者社會組織29個，有反邪教支會、夕陽紅守護隊、夕陽紅調解團、夕陽紅消防宣傳隊、普法宣傳隊、文明勸導隊、暖心陪聊服務小組、公益紅娘服務團、健康養生俱樂部等。廣大社區居民藉助於這些社會組織平臺，廣泛參與社區治理，有效解決了各種社區治理問題。如夕陽紅調解團自2014年以來，共調解複雜案件109起，成為化解社區矛盾的“穩定劑”，入選新時代浙江“楓橋經驗”100例。這是從源頭上防止重大和疑難問題的發生，是“為基層減負”正本清源的制度創新。第二，充分利用和發揮互聯網、大數據作用，最大限度減少對基層不必要的各種任務攤派。縱觀基層所面臨的重負，一個顯著特點是疊床加屋式的重複工作，如上級會議精神的多頭重複傳達，不同部門針對同一問題所做的一樣檢查，程式表格的反覆填寫，簡單工作的複雜性操作等都是如此。其實，許多工作可採取“互聯網+基層治理”方式進行簡約處理，以高效方式進行刪繁就簡、去粗取精、透過現象看本質。如徐州樑寨鎮實行“電子信息服務網”治理，在全國率先建立民情信息動態管理服務系統，網絡平臺設有法律政策、民情簡報、活動新聞、辦理反饋等模塊，將全鎮1萬戶農村的基本信息數據化。這大大提高了效率，也減少了各種事務性工作壓力。因此，如何在全國範圍內實行資源共享，以信息化網絡尤其是大數據對基層進行優化治理，是破解基層重負的密鑰。第三，提升基層幹部的價值尊嚴，尤其要給他們更好的待遇和更多關愛，這是為基層減負的內在方式。基層幹部工作環境艱苦，生活條件差，待遇低，工作壓力大，這種重壓一方面來自物質層面，另一面與心理、精神有關。或者說，比較而言，後者比前者對基層幹部造成的壓力可能更大更為內在。因此，為基層減負，除了將更多層層加碼的重任擋在外面，在工資待遇、晉升、物質獎勵、孩子教育等方面為其打開通道，增強其職業的榮譽感、價值尊嚴以及心靈、情感和精神的富足感也不可忽略。這次中央文件著意提出“完善問責和激勵關懷機制”，是個很有價值的提法，只是各地應將之進一步細化，並進行創造性理解與轉化。
需要強調的是，“為基層減負”並不是指基層無需擔責，而是要對負擔過重進行“瘦身”，以免被過度“甩責”。為基層減負要標本兼治，尤其要通過找回初心、創新制度、強調自治等達到根本減負之目標。否則，“為基層減負”不僅不會真正達到目的，反而會出現反彈和新的形式主義，還會使基層治理陷入更大的危險之中。
（作者系中國社會科學院政治學研究所研究員、學術委員會委員）
"當前中國基層工作面臨前所未有的壓力，有人比喻為“上面千條線，下面一根針”，有人甚至說成是“白加黑”和“五加二”的超負荷運轉。為此，黨和國家高度重視，自2018年5月份以來，相繼推出與此相關的多個重要文件，特別是2019年3月份中共中央辦公廳印發的《關於解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，將2019年定為“基層減負年”。與此同時，各地政府也就此進行制度創新，開展為基層減負活動。不過，目前不少地方的做法多數還在“治標”層面，未能按中央指示精神深入“治本”。理想目標應是“標本兼治”，尤其是要立足“治本”，從根本上解決為基層減負問題。
一、真正確立“執政為民”思想
如對基層工作超負荷運轉追根溯源，可找到不少原因，如中國社會快速發展帶來工作的千頭萬緒等，但最根本的恐怕還是不少幹部不理解“為誰執政”的問題。多年來，黨和國家反覆強調“執政為民”，習近平總書記更是多次強調“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位”。然而，仍有一些幹部庸政、惰政、胡亂為政，甚至成為追求一己之私的腐敗分子。目前，有的省份在為基層減負活動中，提出“無會月”“無會周”“無會日”，這固然可收短期治標之效，但也有新的形式主義之嫌。找回“執政為民”的初心，才是最重要的治本之舉。
一是各級幹部尤其是領導幹部都要忠誠乾淨、勇於擔當，真正做到執政為民。目前，為基層減負的最大攔路虎有三個。第一，有些幹部對上級採取陽奉陰違和虛與委蛇的做法。他們缺乏忠誠，有的甚至是“兩面人”，搞上有政策而下有對策，實行的是有選擇的甚至形式主義做法，這必然導致政令難以下達，更難發揮應有作用。這也是為什麼有時黨和國家制定的政策很好，但在一些地方總形成“空轉”，難以發揮政策和制度應有的效用。第二，一些幹部對下實行“甩責任鍋子”的做法，甚至用家長制那一套，不是隨意問責，就是罵罵咧咧，甚至隨意處分，給下級工作、心理、精神帶來沉重壓力負擔。各級幹部“貪權甩責”，而不是“全心全意為人民服務”，將重負通過層層傳導後壓到基層，其根源還是上級幹部的失於擔當，忘了初心。第三，基層幹部確實面臨前所未有的工作壓力，但同時也要反問：他們是否守住了初心，將執政為民之責擔在肩頭？當年焦裕祿的工作強度和勞累程度眾所周知，但從未聽到他的怨言，因為他是將“全心全意為人民服務”作為宗旨。因此，要真正做到為基層減負，必須讓各級幹部尤其是領導幹部“不忘初心、牢記使命”。二是使執政理念由“管理”向“治理”轉變。多年來，我們一直強調政府職能轉變，有的地方確實發生了歷史性變化，但也有不少地方仍未擺脫“管理”思維，更談不上服務意識。奉行管理理念的幹部所採取的是長臂干預思維，他們不肯放棄手中之權，而是用各式各樣的檢查、考核、立軍令狀甚至一票否決達到管控的目的，因此，基層重負也就難以避免；奉行治理理念的幹部則是通過放權和服務，以親民愛民態度，達到善治，這是一種在指導下的協商協同發展，如此基層就不會成為各級政府的“腿”。在這方面，廣東清遠服務型政府建設和浙江溫嶺的民主懇談值得借鑑。
三是將“為基層減負”的工作重點放在執政為民的“民”上。當然，這個“民”既包括廣大人民群眾，也包括普通黨員幹部。目前，為基層減負的工作重心還是對各級領導幹部提出要求，這是對的，因為領導幹部直接決定基層重負的有無與走向；不過，具有本源性的力量還是“民”。除了執政為“民”，還要充分發揮廣大人民群眾和普通幹部黨員的主體性、參與的積極性、創造性。換言之，如何、怎樣為基層減負，減負的效果如何，對阻止和破壞減負的領導幹部如何問責懲處，應將決定權、評價權、監督權交給“民”，這樣所有的失去“初心”、忘記“使命”、隨意為基層加重負擔的領導幹部，自然也就失去了存在基礎，從而逐漸被淘汰。
在中央印發的《關於在“不忘初心、牢記使命”主題教育中開展專項整治的通知》中，第四個問題是“整治層層加重基層負擔問題”，由此可見“執政為民”中“初心”和“擔當”對於“為基層減負”的重要性。只有真正確立執政為民理念，才能克服“為基層減負”的治標思路甚至形式主義做法，尋到“治本”之策。
二、創新制度機制規範地方政府行為
目前，針對黨和國家頒佈的政策文件，各級政府出臺“為基層減負”的制度規定，成效可謂明顯。但一個明顯的不足是，各級政府缺乏創新性，有照本宣科、粗細與上面相等的傾向。如在中央下發的《關於解決形式主義突出問題為基層減負》中，有“中央印發的政策性文件原則上不超過10頁”的規定，於是各省也規定下發文件“原則上不超過10頁”，連字句表述都一樣。難道不可針對自己的實際情況，規定不少於5頁？可見，地方政府在堅持中央精神情況下，有必要創新自己的制度機制。
其一，改變上下一般粗細的政策規定，讓制度機制更有助於解決基層減負問題。因為省、市、縣、鄉鎮各級性質不同，要求也有差異，這就決定了其制度規定要有所區別，基層減負才會有成效。如省級對於基層減負的制度規定應是粗線條的，越到基層的制度規定就越應細緻，這樣才能避免制度的簡單套用和形式主義規定。其二，根據基層實際制訂“為基層減負”的相關規定。因為城鄉基層是不同的，不同省市的基層也差異很大，同一縣市的基層也會各有特點，這就需要“為基層減負”制度的制訂特色化、多樣化，而不是模式化、概念化，走向新的形式主義。如浙江開化縣將“基層減負”工作納入巡察工作重點，創新推出“巡察整改請人民評議”、量化“基層減負”工作20條。浙江桐廬縣創新了調查“排摸”的制度規定，即不打招呼、不聽彙報、直插現場，調查群眾反映強烈的基層形式主義和官僚主義做法，收到了良好效果。其三，“為基層減負”關鍵要通過具體細緻的制度規定，找到有效抓手和根本落實遵循。由於我國基層複雜多樣，牽扯麵廣，這就決定了中央的制度規定主要是發揮思想和原則的指導作用，更切實有效的根本解決之策還要靠地方尤其基層進行創新。“為基層減負”制度規定尤其是如此，它必須具體、細緻、精準、到位、高效，真正能點到問題的關鍵和彌補空位。否則，所有政策就會變得大而無當。如浙江台州下發的《關於減輕負擔關愛基層的實施意見》和《台州市基層減負標準（事項）清單》就頗有針對性和創新性。
總之，中央下發的文件是個總綱，它對於“基層減負”具有總體性、綱領性、原則性指導作用，但要真正達到“為基層減負”的目的，必須強化省、市、縣、鄉鎮甚至村莊的制度規定，以硬性制度規約限制各級地方政府“甩責”，才能層層把住各級領導幹部的失範和違規行為，基層減負才能真正富有成效。
三、以有效路徑達成“為基層減負”目的
基層工作被層層加碼，還有一個重要原因，那就是基層治理面臨困境。較有代表性的是上訪和維穩、群體性事件頻發、幹群關係惡化、社會道德滑坡、惡勢力抬頭，還有環保、醫療與生產安全等問題。如不找到問題根源，只從“減負”上做文章，很可能“重負”沒減掉，反倒因為“減負”導致基層管理失控，造成重大危險。因此，應從以下幾個方面思考解決基層“重負”問題。
第一，以“自我治理”方式消除基層社會存在的各種矛盾困擾，許多檢查、考核、管控措施就會有所減少。應該承認，目前加在基層的許多“重負”事出有因：像安全生產如失去嚴格檢查尤其是事前預檢，後果不堪設想；有的環保如不實行“一票否決”，就剎不住基層破壞環境的任意妄為；一些引起民怨沸騰的腐敗行為如得不到懲治，自然也是巨大隱患。所以，某種程度上說，一方面確實需要“給基層減負”，另一方面又必須解決基層重大隱患和各種矛盾問題，而後者就需要逐漸完善“基層自治”能力水平。如山西運城溝渠頭村探索實踐“以基層黨支部為核心、星級文明戶創建為抓手、鄉村文化禮堂為載體、各類道德模範和新鄉賢隊伍為骨幹、農民群眾廣泛參與”的鄉村文化建設新路徑，推動了社會主義核心價值觀在農村的落地生根，大大提升了農民精神品位和自我治理能力。還有，浙江臨海市鹿城社區注重社區自組織培育，成立各類志願者社會組織29個，有反邪教支會、夕陽紅守護隊、夕陽紅調解團、夕陽紅消防宣傳隊、普法宣傳隊、文明勸導隊、暖心陪聊服務小組、公益紅娘服務團、健康養生俱樂部等。廣大社區居民藉助於這些社會組織平臺，廣泛參與社區治理，有效解決了各種社區治理問題。如夕陽紅調解團自2014年以來，共調解複雜案件109起，成為化解社區矛盾的“穩定劑”，入選新時代浙江“楓橋經驗”100例。這是從源頭上防止重大和疑難問題的發生，是“為基層減負”正本清源的制度創新。第二，充分利用和發揮互聯網、大數據作用，最大限度減少對基層不必要的各種任務攤派。縱觀基層所面臨的重負，一個顯著特點是疊床加屋式的重複工作，如上級會議精神的多頭重複傳達，不同部門針對同一問題所做的一樣檢查，程式表格的反覆填寫，簡單工作的複雜性操作等都是如此。其實，許多工作可採取“互聯網+基層治理”方式進行簡約處理，以高效方式進行刪繁就簡、去粗取精、透過現象看本質。如徐州樑寨鎮實行“電子信息服務網”治理，在全國率先建立民情信息動態管理服務系統，網絡平臺設有法律政策、民情簡報、活動新聞、辦理反饋等模塊，將全鎮1萬戶農村的基本信息數據化。這大大提高了效率，也減少了各種事務性工作壓力。因此，如何在全國範圍內實行資源共享，以信息化網絡尤其是大數據對基層進行優化治理，是破解基層重負的密鑰。第三，提升基層幹部的價值尊嚴，尤其要給他們更好的待遇和更多關愛，這是為基層減負的內在方式。基層幹部工作環境艱苦，生活條件差，待遇低，工作壓力大，這種重壓一方面來自物質層面，另一面與心理、精神有關。或者說，比較而言，後者比前者對基層幹部造成的壓力可能更大更為內在。因此，為基層減負，除了將更多層層加碼的重任擋在外面，在工資待遇、晉升、物質獎勵、孩子教育等方面為其打開通道，增強其職業的榮譽感、價值尊嚴以及心靈、情感和精神的富足感也不可忽略。這次中央文件著意提出“完善問責和激勵關懷機制”，是個很有價值的提法，只是各地應將之進一步細化，並進行創造性理解與轉化。
需要強調的是，“為基層減負”並不是指基層無需擔責，而是要對負擔過重進行“瘦身”，以免被過度“甩責”。為基層減負要標本兼治，尤其要通過找回初心、創新制度、強調自治等達到根本減負之目標。否則，“為基層減負”不僅不會真正達到目的，反而會出現反彈和新的形式主義，還會使基層治理陷入更大的危險之中。
（作者系中國社會科學院政治學研究所研究員、學術委員會委員）
責任編輯：胡秀榮
微信編輯：孫 潔
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"當前中國基層工作面臨前所未有的壓力，有人比喻為“上面千條線，下面一根針”，有人甚至說成是“白加黑”和“五加二”的超負荷運轉。為此，黨和國家高度重視，自2018年5月份以來，相繼推出與此相關的多個重要文件，特別是2019年3月份中共中央辦公廳印發的《關於解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，將2019年定為“基層減負年”。與此同時，各地政府也就此進行制度創新，開展為基層減負活動。不過，目前不少地方的做法多數還在“治標”層面，未能按中央指示精神深入“治本”。理想目標應是“標本兼治”，尤其是要立足“治本”，從根本上解決為基層減負問題。
一、真正確立“執政為民”思想
如對基層工作超負荷運轉追根溯源，可找到不少原因，如中國社會快速發展帶來工作的千頭萬緒等，但最根本的恐怕還是不少幹部不理解“為誰執政”的問題。多年來，黨和國家反覆強調“執政為民”，習近平總書記更是多次強調“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位”。然而，仍有一些幹部庸政、惰政、胡亂為政，甚至成為追求一己之私的腐敗分子。目前，有的省份在為基層減負活動中，提出“無會月”“無會周”“無會日”，這固然可收短期治標之效，但也有新的形式主義之嫌。找回“執政為民”的初心，才是最重要的治本之舉。
一是各級幹部尤其是領導幹部都要忠誠乾淨、勇於擔當，真正做到執政為民。目前，為基層減負的最大攔路虎有三個。第一，有些幹部對上級採取陽奉陰違和虛與委蛇的做法。他們缺乏忠誠，有的甚至是“兩面人”，搞上有政策而下有對策，實行的是有選擇的甚至形式主義做法，這必然導致政令難以下達，更難發揮應有作用。這也是為什麼有時黨和國家制定的政策很好，但在一些地方總形成“空轉”，難以發揮政策和制度應有的效用。第二，一些幹部對下實行“甩責任鍋子”的做法，甚至用家長制那一套，不是隨意問責，就是罵罵咧咧，甚至隨意處分，給下級工作、心理、精神帶來沉重壓力負擔。各級幹部“貪權甩責”，而不是“全心全意為人民服務”，將重負通過層層傳導後壓到基層，其根源還是上級幹部的失於擔當，忘了初心。第三，基層幹部確實面臨前所未有的工作壓力，但同時也要反問：他們是否守住了初心，將執政為民之責擔在肩頭？當年焦裕祿的工作強度和勞累程度眾所周知，但從未聽到他的怨言，因為他是將“全心全意為人民服務”作為宗旨。因此，要真正做到為基層減負，必須讓各級幹部尤其是領導幹部“不忘初心、牢記使命”。二是使執政理念由“管理”向“治理”轉變。多年來，我們一直強調政府職能轉變，有的地方確實發生了歷史性變化，但也有不少地方仍未擺脫“管理”思維，更談不上服務意識。奉行管理理念的幹部所採取的是長臂干預思維，他們不肯放棄手中之權，而是用各式各樣的檢查、考核、立軍令狀甚至一票否決達到管控的目的，因此，基層重負也就難以避免；奉行治理理念的幹部則是通過放權和服務，以親民愛民態度，達到善治，這是一種在指導下的協商協同發展，如此基層就不會成為各級政府的“腿”。在這方面，廣東清遠服務型政府建設和浙江溫嶺的民主懇談值得借鑑。
三是將“為基層減負”的工作重點放在執政為民的“民”上。當然，這個“民”既包括廣大人民群眾，也包括普通黨員幹部。目前，為基層減負的工作重心還是對各級領導幹部提出要求，這是對的，因為領導幹部直接決定基層重負的有無與走向；不過，具有本源性的力量還是“民”。除了執政為“民”，還要充分發揮廣大人民群眾和普通幹部黨員的主體性、參與的積極性、創造性。換言之，如何、怎樣為基層減負，減負的效果如何，對阻止和破壞減負的領導幹部如何問責懲處，應將決定權、評價權、監督權交給“民”，這樣所有的失去“初心”、忘記“使命”、隨意為基層加重負擔的領導幹部，自然也就失去了存在基礎，從而逐漸被淘汰。
在中央印發的《關於在“不忘初心、牢記使命”主題教育中開展專項整治的通知》中，第四個問題是“整治層層加重基層負擔問題”，由此可見“執政為民”中“初心”和“擔當”對於“為基層減負”的重要性。只有真正確立執政為民理念，才能克服“為基層減負”的治標思路甚至形式主義做法，尋到“治本”之策。
二、創新制度機制規範地方政府行為
目前，針對黨和國家頒佈的政策文件，各級政府出臺“為基層減負”的制度規定，成效可謂明顯。但一個明顯的不足是，各級政府缺乏創新性，有照本宣科、粗細與上面相等的傾向。如在中央下發的《關於解決形式主義突出問題為基層減負》中，有“中央印發的政策性文件原則上不超過10頁”的規定，於是各省也規定下發文件“原則上不超過10頁”，連字句表述都一樣。難道不可針對自己的實際情況，規定不少於5頁？可見，地方政府在堅持中央精神情況下，有必要創新自己的制度機制。
其一，改變上下一般粗細的政策規定，讓制度機制更有助於解決基層減負問題。因為省、市、縣、鄉鎮各級性質不同，要求也有差異，這就決定了其制度規定要有所區別，基層減負才會有成效。如省級對於基層減負的制度規定應是粗線條的，越到基層的制度規定就越應細緻，這樣才能避免制度的簡單套用和形式主義規定。其二，根據基層實際制訂“為基層減負”的相關規定。因為城鄉基層是不同的，不同省市的基層也差異很大，同一縣市的基層也會各有特點，這就需要“為基層減負”制度的制訂特色化、多樣化，而不是模式化、概念化，走向新的形式主義。如浙江開化縣將“基層減負”工作納入巡察工作重點，創新推出“巡察整改請人民評議”、量化“基層減負”工作20條。浙江桐廬縣創新了調查“排摸”的制度規定，即不打招呼、不聽彙報、直插現場，調查群眾反映強烈的基層形式主義和官僚主義做法，收到了良好效果。其三，“為基層減負”關鍵要通過具體細緻的制度規定，找到有效抓手和根本落實遵循。由於我國基層複雜多樣，牽扯麵廣，這就決定了中央的制度規定主要是發揮思想和原則的指導作用，更切實有效的根本解決之策還要靠地方尤其基層進行創新。“為基層減負”制度規定尤其是如此，它必須具體、細緻、精準、到位、高效，真正能點到問題的關鍵和彌補空位。否則，所有政策就會變得大而無當。如浙江台州下發的《關於減輕負擔關愛基層的實施意見》和《台州市基層減負標準（事項）清單》就頗有針對性和創新性。
總之，中央下發的文件是個總綱，它對於“基層減負”具有總體性、綱領性、原則性指導作用，但要真正達到“為基層減負”的目的，必須強化省、市、縣、鄉鎮甚至村莊的制度規定，以硬性制度規約限制各級地方政府“甩責”，才能層層把住各級領導幹部的失範和違規行為，基層減負才能真正富有成效。
三、以有效路徑達成“為基層減負”目的
基層工作被層層加碼，還有一個重要原因，那就是基層治理面臨困境。較有代表性的是上訪和維穩、群體性事件頻發、幹群關係惡化、社會道德滑坡、惡勢力抬頭，還有環保、醫療與生產安全等問題。如不找到問題根源，只從“減負”上做文章，很可能“重負”沒減掉，反倒因為“減負”導致基層管理失控，造成重大危險。因此，應從以下幾個方面思考解決基層“重負”問題。
第一，以“自我治理”方式消除基層社會存在的各種矛盾困擾，許多檢查、考核、管控措施就會有所減少。應該承認，目前加在基層的許多“重負”事出有因：像安全生產如失去嚴格檢查尤其是事前預檢，後果不堪設想；有的環保如不實行“一票否決”，就剎不住基層破壞環境的任意妄為；一些引起民怨沸騰的腐敗行為如得不到懲治，自然也是巨大隱患。所以，某種程度上說，一方面確實需要“給基層減負”，另一方面又必須解決基層重大隱患和各種矛盾問題，而後者就需要逐漸完善“基層自治”能力水平。如山西運城溝渠頭村探索實踐“以基層黨支部為核心、星級文明戶創建為抓手、鄉村文化禮堂為載體、各類道德模範和新鄉賢隊伍為骨幹、農民群眾廣泛參與”的鄉村文化建設新路徑，推動了社會主義核心價值觀在農村的落地生根，大大提升了農民精神品位和自我治理能力。還有，浙江臨海市鹿城社區注重社區自組織培育，成立各類志願者社會組織29個，有反邪教支會、夕陽紅守護隊、夕陽紅調解團、夕陽紅消防宣傳隊、普法宣傳隊、文明勸導隊、暖心陪聊服務小組、公益紅娘服務團、健康養生俱樂部等。廣大社區居民藉助於這些社會組織平臺，廣泛參與社區治理，有效解決了各種社區治理問題。如夕陽紅調解團自2014年以來，共調解複雜案件109起，成為化解社區矛盾的“穩定劑”，入選新時代浙江“楓橋經驗”100例。這是從源頭上防止重大和疑難問題的發生，是“為基層減負”正本清源的制度創新。第二，充分利用和發揮互聯網、大數據作用，最大限度減少對基層不必要的各種任務攤派。縱觀基層所面臨的重負，一個顯著特點是疊床加屋式的重複工作，如上級會議精神的多頭重複傳達，不同部門針對同一問題所做的一樣檢查，程式表格的反覆填寫，簡單工作的複雜性操作等都是如此。其實，許多工作可採取“互聯網+基層治理”方式進行簡約處理，以高效方式進行刪繁就簡、去粗取精、透過現象看本質。如徐州樑寨鎮實行“電子信息服務網”治理，在全國率先建立民情信息動態管理服務系統，網絡平臺設有法律政策、民情簡報、活動新聞、辦理反饋等模塊，將全鎮1萬戶農村的基本信息數據化。這大大提高了效率，也減少了各種事務性工作壓力。因此，如何在全國範圍內實行資源共享，以信息化網絡尤其是大數據對基層進行優化治理，是破解基層重負的密鑰。第三，提升基層幹部的價值尊嚴，尤其要給他們更好的待遇和更多關愛，這是為基層減負的內在方式。基層幹部工作環境艱苦，生活條件差，待遇低，工作壓力大，這種重壓一方面來自物質層面，另一面與心理、精神有關。或者說，比較而言，後者比前者對基層幹部造成的壓力可能更大更為內在。因此，為基層減負，除了將更多層層加碼的重任擋在外面，在工資待遇、晉升、物質獎勵、孩子教育等方面為其打開通道，增強其職業的榮譽感、價值尊嚴以及心靈、情感和精神的富足感也不可忽略。這次中央文件著意提出“完善問責和激勵關懷機制”，是個很有價值的提法，只是各地應將之進一步細化，並進行創造性理解與轉化。
需要強調的是，“為基層減負”並不是指基層無需擔責，而是要對負擔過重進行“瘦身”，以免被過度“甩責”。為基層減負要標本兼治，尤其要通過找回初心、創新制度、強調自治等達到根本減負之目標。否則，“為基層減負”不僅不會真正達到目的，反而會出現反彈和新的形式主義，還會使基層治理陷入更大的危險之中。
（作者系中國社會科學院政治學研究所研究員、學術委員會委員）
責任編輯：胡秀榮
微信編輯：孫 潔
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