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1993年11月14日，黨的十四大通過的 《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出,要積極推進財稅體制改革，將地方財政包乾制改為分稅制，新一輪稅制改革正式拉開了帷幕。

1993年7月，遼寧省瀋陽市瀋河區稅務一分局建立了國內首家辦稅大廳。

古人云，取於民有度，用之有止，國雖小必安。意思是向百姓徵稅一定要有限度，支出使用要有限度，如此,即使國家再小也能保持安定。這說明，自古以來，稅收如何設定就很重要。

1978年之前，中國實行的是統收統支財政管理體制，地方收入統一上繳中央，地方支出由中央統一劃撥，地方收支不掛鉤，這導致地方在財政收入上沒有太大積極性，整體財政偏緊。改革開放後，中央對稅收制度進行了一系列改革，先是1980年開始正式實行“劃分收支、分級包乾”管理體制，即將各種收入和支出類型明確劃分為中央或地方收支，並對地方收支不平衡時予以包乾和調劑的制度。幾乎同時，國企利潤分配改革開始試點，1983年開始原來的國企上繳利潤正式改為向中央繳納一定比例的稅收，餘下部分留地方使用。這些改革設計在實施初期，由於具有“承包”的性質，調動了地方政府和企業的積極性，極大地改善了當時的財政狀況，基本捋順了中央、地方、國企之間的分配關係。

不過，這種“中央和地方分成制”設計嚴重依賴於地方遵守約定。由於缺乏有效監督和懲罰機制，地方政府和地方國企往往會採取各種方式少報收入，使得中央在分成收入上處於劣勢。雖然總體財政收入增加，但中央財政收入相對大幅減少，不能保證中央事項的正常推進，不利於統籌整個國家的經濟社會建設和宏觀調控，甚至出現中央向地方“借錢”的尷尬。

針對財政領域的“弱中央”問題，分稅制改革在上世紀90年代初期正式拉開了帷幕。

1993年11月14日，黨的十四大通過的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出,要積極推進財稅體制改革，把地方財政包乾制改為在合理劃分中央與地方事權基礎上的分稅制，建立中央稅收和地方稅收體系。把維護國家權益和實施宏觀調控所必需的稅種列為中央稅，同經濟發展直接相關的主要稅種列為共享稅，同時採取辦法充實地方稅稅種，增加地方稅收入；改革和完善稅收制度，推行以增值稅為主體的流轉稅制度，對少數商品徵收消費稅，對大部分非商品經營繼續徵收營業稅；統一企業所得稅和個人所得稅等。1993年12月《國務院關於實行分稅制財政管理體制的決定》出臺，進一步細化中央與地方的事權和財權劃分、稅收返還、配套改革和其他政策措施等。

通過分稅制改革調整，僅過一年，財政收入就增長了870億元，增長近20%。其中，中央財政佔總體財政收入比例由35.8%增至74.1%，中央財政狀況得到極大改善，有力保障了國家重點項目建設,增強了宏觀調控能力和提供基本公共服務能力，為中國經濟的轉型升級提供了強有力支撐。

1994年1月23日，海口市稅務局設立10多處諮詢站，向群眾解釋1994年新實施的新稅制。

（1993年，海南省海口市稅務局開始採用計算機收稅和代理辦稅制度，使稅務管理和國際慣例接軌。）

在之後的改革歷程中，隨著財政管理體制的持續推進，以分稅制為基本框架，改革完善轉移支付制度、優化中央和地方財權事權、實施營改增改革、出臺並實施新預算法以及國稅地稅合併等，取得了一個又一個成果。分稅制改革至今的25年間，財政收入從1993年的4349億元增至2017年的17.26萬億元，年均增長16.5%，財政收入佔GDP比重從1993年的12.1%增長到2007年的20.9%。下一步，在習近平新時代中國特色社會主義思想引領下，按照黨的十九大精神要求，銳意進取，深化稅收制度改革，健全地方稅體系，將改革成效繼續擴大，為經濟社會高質量發展提供堅強的支撐。

（國務院發展研究中心助理研究員 周毅）

親歷者 劉仲藜

分稅制化解中央財政危機

劉仲藜 曾任財政部部長，1994年初又兼任國家稅務總局局長。

經過廣泛調研和徵求意見，中國從1994年開始正式實施以分稅制為核心的財稅體制改革，中央財政重獲活力。分稅制改革是新中國成立以來涉及範圍最廣、調整力度最大、影響最為深遠的一次財稅改革。

從“包乾”到“分稅”

新中國成立後，我國財政體制先後經歷了統收統支、財政包乾和分稅制三個階段。

分稅制改革從提出到出臺，歷經八載。1987年10月召開的黨的十三大報告就提出，要“在合理劃分中央和地方財政收支範圍的前提下實行分稅制”。但是在“包”字佔改革主導思想的當時，是沒有條件去具體實施的。

據時任財政部部長、1994年初又兼任國家稅務總局局長的劉仲藜回憶，黨的十一屆三中全會以後至1993年，為適應經濟體制轉軌需要，以充分調動地方和企業積極性為導向，以放權讓利為主線，形成了兩個包乾體制：一是財政包乾制，二是企業承包制。

“大包乾”調動了地方政府積極性，但稅收的調節功能弱化，而且影響全國統一市場的形成，特別是中央財政收入下降，弱化了宏觀調控能力。

劉仲藜回憶，中央財政收入增長乏力，財政收入佔國內生產總值的比重、中央財政收入佔全國財政收入的比重，即人們當時常講的“兩個比重”逐年下降，中央財政連續多年出現赤字。

“1992年，小平同志的南方談話，猶如一聲春雷，使得大家的思想豁然開朗。黨的十四大做出建立社會主義市場經濟體制改革目標的決定，並明確了財稅改革的方向和任務，即逐步實行‘稅利分流’和分稅制。”劉仲藜說。

1993年，以分稅制為主要內容的財稅改革迅速啟動。1993年4月22日，中央政治局常委會專門聽取了財政部部長劉仲藜和國家稅務總局局長金鑫關於財稅體制改革的彙報。4月28日，中央政治局常委會批准了稅制改革的基本思路，並決定由朱鎔基負責幾項重大改革方案的領導工作。7月22日，國務院總理辦公會決定加快財稅體制改革步伐，將原定的分步實施方案改為一步到位，要求9月前拿出具體方案，並於1994年1月1日起在全國推行。中央成立了財稅改革領導小組，劉仲藜任組長。

“分稅制是什麼意思呢？就是在財政體制上不再搞什麼包乾、什麼分成，而是按稅種劃分中央和地方的財政收入，中央收哪幾種稅，地方收哪幾種稅。” 在1993年7月23日同時於北京召開的全國財政工作會議和全國稅務工作會議上，朱鎔基對分稅制做了這樣的解釋。隨後的幾次講話中，他說了分稅制的目的：一是為了增加中央財政收入，二是為了實現共同富裕。

1993年9月2日、3日，中央政治局常委會會議同意財稅改革方案。同年9月9日，《人民日報》刊登《統一認識加快財稅體制改革》的座談會發言摘要，討論與分稅制有關的財稅體制改革問題。

1994年財稅改革涉及的內容較多，核心是分稅制改革。分稅制的主要內容是:在劃分事權的基礎上，劃分中央與地方的財政支出範圍；按稅種劃分收入，明確中央與地方各自的收入範圍；分設中央和地方兩套稅務機構；建立中央對地方的稅收返還制度。

“毛主席說,手中沒把米，叫雞也不來，更何況這麼大一個國家呢？後來分稅制改革決定裡面有一句非常重要的話：‘為了國家的長治久安’，這句話不僅僅是從經濟角度來說的，也是有深刻政治含義的。”劉仲藜回憶道。

廣東牴觸較大：“重切蛋糕”並非易事

但是，如何分稅是面臨的一個重大課題。

在分稅制改革方案中,中央將稅源穩定、稅基廣、易徵收的稅種大部分上劃，消費稅、關稅劃為中央固定收入，企業所得稅按納稅人隸屬關係分別劃歸中央和地方；增值稅在中央與地方之間按75∶25的比例分成。

財稅改革內容多、動作大，涉及多方利益,要“重新切蛋糕”並非易事。

從1993年9月9日到11月21日的74天時間裡，朱鎔基親自帶領中央財政、稅務、經貿等有關部門同志，先後分10站走了17個省、自治區、直轄市（包括計劃單列市），一個地方一個地方地解釋、溝通分稅制方案。其中，第一站是海南，接著是廣東。

“為什麼先到海南、廣東？因為海南是中國最大的特區，而廣東實行‘特殊政策，靈活措施’，是經濟發展最快的，如果不能得到這兩個省的支持，稅制改革在全國就推不開。”劉仲藜介紹說。

最關鍵的一站是廣東，廣東的財政包乾體制運行力度一直較大，因此對分稅制牴觸較大，要求繼續實行承包制。劉仲藜回憶，廣東兩位主要負責人找到朱鎔基，談了兩個多小時。他們問朱鎔基，廣東的特殊政策還要不要實行？如果包乾制取消，我們還要不要在20年內趕上亞洲“四小龍”？他們認為，按財政會議上所提出的辦法，廣東就什麼大事也不幹了。

“我們反覆解釋，實行分稅制之後，中央是多拿了一些，但蛋糕做大了，地方的財力也會有更大的增長，不會因此影響廣東追趕‘四小龍’。這期間有博弈，也有碰撞。” 劉仲藜說。

中西部地區的一些省份一度反應消極，他們提出，既然轉移支付，錢早晚要返回來，增值稅能不能不按75∶25分成，能否100％留地方？消費稅中央能不能不拿走？有的地區則擔心轉移支付力度不夠等。但最後，改革還是得到了地方政府的支持和理解。實行全國統一分稅制大原則，始終沒有動搖。

事後，朱鎔基曾經半開玩笑地說過，自己那段日子是東奔西走，南征北戰，苦口婆心，有時忍氣吞聲，有時軟硬兼施，“實行分稅制，來自地方的阻力非常大。我是一個省一個省地去談，商量，妥協，總算談下來了，我自己則掉了5斤肉。”

分稅制喜中帶憂

“從1993年末國務院正式決定進行財稅體制改革，到1994年初實施改革那一段時間，我的心情用一個詞形容最貼切——如履薄冰。”劉仲藜回憶說，“改革的決定是中央作出的，但方案是財政、稅務部門提出的，具體組織實施也是財稅部門的事。賬要由財政部門算，各種稅要靠基層稅務人員收。我是第一責任人，責無旁貸。”

無論對徵管人員,還是對納稅人而言，新稅制都是全新的內容。

“令人感動的是，許多省的主要負責同志在百忙之中，主動學習和研究新的財稅體制。”劉仲藜說，“當時的安徽省委書記盧榮景、副省長汪洋來京，我藉機向他們瞭解新財稅體制的執行情況。交談中，我驚奇地發現，他們對新稅制和分稅制的內容比有些財稅人員還明白，講起來頭頭是道。”

但是喜中也有憂，“比如我到北京郊區基層稅務所調研時，徵管員的回答就不盡如人意。總的來說，儘管財稅改革草案進行了多次調整，但絕大部分同志都基本掌握了新財稅體制的基本內容。”

在組織實施財稅改革過程中，財政部、國家稅務總局及時根據實際情況對原方案進行了完善。僅1994年第一季度就下發有關調整補充文件84個。改革的成功，也帶來了後來每年一兩千億乃至幾千億元稅收的增長。

“當然，由於種種原因，財稅體制還存在這樣那樣的問題，如地方稅收體系尚未建立，資源稅等還需要進一步改革，政府間事權劃分與財力配置還不配套，省以下財政管理體制還不夠完善，部分地區縣級財政仍然有困難等等。這些都有待在未來的改革中繼續完善。”劉仲藜說。

（《中國經濟週刊》記者謝瑋）

責編：陳棟棟

（本文刊發於《中國經濟週刊》2018年第41期）

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