'最高法裁判|| 複議決定方式的選擇應當符合爭議解決的目的否則屬於適法錯誤'

連南清遠陽山縣廣東法律瑤族狄城普法驛站 2019-07-18

裁判摘要：《中華人民共和國行政複議法實施條例》第一條規定，為了進一步發揮行政複議制度在解決行政爭議、建設法治政府、構建社會主義和諧社會中的作用，根據《中華人民共和國行政複議法》制定本條例。第四十五條規定，行政行為有《中華人民共和國行政複議法》第二十八條第一款第（三）項規定情形之一的，行政複議機關應當決定撤銷、變更該具體行政行為或者確認該行政行為違法，決定撤銷或者確認行政行為違法的，可以責令被申請人限期重新作出行政行為。根據上述規定，複議機關審理行政複議案件，不僅要審查行政行為的合法性，監督行政機關依法行政，促進法治政府建設，同時還要解決行政爭議。複議機關經審理髮現行政行為存在違法，依法可以決定撤銷或者變更行政行為，也可以確認行政行為違法，還可以在決定撤銷或確認違法同時，責令重新作出行政行為。但是，最終選擇何種方式作出複議決定，應當符合行政複議解決行政爭議的目的。違背《中華人民共和國行政複議法實施條例》關於行政複議解決行政爭議的目的作出複議決定，該複議決定屬於適用法律錯誤，依法應當予以撤銷。本案中，清遠市政府依照《中華人民共和國行政複議法》的規定，有權撤銷2×8號林權證，也可以決定確認2×8號林權證違法不撤銷。但是，決定撤銷被訴換髮的林權證，違反實質化解行政爭議的立法目的。主要理由是：撤銷頒證行為之後，雙方對爭議地的權屬回到了爭議狀態，應當由爭議雙方或一方申請對爭議地權屬確權，對確權決定不服先行申請行政複議；對複議決定仍不服起訴，經過一、二審判決，確認將爭議地確權給新屋等三組的確權決定合法；之後再根據生效的確權決定給新屋等三組頒發林權證。如果當事人不服重新頒證行為，還會再來一輪行政訴訟，終審判決確認新的頒證行為合法，才能確定新屋等三組的林地林木權屬。這樣的行政複議決定，顯然是浪費司法資源、行政資源和各方當事人的時間、金錢和精力，不利於行政爭議的實質化解，還有可能激化矛盾，違背《中華人民共和國行政複議法》的立法目的。

中華人民共和國最高人民法院

行政判決書

（2019）最高法行再28號

案件基本情況

再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣東省連南瑤族自治縣寨崗鎮山聯村民委員會新屋村民小組。

訴訟代表人祝棧。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣東省連南瑤族自治縣寨崗鎮山聯村民委員會正坑村民小組。

訴訟代表人祝貴朋。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣東省連南瑤族自治縣寨崗鎮山聯村民委員會廟崀村民小組。

訴訟代表人趙德強。

上述三再審申請人共同委託代理人周密、羅秋瓊。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣東省清遠市人民政府。

法定代表人黃喜忠。

原審第三人廣東省陽山縣太平鎮杏棠村民委員會。

法定代表人樑劍東。

委託代理人黃熾民。

再審申請人廣東省連南瑤族自治縣寨崗鎮山聯村民委員會新屋村民小組(以下簡稱新屋組)、連南瑤族自治縣寨崗鎮山聯村民委員會正坑村民小組(以下簡稱正坑組)、連南瑤族自治縣寨崗鎮山聯村民委員會廟崀村民小組(以下簡稱廟崀組)因訴被申請人廣東省清遠市人民政府（以下簡稱清遠市政府）及原審第三人廣東省陽山縣太平鎮杏棠村民委員會（以下簡稱杏棠村委會）土地確權行政複議一案，不服廣東省高級人民法院於2017年11月30日作出的（2017）粵行終917號行政判決，向本院申請再審。本院於2018年12月28日作出（2018）最高法行申5884號行政裁定，依法提審本案。提審後，於2019年2月22日立案受理，依法組成合議庭進行審理。案件現已審理終結。

一審法院認為

廣東省清遠市中級人民法院（2016）粵18行初162號行政判決認為，2006年8月24日連南瑤族自治縣人民政府（以下簡稱連南縣政府）向新屋組換髮的、由新屋組、正坑組、廟崀組（以下簡稱新屋等三組）共有的南府林證字（2006）第2×8號林權證（以下簡稱2×8號林權證）登記的“白廟”山林，位於陽山縣行政區域內，連南縣政府換髮林權證時，沒有與陽山縣人民政府（以下簡稱陽山縣政府）共同進行現場勘查、相互協商,沒有毗鄰的杏棠村委會參加現場踏查、協商或簽字確認，也沒有在杏棠村委會張榜公示，違反《廣東省林地林權登記發證工作方案》第四條第（二）項、《廣東省林地林權登記換髮證工作補充規定》第十四條規定，程序違法。2016年8月15日，清遠市政府作出的清府複決（2016）50號行政複議決定（以下簡稱50號複議決定）撤銷2×8號林權證正確。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回新屋等三組的訴訟請求。新屋等三組不服，提起上訴。

二審法院認為

廣東省高級人民法院（2017）粵行終917號行政判決認為，連南縣政府單方核發2×8號林權證程序違法，50號複議決定撤銷該林權證，認定事實清楚，符合法律規定。雙方對涉案山林權屬存在爭議，可依法先行申請政府確權處理。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決駁回上訴，維持原判。

再審理由及答辯情況

新屋等三組申請再審稱：1.新屋等三組與杏棠村委會就涉案山林的權屬已簽訂林權爭議處理協議，清遠市政府依法可以直接換髮林權證。換證程序中，杏棠村委會也無權對山林界限提出異議。2.二審未經開庭審理、未調查和詢問當事人，逕行作出判決，審判程序違法。3.二審指引當事人對涉案山林權屬問題重新申請政府確權，將會令歷史上已調處結案的林權爭議反覆處理，浪費行政和司法資源。請求撤銷一、二審判決，依法對本案予以再審。

杏棠村委會答辯稱：涉案山林屬杏棠村委會集體所有，並由杏棠村委會經營管理，事實依據充分。連南縣政府單方將位於陽山縣行政管轄區範圍內的山場給新屋等三組頒證，違反法律規定。50號複議決定及一、二審認定事實清楚，適用法律正確，程序合法。請求駁回新屋等三組的再審申請。

清遠市政府未提交書面答辯意見。本院開庭詢問中其主張，連南縣政府單方核發2×8號林權證程序違法，50號複議決定撤銷該頒證行為合法。請求駁回新屋等三組的再審申請。

本院查明

本院經審理查明，1981年6月28日，連南縣政府向原寨南公社山聯大隊五星片三個隊（即現新屋等三組）頒發南林權字第N0.××6號《山權林權所有證》（以下簡稱N0.××6號山林證），該證載明：山名：“大飲坑”；總面積：5860畝；四至範圍：上至大山頂為界，下至冷水坑甲坑為界，左至大埂為界，右至九龍大埂為界。1981年7月12日，連南縣政府向原寨南公社山聯大隊五星片三個隊頒發南林權字第N0.××5號《山權林權所有證》（以下簡稱N0.××5號山林證），該證載明的總面積14200畝；第一欄山名：“白頭衝、廟坑衝、冷水坪”，面積500O畝；四至範圍“上至鹿暗頂、向排頂、歸子頂，下至白廟大坑為界，左至冷水坪坑為界，右至石榴寨頂白頭衝坑為界”。第二欄山名“冷水坪、巖子衝”，面積3200畝；四至範圍“上至蓮塘頂火線為界，下至白廟大坑為界，左至巖子衝為界，右至冷水坪坑為界”。第三欄山名“巖子衝、亞龍坑”，面積6000畝；四至範圍“上至雷公球頂二駁頂為界，下至白廟大坑為界，左至亞龍坑為界，右至巖子衝為界”。1981年12月7日，陽山縣政府向原杏棠大隊（現杏棠村委會）頒發陽林證字NO.××3號、NO.××4號《山權林權所有證》，上述兩本《山權林權所有證》登記的總面積為6380畝。1987年，原寨南公社山聯大隊五星片三個隊成立原連南瑤族自治縣山聯鄉白廟村民委員會（以下簡稱白廟村委會）。1988年11月20日，白廟村委會與杏棠村委會簽訂《杏棠村劃給部分山場給白廟村經營的協議》（以下簡稱劃地協議），約定由陽山縣杏棠村劃出約10000畝山場，給白廟村發展造林生產。1.劃分土地範圍：東以廟崀、正坑屋背為界，南以沈四衝為界，西以新崗林場火線為界，北以河排凹至鐵礦公路為界。該範圍內由白廟村永遠經營，並向杏棠村支付15000元作為山根補償費，支付500元作為松樹補償費。2.上述範圍外的飛播區，即從鐵礦公路面筆架山至石硫寨防火線為界，劃給白廟村承包管理，所得收入扣除有關費用後，杏棠村分二成，白廟村分八成。3.協議簽訂之日起三年內，白廟村要在承包的飛播區山場全部種上樹，十年內全面綠化，否則每年每畝罰荒蕪費30元。承包期限為30年，期限屆滿，經雙方協商可繼續延長承包期限。白廟村委會及杏棠村委會的代表人，在協議上簽字並加蓋公章，陽山縣太平鎮人民政府、連南瑤族自治縣山聯鄉人民政府在協議上加蓋公章。同日，白廟村委會與杏棠村委會簽訂《陽山縣杏棠村劃出部分山場給連南縣白廟村所有及承包部分飛播區的協議》（以下簡稱劃地承包協議），約定由杏棠村劃出約10000畝山場給白廟村作為發展林業生產基地，四至範圍為東由廟崀學校起，南以大沖為界，西由新崗林場火線起，北以河排凹至公社鐵礦路為界。該範圍內的山場權屬永遠歸白廟村所有，其他內容與前述劃地協議的內容基本相同。白廟村委會和杏棠村委會的代表在協議上簽字並加蓋公章，連南瑤族自治縣調處山林糾紛辦公室、原連南瑤族自治縣山聯鄉人民政府、陽山縣太平鎮人民政府在協議上加蓋公章。1988年11月25日，白廟村委會向杏棠村委會支付15500元。

1989年1月18日，連南縣政府作出南府復（1989）02號《關於山聯鄉人民政府要求補發山林權屬證的批覆》，主要內容：根據白廟村委會與杏棠村委會的協議，山場權屬永遠劃歸白廟村所有的約10000畝山場可以補發山林權證，由連南瑤族自治縣林業森工局辦理。1989年1月23日，連南縣政府向白廟村委會頒發南林權字第NO.××2號《山權林權所有證》（以下簡稱NO.××2號山林證），該證載明山名“白廟坑尾”，面積10000畝，四至範圍“上至新崗林場火線，下至廟崀學校（新屋至正坑大路），左至大沖坑，右至河排凹至大坪鎮鐵礦公路”。1989年3月20日，白廟村委會新屋組代表趙某明、馮某新、趙某添分別與連南瑤族自治縣林業局，就NO.××2號山林證範圍內的土地，簽訂三份《聯營造林合同》並公證。2003年9月15日，新屋等三組以南林權字第N0.××6號、N0.××5號、NO.××2號山林證向連南縣政府申請換髮林權證。2006年4月5日，連南縣政府到現場實地踏查後填寫《林權核查登記表》，參與的踏查人員和核查人員在該表上簽名確認，該表載明：“白廟”山林面積20423畝，四至範圍“東以白頭衝至石榴寨頂天水為界，南以亞龍坑至雷公球頂天水為界，西以蓮塘頂天水為界，北以大冷坑新伯公水口至雞公繼頂為界”。2006年4月10日至5月10日，連南瑤族自治縣寨崗鎮換證辦公室在林地現場對上述“白廟”山林的實地勘察情況進行林權登記公示。2006年5月18日，新屋等三組提交《林權登記申請表》，經連南瑤族自治縣寨崗鎮人民政府、連南瑤族自治縣林業局和連南縣政府逐級審批同意發證。2006年8月24日，連南縣政府向新屋等三組換髮2×8號林權證，該證載明：小地名“白廟”，坐落山聯村，面積20423畝，四至範圍東以白頭衝至石榴寨頂天水為界，南以亞龍坑至雷公球頂天水為界，西以蓮塘頂天水為界，北以大冷坑新伯公水口至雞公繼頂為界；林地、林木所有權、使用權權利人均為寨崗鎮山聯村新屋組；註記“新屋組、廟崀組、正坑組共有”。

2013年9月2日，杏棠村委會提起民事訴訟，請求確認1988年簽訂的劃地協議和劃地承包協議無效。2014年4月22日，廣東省連南瑤族自治縣人民法院作出（2013）清南法民二初字第124號民事判決，駁回杏棠村委會的訴訟請求。杏棠村委會不服，提起上訴。2014年9月22日，廣東省清遠市中級人民法院作出（2014）清中法民一終字第324號民事裁定，以土地權屬爭議應由政府先行處理、不屬於民事訴訟受案範圍為由，裁定撤銷一審判決，駁回杏棠村委會的起訴。二審期間，杏棠村委會於2014年6月23日申請行政複議，請求撤銷2×8號林權證。2014年7月7日，清遠市政府立案受理，並追加新屋等三組參加行政複議。2014年9月4日，決定審查期限延長30天。2014年9月30日，連南縣政府以等待上述民事訴訟案件審結為由，申請中止行政複議。2014年10月8日，清遠市政府決定中止行政複議審查。2015年5月5日，清遠市政府恢復行政複議審查。2015年5月8日，清遠市政府作出清府複決（2015）42號行政複議決定（以下簡稱42號複議決定），認為連南縣政府頒發的2×8號林權證的土地山林不在連南縣行政區域範圍內，依照《中華人民共和國行政複議法》第二十八條規定，決定撤銷該證。新屋等三組不服，提起行政訴訟。2015年11月6日，廣東省清遠市中級人民法院作出（2015）清中法行初字第34號行政判決，維持42號複議決定。新屋等三組仍不服，提起上訴。2016年4月28日，廣東省高級人民法院作出（2016）粵行終123號行政判決，認為連南縣政府核發的2×8號林權證記載的林地，在陽山縣的行政區域範圍內，應當由連南縣政府與陽山縣政府成立聯合工作組，組織爭議雙方，進行現場勘查、相互協商，查明山林權屬無爭議並經雙方權利人在地形圖上簽字蓋章方可發證，單方發證行為違反《廣東省林地林權登記換髮證工作補充規定》第十四條規定，42號複議決定撤銷2×8號林權證適用法律錯誤，判決撤銷一審判決和42號複議決定，責令清遠市政府自判決生效之日起60個工作日內重新作出複議處理。2016年8月15日，清遠市政府作出50號複議決定，認為連南縣政府未與陽山縣政府組成聯合工作組進行現場勘查、相互協商，單方給新屋等三組核發林權證，違反《中華人民共和國森林法實施條例》第五條、《廣東省林地林權登記換髮證工作補充規定》第十四條規定，根據《中華人民共和國行政複議法》第二十八條的規定，決定撤銷2×8號林權證。2016年9月19日，新屋等三組提起本案行政訴訟，請求撤銷50號複議決定，判令清遠市政府重新作出行政複議決定。

本院認為

本院認為，廣東省人民政府於2002年7月9日發佈的《廣東省林地林權登記換髮證工作方案》第一部分“基本原則”第（二）項“統一規範的原則”規定，根據《森林法實施條例》規定，這次林地、林木權屬登記換髮證，一律使用全國統一式樣的《中華人民共和國林權證》，原來頒發的林權證（或山權林權證、山林權證）在換證之前繼續有效。第四部分“工作程序”第（二）項“審核登記”明確規定，對經審查“申請登記的森林、林木和林地位置、四至界限、林種、面積或者株數數據準確，林地、林木權屬證明材料合法有效，無林地、林木權屬爭議，附圖中標明的界樁、明顯地物標誌與實地相符合的”，予以登記換髮《林權證》。經廣東省人民政府同意、廣東省林業局於2004年8月24日發佈的《廣東省林地林權登記換髮證工作補充規定》第一條規定，1981年林業“三定”時期及之後，森林、林木（以下簡稱林木）、林地所有權和使用權依法多次變更或流轉，本次登記換髮證應以現有或最後一次流轉合同約定事項確權登記，換髮新的林權證。以前各次依法變更材料或流轉的合同、協議書，有關部門的批准書，原林權證以及林木所有者的證明材料等權利依據，均作為本次登記發證的權源依據。不符合法律、法規規定的流轉合同，不得作為確權登記的依據。根據上述規定，本世紀初開展的換證工作中，政府原則上應當認可換證工作之前已經頒發的林權證、協議的效力，經過多次發證、協商處理的，應當以最後一次協議或頒證為準換髮新證。本案中，爭議地於1981年林權“三定時”給新屋等三組核發N0.××6號、N0.××5號山林證，1988年爭議雙方白廟村委會與杏棠村委會簽訂劃地協議和劃地承包協議，雙方代表及連南、陽山縣相關政府和部門參加協議簽訂，並加蓋公章，明確爭議地屬新屋等三組所有。1989年連南縣政府根據協議，核發NO.××2號山林證，再次確認爭議地屬於新屋等三組所有。1989年新屋等三組三位代表分別與連南瑤族自治縣林業局簽訂三份《聯營造林合同》，長期管理使用爭議地。2003年新屋等三組向連南縣政府申請換髮林權證，經現場實地踏查、填寫《林權核查登記表》、公示、逐級審批等程序，2006年8月連南縣政府給新屋等三組換髮被訴2×8號林權證。

上述證據形成證據鎖鏈，充分證明爭議地屬於新屋等三組取得林權證、長期管理使用的林地，連南縣政府的換證行為，實體處理並無不當。本院開庭詢問時，杏棠村委會對1981年和1989年給新屋等三組核發林權證的合法性不予認可，並認為1988年簽訂的劃地協議和劃地承包協議違反《中華人民共和國土地管理法》第十六條規定，不能作為確權依據。但是，1981年林權證未經法定程序撤銷，且與1988年協議不衝突，1988年協議是在連南、陽山兩個縣相關政府和部門參與下、雙方對爭議地權屬進行協商達成的協議，根據該協議頒發1989年林權證，三份林權證與協議相互印證，可以作為確權發證的根據。1988年協議並非土地確權決定，是兩方相關政府部門參與、爭議雙方自願達成的土地權屬協議，不違反《中華人民共和國土地管理法》第十六條第二款關於“單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理”的規定。同時，杏棠村委會還以1981年陽山縣政府給其頒發的兩本林權證作為證據，否定1988年協議和1989年新屋等三組林權證的證明效力，主張爭議地屬其所有。但是，杏棠村委會1981年兩本林權證與之後雙方協商一致的1988年協議不一致，已經被1988年協議所取代，不能否定1988年協議和新屋等三組根據1988年協議取得的1989年林權證的證明效力。因此，杏棠村委會否定爭議地屬新屋等三組所有，理由不充分；主張爭議地屬其所有，證據不充分。

《中華人民共和國行政複議法》第二十八條第一款第（三）項規定，行政行為有主要事實不清、證據不足，適用依據錯誤，違反法定程序，超越或者濫用職權，明顯不當情形之一的，複議機關決定撤銷、變更或者確認該行政行為違法。《中華人民共和國行政複議法實施條例》第一條規定，為了進一步發揮行政複議制度在解決行政爭議、建設法治政府、構建社會主義和諧社會中的作用，根據《中華人民共和國行政複議法》制定本條例。第四十五條規定，行政行為有《中華人民共和國行政複議法》第二十八條第一款第（三）項規定情形之一的，行政複議機關應當決定撤銷、變更該具體行政行為或者確認該行政行為違法，決定撤銷或者確認行政行為違法的，可以責令被申請人限期重新作出行政行為。根據上述規定，複議機關審理行政複議案件，不僅要審查行政行為的合法性，監督行政機關依法行政，促進法治政府建設，同時還要解決行政爭議。複議機關經審理髮現行政行為存在違法，依法可以決定撤銷或者變更行政行為，也可以確認行政行為違法，還可以在決定撤銷或確認違法同時，責令重新作出行政行為。但是，最終選擇何種方式作出複議決定，應當符合行政複議解決行政爭議的目的。違背《中華人民共和國行政複議法實施條例》關於行政複議解決行政爭議的目的作出複議決定，該複議決定屬於適用法律錯誤，依法應當予以撤銷。本案中，根據一、二審查明、清遠市政府亦認可的事實，連南縣政府換髮2×8號林權證行為，實體處理結果並無不當，只是根據《廣東省林地林權登記換髮證工作補充規定》第十四條規定，連南縣政府換證過程中，沒有與陽山縣政府成立聯合工作組，組織雙方山林權利人到現場勘查核實，單方發證，違反法定程序。在此情形下，清遠市政府依照《中華人民共和國行政複議法》的規定，有權撤銷2×8號林權證，也可以決定確認2×8號林權證違法不撤銷。但是，決定撤銷被訴換髮的林權證，違反實質化解行政爭議的立法目的。主要理由是：撤銷頒證行為之後，雙方對爭議地的權屬回到了爭議狀態，應當由爭議雙方或一方申請對爭議地權屬確權，對確權決定不服先行申請行政複議；對複議決定仍不服起訴，經過一、二審判決，確認將爭議地確權給新屋等三組的確權決定合法；之後再根據生效的確權決定給新屋等三組頒發林權證。如果當事人不服重新頒證行為，還會再來一輪行政訴訟，終審判決確認新的頒證行為合法，才能確定新屋等三組的林地林木權屬。這樣的行政複議決定，顯然是浪費司法資源、行政資源和各方當事人的時間、金錢和精力，不利於行政爭議的實質化解，還有可能激化矛盾，違背《中華人民共和國行政複議法》的立法目的。因此，被訴撤銷50號複議決定撤銷2×8號林權證適用法律錯誤，依法應當予以糾正，根據《中華人民共和國行政複議法》第二十八條第一款第（三）項規定，並參照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第（一）項規定，應當依法確認換髮2×8號林權證行為違法，保留該證的法律效力。

綜上，連南縣政府給新屋等三組換髮2×8號林權證行為，實體處理結果正確、程序違法，清遠市政府作出的50號複議決定撤銷2×8號林權證錯誤，一、二審判決駁回原告訴訟請求，適用法律不當，依法應予改判。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項，《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第八十九條、第一百一十九條第一款的規定，判決如下：

一、撤銷廣東省清遠市中級人民法院作出的（2016）粵18行初162號行政判決，撤銷廣東省高級人民法院作出的（2017）粵行終917號行政判決；

二、撤銷廣東省清遠市人民政府作出的清府複決（2016）50號行政複議決定；

三、確認連南瑤族自治縣人民政府向廣東省連南瑤族自治縣寨崗鎮山聯村民委員會新屋村民小組、正坑村民小組、廟崀村民小組換髮南府林證字（2006）第2×8號林權證行為違法，保留南府林證字（2006）第2×8號林權證的法律效力。

一、二審案件受理費100元由廣東省清遠市人民政府負擔。

本判決為終審判決。

審判長　郭修江

審判員　熊俊勇

審判員　劉艾濤

二〇一九年四月三十日

法官助理　黃寧暉

書記員　陳清玲

來源：行政執法研究