美國貿易代表萊特希澤曾表示，美墨加貿易協議將成為未來貿易協定的模板。這意味著非市場經濟國家自貿區限制性條款，也可能被美國推廣至其與歐、日等雙邊貿易協定中
邵宇 陳達飛|文
美國正在重建以美國為中心的、美國利益優先的貿易新格局，我們將其概括為“三條腿走路”：第一，修改多邊貿易規則，以WTO為代表，談不攏，就“退群”；第二，重建雙邊（或區域）貿易體系，以美-加-墨協定（USMCA）、美韓協定，和正在談判的美日協定為代表；第三，重新定義與中國的貿易關係。有兩個選擇：要麼談判，達成某種共識，而這種共識很可能是美國佔優的；要麼被孤立，USMCA中的排他性條款就是證明。極端情形是，G2脫鉤，各自循環。
經過長達14個月的貿易談判，美國、墨西哥和加拿大三方於9月30日達成《美墨加貿易協定》（USMCA），以取代1994年以來生效的《北美自由貿易協議》（NAFTA）。美國當地時間10月1日，特朗普和貿易代表萊特希澤在白宮先後發表演說，慶祝USMCA的簽署。特朗普稱USMCA創造了歷史，稱其為“歷史上最現代、最先進、最平衡的貿易協定”。萊特希澤稱USMCA將成為美國後續貿易協定的模板。他總結了USMCA的三大支柱：公平；保護美國競爭優勢的數字產品、知識產權、服務（包括金融服務）貿易條款；消除不公平貿易做法的新條款，包括對國有企業、匯率操縱、與非市場經濟體的關係等方面的嚴格規定。
通讀USMCA條款後不難發現，除了“非市場國家”條款，還有很多排他性條款值得中國關注。
USMCA總覽
USMCA將是美國簽署的規模最大的貿易協定，號稱覆蓋規模為1.2萬億美元的貿易。表1為美國前十大進口來源國。可以看出，過去五年，中國均為美國最大的進口來源國。2017年，中國佔美國總進口總額的比重為21.8％。墨西哥與加拿大分別位列第二和第三位。2017年，總佔比為25.9％，超過中國4個百分點。
表2為美國前十大出口目的國。加拿大和墨西哥分別位列第一與第二，總和佔比達到了34％，即美國出口的三分之一賣給了加拿大和墨西哥。而中國佔比僅為8.4％，與表1形成反差。可以看出，美國、加拿大和墨西哥的相互依賴關係更為明顯。USMCA對美國的意義，不僅體現在北美，更為其在全球重新談判貿易協定樹立了標杆。
USMCA共包含34章內容，協定對國民待遇與市場準入、原產地原則、海關管理與貿易便利化、貿易救濟、投資、跨境貿易服務、數字貿易、知識產權、勞工標準、環境標準、監管實踐、爭端解決等多個領域的標準與實施做出了細緻的規定，其中有約三分之二的章節與TPP重合。除了增加數字貿易等章節外，USMCA還增加了諸多排他性條款，具有濃重的貿易保護主義色彩。
與NAFTA相比，新協定的名稱中已刪除了“自由”二字，整體內容並沒有進一步降低雙邊貿易壁壘。該協定是建立以美國為主導的國際雙邊貿易體系的開端，它將中國等西方社會認定的非市場經濟體排除在這一體系外。萊特希澤在演講中稱，當初特朗普佈置任務時，希望達成的目標是：保護美國工人，為我們的農民和牧場主而戰，維護美國的競爭創新優勢，確保我們的企業獲得更大的准入，最重要的是，為美國帶回就業機會。這些目標在協定中都有體現。
美國是新協定的最大受益方，其實現了特朗普政府所謂的“公平、對等”、“讓美國獲益”的貿易準則。USMCA是特朗普政府利用墨、加經濟依賴美國市場的軟肋，以威脅退出NAFTA重啟談判為開端，以加徵鋼鋁、汽車關稅為手段不斷施壓和墨、加方做出妥協的產物。新協定使得加拿大對美國進一步開放乳製品和酒類市場（加拿大已同意對美國開放約3.5％），緩解了美國農產品出口的困境，為特朗普贏得了農業州的選票。作為交換，加拿大和墨西哥換來了美國汽車關稅的豁免、延長至16年的日落條款，以及與加拿大保留的爭端解決機制等條款。新協定通過實施汽車產業苛刻的原產地規定以及高工資勞動含量要求，力圖培育產業鏈相關技術人員，提振美國汽車業的同時保證相當部分製造業生產迴流至美國，增加美國本土就業機會。
此外，新協定在延長生物製藥數據保護期、版權等方面提高原來加拿大主張的標準，有利於對美國醫藥行業和知識產權的保護。
排他性條款的三個表現
第一，汽車原產地規定的區域內價值比例高於舊協定，在促使汽車供應鏈逐步轉移至美墨加三國的同時，具有明顯的排他性。當前，各國汽車產業依賴於複雜的跨境供應鏈，但是新協定規定（五年過渡期內）一輛汽車零部件的北美原產地佔比須從目前的62.5％逐步提高到75％，並且要求汽車製造商至少70％的鋼鐵和鋁原料必須來自美墨加，這將促使汽車供應鏈逐步轉移到這三個國家。同時，新協定在原產地規則規定，乘用車高工資勞動佔比（每小時工資16美元以上的工人生產）需要從2020年以前的30％，逐步增加到2023年的40％。
新協定下，美國提高了加、墨的汽車出口量，但同時設定了排他條款，即75％的汽車和配件必須由北美製造，這一規定將很大一部分中國、日本、歐盟等汽車製造商排除在外。新協定通過實施苛刻的原產地規定，力圖培育產業鏈相關技術人員，保證相當部分的製造業生產迴流至美國以及加拿大的高工資地區，同時支持配套的北美鋼鋁產業。這一原產地規定在幫助美國實現製造業迴流、增加就業機會目的的同時，也使得全球其他國家的汽車製造商更難在墨西哥廉價生產汽車。
第二，美墨間取消投資爭端解決機制（ISDS），這意味著第三方投資者將無法利用這一機制提起仲裁。墨西哥與美國間取消了投資爭端解決機制（ISDS），而加拿大與美國間依然保留這一機制。在投資爭端解決機制中，如果投資者來自美墨以外的第三方，而該方被美或墨認定為非市場經濟體，那麼這一投資者不能成為申訴方提起投資仲裁。也就是說，如果中國在墨西哥擁有或控制的企業在美國投資，該企業不能作為申訴方對美方提起訴訟。
第三，新協定關於非市場經濟國家的相關規定具有明確的針對性和歧視性，美國意在通過新協定來約束墨、加兩國與第三方非市場經濟國家簽署自由貿易協定。新協定中引入了前所未有的排他性條款。第32章第10條規定：如果美加墨三方正在與非市場經濟國家談判自貿協定事宜，則締約方不僅應在啟動談判前提前三個月通知其他締約方，還應該儘早將締約目標應儘可能告知其他締約方；還需要在簽署前至少30天將擬簽署文本提交給各締約方審閱，以評估該文本對美墨加貿易協定的影響；在於非市場經濟國家簽署自貿協定後的六月內，允許其他締約方終止美墨加貿易協定，並以締約方的雙邊協定取代。
也就是說，未來加拿大和墨西哥是否與中國等簽署自貿協定、其希望通過自貿協定實現的目標及談判文本、擬簽署文本都需要遞送美國政府審閱。如果美國政府認為加、墨與中國的雙邊協定對其有任何不利影響，美方均可以美墨加協定為籌碼要挾加墨兩國放棄對美方不利的條款。當前加拿大有意進行自貿協定談判的非市場經濟體只有越南和中國，而加拿大已經與越南談妥了相關貿易協定，因此這一規定針對中國的意圖非常明顯。基於這一規定，未來中加自貿區談判進程可能受阻。若中國今後有加入跨太平洋夥伴協定（CPTPP不包括美國）的意向，該規定也將對中國構成障礙。值得警惕的是，美國貿易代表萊特希澤曾表示，美墨加貿易協定將成為未來貿易協定的模板。這意味著非市場經濟國家自貿區限制性條款也可能被美國推廣至其與歐、日等雙邊貿易協定中。
USMCA核心條款分析
政府採購（第13章）
美國在多份官方文件中指責中國利用歧視性的政府採購標準來實施產業政策和支持本土企業的行為不符合WTO規則。萊特希澤在2018年最新的評估美國主要貿易伙伴國對於WTO規則的遵守情況的文件中就明確指出，中國國務院曾承諾將政府採購與自主創新政策脫鉤，但均未付諸實施。鑑於此，在USMCA第13章，美國主導設定了關於政府採購的規則，意在維護不同企業在政府採購領域的公平和對等地位。文件要求，簽約各方政府應保證政府採購信息的公開和透明；對供應商的限制性條件應儘可能地減少，即使有，也應該有明確的界定，而且應該採用國際標準加以界定；應供應商的需求，各方政府應提供其所需的所有可公開的信息和文件；文件還規定應該由一個公正和公平的第三方對採購流程進行評估等。總之，美方的訴求就是，美國企業在國外參與政府採購招標時，應被給予與當地企業同等的身份。採購方政府不應通過任何歧視性規定將美國企業排除在外。
投資（第14章）
眾所周知，投資是中美齟齬較多的領域。萊特希澤在2018年WTO報告中指出，中國通過限制性投資機制保護國內產業，缺乏實質性的自由化。具體表現為：繼續實行外資股本上限和合資要求、對大量的投資實行逐案行政審批制度、新的和過於寬泛的國家安全審查機制等。另外，中國政府官員還要求外資企業轉讓技術、將研發中心設在中國、滿足與出口或國產化率有關的業績要求或做出有價值的涉及具體交易的商業讓步等。USMCA條款基本上將這些行為都列入了“負面清單”（主要參考條款14.10——績效要求）。UAMCA的基本出發點是自由與公平。
就投資而言，所謂自由，就是給予任一締約方投資者在共同的約束條件內的行動自由，而不應該施加任何多餘的限制。比如，條款14.9對資產、資本和投資收益的“轉移”做了說明——“任一締約方應允許與協定覆蓋的投資相關的所有‘轉讓’自由地、不遲延地進出其領土。”轉讓的具體內容包括資本金、利潤、紅利、利息、資本利得、管理費等等。協定還規定任何締約方政府不得要求本國企業將資金從其他締約方轉出，也不得懲罰不服從其命令的投資者；這條規定，等於要求開放資本與金融賬戶。所謂公平，就是當某一締約方的投資者在另外兩個締約國家投資時，應獲得與其本土企業一樣的“國民待遇”。此外，本協定還包含“最惠國待遇”條款。
值得中國注意的是，本協定實際上也包含一條排他性條款。條款14.14的第1條規定，如果締約方投資者的實際控制人是其他非締約方。並且，該投資者除了在拒絕方以外沒有別的實質性投資。那麼，協定中規定的權益，都將被否決。這就意味著，如果中國想通過收購一家墨西哥或者加拿大的公司來專門對美國進行投資，美國可以不遵守UAMCA中關於投資的規定。該條款第2條還規定，站在美國的角度來說，如果美國製裁某一非締約國家或該國的投資者（或投資），該國（或投資者）繞道墨西哥或加拿大對美國的投資，也不能享受USMCA規定的權益。比如，美國製裁中興通訊，禁止向中興通訊出口芯片。那麼中興通訊要想通過加拿大或者墨西哥的公司做轉口貿易，美國可以拒絕向墨西哥或加拿大的這家公司出口。附錄14-D還對爭端解決機制所適用的範圍作了明確規定，“非市場經濟體”不包含在內。
金融服務（第17章）
金融服務是美國貿易順差的重要來源之一，除了常規性的“國民待遇”和“最惠國待遇”條款，美國比較關注的還有“市場準入”問題，這也是其指責中國未履行WTO義務的常見說辭。條款17.5規定，任一締約方不應對其他締約國的金融產品或服務供應商設置包括分支機構數量、壟斷性和排他性要求、交易金融、交易數量、吸納就業人數等方面的限制。值得注意的是，USMCA首次引入禁止本地數據存儲要求的條款（17.20），這一點與中國有關規定有密切關係。
數字貿易（第19章）
數字產品貿易屬於貿易的新領域，所以這一章節內容是在原來的NAFTA基礎上新增的。協定覆蓋的數字產品包括計算機程序、文本、視頻、圖像、錄音或者其他經過數字編碼、用於商業的、能夠通過電子方式傳輸的產品。協定規定，對該類商品，應實施零關稅，且不應收取其他類型的費用；確保數據的跨境自由傳輸、最大限度減少數據存儲與處理地點的限制以促進全球化的數字生態系統；為促進數字貿易，締約方應確保產品供應商在應用數字化認證或簽名時不受限制；確保應用於數字市場的可落實的消費者保護措施，包括隱私與未經同意的通訊；為更好地保護數字供應商的競爭力，限制政府要求披露專有計算機源代碼和算法的能力；促進打擊網絡安全挑戰的合作並推廣行業最佳實踐來實現網絡與服務安全；促進政府公共數據的開放；限制互聯網平臺對其託管或處理的第三方內容的民事責任。
知識產權（第20章）
USMCA特別增加了“知識產權”保護的內容，這也是特朗普政府對中國發起301調查的主要考慮。具體內容包括：為生物藥和範圍廣泛的產品提供為期10年數據保護；版權及相關權利享有完整的國民待遇；更強的專利保護（尤其是針對醫藥和農業）；最低版權保護期為作者壽終後70年（諸如版權人組等不以壽命為基礎的作品，為首次授權出版後75年）；提高標準打擊規避技術保護措施的行為；（與US法律相應）建立版權安全港來保護IP併為不直接受益於版權侵害行為的合法企業提供可預見性；為新地理標識的確認提供程序保障；加強商標保護；迄今為止最廣泛的執法合作條款（強化執法人員法定職權，可在任何時候取締涉嫌贗品或走私的貨物；對竊取衛星與線纜信號實施民事與刑事處罰；針對竊取商業機密（包括國有企業）的行為制定廣泛的保護措施）。
國有企業（第22章）
協定規定的國有企業，不僅包括政府擁有絕對控制權（股份比例超過50％）的企業，還包括政府那些即使不擁有控股權，但卻有實質性控制能力的企業，如擁有對企業高管的任命權等。協定強調，並不是不允許政府設立或保留國有企業，只是規定政府應該運用市場化的手法來管理企業，以股東的身份來享有權益、分擔責任；協定允許國企的壟斷，但規定在買賣產品和服務時，應該給予本國私營企業和其他締約方企業“競爭中性”地位（允許例外情況），即商業行為，應運用市場化的辦法，這意味著公平和對等。
條款22.6關於“非商業援助”的“負面清單”值得關注。協定明確規定：所有締約方的國有企業都不能為其信譽不佳或資不抵債的另一國有企業提供信貸擔保；國有企業選擇債轉股時，必須與私營企業的行為相一致，否則就不允許（市場化要求）；除此之外，國有企業在向本國其他國有企業提供“非商業援助”時，不應對其他締約方造成負面影響，例如不應該對其他國家產品產生替代，或者損害其公平競爭地位等。條款22.10對國有企業信息的透明度做出了明確規定。另外，協定還規定設立一個委員會，來監督協定的履行，加強彼此間的合作等。委員會成員由所有締約方代表組成。
宏觀政策與匯率問題（第33章）
主要強調匯率問題，協定規定任一締約方都應該確立市場決定的匯率體系，避免人為干預匯率以阻礙國際收支平衡，或獲取不公平的競爭優勢。如果確實有必要干預，也要提前通知其他各方。另外，協定還對外匯和頭寸信息的透明性以及通知義務做了明確規定。
結語
上任之初，萊特希澤就透露，特朗普政府正在考慮美國所有的貿易協定，以確定它們是否在為美國的利益服務，否則就要重談。他直言，特朗普政府更喜歡雙邊貿易協定，而不是多邊貿易協定。他說，“如果你有18萬億美元的經濟，單獨談判可以做得更好——你不僅可以談判達成更好的協定，而且你還可以更容易地執行這些協定，因為通常在多邊協定中，有太多東西打擾，很難執行這些協定。特朗普政府希望在亞洲保持非常多的接觸。”
雙邊主義（或區域貿易協定）是反全球主義的，本質上就是保護主義。所以，哥倫比亞大學教授巴格沃蒂將其稱為貿易體制中的“白蟻”，認為其蛀蝕了自由貿易體系。與之相反，中國推崇的“人類命運共同體”，明顯是一種全球主義的方案。但是，特朗普及其助理納瓦羅從來就不承認自己是保護主義者，特朗普總是以退出WTO、G7、北美自由貿易區等作為威脅，來迫使夥伴國做出實質性讓步，並稱其終極目標是真正的自由貿易。那麼，通過特惠，或者雙邊貿易協定，是否能夠推動全面自由貿易？巴格沃蒂教授對此持悲觀態度，他在《今日自由貿易》一書中引用了日本財務省副大臣2001年在達沃斯論壇上的一段話：日本最後被迫簽訂雙邊貿易協定以追求貿易自由化，但是我們必須承認我們真的很擔心……世界範圍內的雙邊貿易協定是大小形狀各不同的石頭，很難想象如何將它們用來建立多邊自由貿易。
在《關於中美經貿摩擦的事實與中方立場》白皮書中，中國國務院明確表示，中國將“堅定維護並推動改革完善多邊貿易體制”，“堅定深化改革擴大開放”，還表示要“堅定推進中美經貿關係健康發展”。自今年的博鰲亞洲論壇以來，中國持續不斷地宣佈金融開放、降低關稅等措施，這既是中國對外開放立場的體現，也是對全球政經形勢變化的反應。
我們認為，如同劉鶴副總理在10月21日接受人民日報訪問時說的：“今年是改革開放40週年，改革開放大政方針已定，關鍵在狠抓落實。現在是一個行動勝過一沓綱領的關鍵時刻，各方面落實的力度要大一點，責任心要強一點，敢於擔當，快速行動，切實推出一些具體政策。”在向世界擺明立場之後，需要的是行動，以及確保政策意志在執行過程中不發生扭曲，才是當務之急。
（作者邵宇為東方證券首席經濟學家，陳達飛為東方證券高級研究員，秦培景、琳琦對此文亦有貢獻；編輯：蘇琦）
(本文首刊於2018年12月3日出版的《財經》雜誌)
