12月的華北平原凜冬已至，一則“河北拘留曲陽散煤用戶”的消息引發熱議，散煤治理這一大氣汙染治理領域的焦點話題再度被置放於聚光燈下。
散煤是未經入洗和深度潔淨加工而直接用於分散式燃燒的煤，是區別於發電和其他行業集中燃煤以外的散燒煤，主要包括小鍋爐、小窯爐燃煤，以及居民生活和服務業分散使用的燃煤，具有點多面廣、直燃直排的特點。
由於散煤大多為灰分、硫分高的劣質煤，燃燒後沒有采取除塵、脫硫、脫硝等環保措施，其排放的汙染物是發電燃煤排放的5至10倍。
在“大氣十條”五年任務的落實和未來三年“藍天保衛戰”的執行中，散煤都是環保治理的一大重點，或者過渡性地用清潔煤替代，或者一步到位煤改氣、煤改電。
國家發改委、能源局、財政部等多部委於2017年12月5日聯合印發的《北方地區冬季清潔取暖規劃（2017-2021年）》提出，到 2019年，北方地區清潔取暖率達到 50%，替代散燒煤7400萬噸；到2021年，北方地區清潔取暖率達到70%，替代散燒煤(含低效小鍋爐用煤)1.5 億噸。
12月11日，曾前往曲陽實地考察過的環保專家彭應登對澎湃新聞（www.thepaper.cn）說，曲陽本為煤炭集散地，清潔煤成本相對其他地方較低，且近年河北省、市兩級政府在爐具改造等方面投入巨大，曲陽居民燒散煤的根本原因是劣質煤便宜且獲取容易，地方政府治理汙染的決心可以理解，但方式方法不當。
事實上，堵住廉價劣質煤的供應近年來被多次提及，而清潔煤的供應也備受關注。
2018年8月31日，中國煤控研究項目發佈的《中國散煤綜合治理調研報告2018》指出，潔淨型煤和節能環保爐具都是為季節性需求產品，大多型煤加工企業以銷定產，使得產能不能滿足銷量，加之企業設備投入低等原因，導致部分潔淨煤產品往往存在不易點燃、不耐燒等問題。
按照曲陽政府辦後來的說法，上述“拘留散煤用戶”事件或為烏龍，但其折射出的是一個寬領域、深層次的難題。如何解決這一難題，關涉藍天保衛戰是否能夠順利、如期打贏。
民用煤炭佔比不足10%，但貢獻了50%的大氣汙染
散煤燃燒一直被視為造成中國北方大氣汙染的重要原因。
“儘管民用煤炭佔比不足10%，但其對大氣汙染的貢獻率高達50%左右。”國務院參事室特約研究員、國家能源局原副局長吳吟曾在中國循環經濟協會主辦的2016年散煤清潔高效利用和治理大會上對澎湃新聞表示，1噸散煤燃燒排放的汙染物量是火電燃煤排放的5至10倍，我國民用散煤汙染物排放超過燃煤電站汙染物排放總和。
澎湃新聞梳理眾多公開報道和專家觀點發現，散煤排放的汙染物量是火電燃煤排放的5至10倍一直為業界共識。
而散煤消耗的數量也較為龐大，並被環保部門和專業人士視為京津冀大氣汙染的重要來源。
據原環保部於2016年披露的數據，彼時中國每年散煤消耗量在6億至7億噸，佔全國煤炭消耗量的20%，僅次於電力行業；排放二氧化硫接近1000萬噸，排放氮氧化物320多萬噸。其中京津冀區域每年燃煤散燒量超過3600萬噸，佔京津冀煤炭用量的1/10，但對汙染物排放量的貢獻卻達一半左右。
一位河北環保系統人士對澎湃新聞說，相較於工業汙染，農村散煤治理更為複雜和困難，散煤燃燒大多為沒有任何處理手段的汙染直排，汙染分散且隱蔽，“工業汙染還可以上處理設備，散煤汙染很難處理。”
而事實上，正是基於上述背景，散煤治理成為中國大氣汙染治理路線圖中的重點。
2013年9月，國務院印發《大氣汙染防治行動計劃》，即“大氣十條”，其中在推進煤炭清潔利用上，提出提高煤炭洗選比例，禁止進口高灰份、高硫份的劣質煤炭，研究出臺煤炭質量管理辦法。
其次是擴大城市高汙染燃料禁燃區範圍，逐步由城市建成區擴展到近郊。結合城中村、城鄉結合部等改造，通過政策補償和實施峰谷電價、季節性電價、階梯電價等措施，逐步推行以天然氣或電替代煤炭。
第三是鼓勵北方農村地區建設潔淨煤配送中心，推廣使用潔淨煤和型煤。
此外，加快清潔能源替代利用、新增天然氣應優先保障居民生活或用於替代燃煤，控制煤炭消費總量，新建建築要嚴格執行強制性節能標準等相關措施也有清晰規劃。
從推廣清潔煤到推進天然氣、電力等清潔能源替代使用，2013年頒佈的大氣治理綱領性文件“大氣十條”為散煤治理勾畫了路線圖。
價格低廉的散煤對北方農村居民確有較大吸引力
河北是中國大氣汙染治理的主戰場之一，作為京津冀大氣治理和散煤治理的重點省份，河北在2013年11月率先成為全國實施清潔型煤戰略的省份。
據河北日報報道，2014年冬季河北省各地開展了民用潔淨型煤替代工程試點。石家莊市則提前一年，2013年冬就在3.4萬農戶中推廣潔淨型煤，並置換清潔燃燒爐具。2014年石家莊市進一步加大對潔淨型煤和清潔燃燒爐具推廣力度，在轄區農村推廣使用38萬噸潔淨型煤。
但河北的實踐遇到了困難，《河北青年報》2015年的一則報道將清潔型煤的推廣比喻為“尷尬的任務”，並直陳清潔煤推廣存在不耐燒、原有爐具不配套、政府補貼後價格仍較高、劣質散煤端口難堵等四大問題。
環保專家彭應登此前曾前往河北曲陽實地考察。他對澎湃新聞說，上述四項原因與“河北曲陽散煤用戶被拘留”一事並不能劃等號，曲陽地處河北、山西交界處，本身為煤炭集散地，居民燒散煤的根本原因是劣質煤便宜且獲取容易。
“此事件的根本原因還是極少數人貪圖便宜，而且劣質煤很可能不用買，哪裡弄一點邊角料就行。”彭應登說，原有爐具不配套情況已得到很大改觀，清潔煤不耐燒則是偽命題。
彭應登告訴澎湃新聞，近年來河北地方政府不論省、市，特別是北京周邊的廊坊、保定地區在爐具改造上投入巨大，比如廊坊曾投入一個多億更換清潔煤燃燒爐具，曲陽也不例外。
“曲陽事件，從爐具不配套、清潔煤不耐燒從現在情況看都不是原因，主要是劣質煤便宜、獲取容易，此前政府沒有嚴管時都是這麼燒的，存在慣性。”彭應登表示，曲陽地方政府治理環境的決心可以理解，但方式方法有問題，不應拘留散煤用戶。
價格低廉的散煤在經濟上對北方農村居民確有較大吸引力，澎湃新聞記者於2017年11月探訪河北永年河北鋪村時，這個村莊彼時已完成“煤改氣”改造，但仍有村民因擔心清潔能源價格較高而在悄悄燒散煤取暖，有村民對澎湃新聞說，散煤的價格比清潔煤每噸便宜上百元左右。
部分潔淨煤存在不易點燃、不耐燒等問題
清潔煤的供應問題也一直被談及。
中國煤炭科工集團披露的數據顯示，以河北為例，2015年全省已建成105個型煤生產配送中心，計劃推廣潔淨型煤700萬噸，但是實際推廣民用型煤僅206.56萬噸。
中國煤炭科工集團研究員麥方代在接受媒體採訪時曾表示，潔淨型煤的推廣工作從供應角度遇到的困難主要是供應能力不足。
“型煤企業產品競爭力嚴重依賴政府補貼，但是地方財政壓力比較大。”麥方代說，由於大多數型煤生產企業迫於現金流的壓力，僅在取暖季到來前數月生產數萬噸清潔型煤，在民用型煤採購季，產品供應能力嚴重不足，且型煤生產技術存在一定不足，規模小、產品質量良莠不齊，部分型煤企業難以完成計劃指標任務。
除了供應，清潔型煤的推廣也同樣存在阻力。麥方代介紹，潔淨型煤產品價格比煙煤高300元至500元，在煙煤取締不力時，難以通過市場競爭立足。
此外，市場上通用爐具與無煙型煤適應性較差，農戶對潔淨型煤認知程度不足，也影響了推廣效果。
上述清潔煤推廣中面臨的問題隨後一度成為業界關注的熱點。
2018年8月31日，中國煤控研究項目發佈的《中國散煤綜合治理調研報告2018》亦指出，2017 年散煤治理速度快、成效大，農村清潔取暖破題，但經濟性難點尚未解決、清潔能源的冬季供應短缺問題突出。
上述報告指出，潔淨型煤和節能環保爐具都是為季節性需求產品，迫於資金週轉壓力，價格和補貼的不確定性，大多型煤加工企業以銷定產，使得銷售旺季產能不能滿足銷量。
此外，上述報告還指出，當前大多數型煤生產線設備投資低，生產工藝落後，產品質量和穩定性較差，導致部分潔淨煤產品往往存在不易點燃、不耐燒等問題，而潔淨型煤還需配套環保爐具，額外成本也是制約因素之一。
上述報告建議建議以區域中心城市為單位建設統一的型煤原料和產品儲運中心，與統購統銷平臺配套，為區域內企業統一提供原料和產品，並進一步加強技術研發。
事實上，上述情況和對策在此前的環保規劃中已被提及。
2016年10月，原環保部發布了《民用煤燃燒汙染綜合治理技術指南（試行）》，這一《指南》旨在為各地開展民用煤燃燒汙染治理，以及冬季汙染防治提供總體思路、技術手段和政策建議，加強民用煤燃燒汙染治理有了“路線圖”。
這份《指南》提出各地區在因地制宜的情況下，選擇電採暖、燃氣採暖、太陽能採暖、沼氣採暖、生物質成型燃料採暖以及組合採暖方式替代原有燃煤取暖方式。
這份《指南》還提出對劣質民用散煤實施優質煤替換，保證低揮發分、低灰、低硫的優質煤炭和潔淨型煤的供應，積極推進潔淨煤加工技術的發展，建立並完善民用煤供應體系；推廣符合國家或地方標準的節能環保型燃煤採暖爐具，規範爐具的安裝和使用；鼓勵在城鄉接合部、城中村和居住較為集中的村鎮發展集中供熱，大力推動農村建築節能改造及節能新民居建設。
“優質煤替換是當前經濟社會環境下的過渡性措施，長遠來看，需要逐步用電能、天然氣和太陽能等清潔能源替代民用煤。”《指南》發佈之時，原環保部科技司有關負責人曾對此評述稱。
此後的數年間，以“煤改氣”、“煤改電”為代表的清潔能源改造工程在中國北方地區大刀闊斧的開展，被視為治理散煤的根本性舉措。
散煤治理除了“疏”還應從供應源頭“堵”
事實上，這份具有綱領性意義的《指南》發佈後，直接而來的是京津冀地區禁煤區的劃定。
河北省一位環保系統人士曾對澎湃新聞分析稱，散煤治理除了“疏”即保障清潔型煤供應外，還應“堵”即從源頭控制散煤的供應。
2016年9月，2016至2017年度《京津冀大氣汙染防治強化措施》發佈，河北省在與京津接壤區域的保定、廊坊18個縣市區劃定禁煤區，到2017年10月底前完成除電煤、集中供熱和原料用煤外燃煤“清零”。
河北省提出，禁煤區實施“煤改電”和“煤改氣”將能享受到一系列補貼支持政策。
其中主要措施為農村“電代煤”可領設備購置費的85%作為補貼，採暖期居民用電0.2元/千瓦時；農村“氣代煤”可領設備購置費的70%作為補貼，以及1元/立方米的採暖期用氣補貼，每戶每年最高補貼氣量1200立方米等。
但禁煤區的實驗遇到了一些困難。
據《經濟參考報》2016年10月24日的報道，禁煤區在設立一個月左右，便需直面清潔能源改造成本高、散煤銷售點多面廣阻斷難等問題。
上述《經濟參考報》報道還稱，據河北省發改委測算，“禁煤區”內共有19.4萬農戶改電、86萬農戶改氣，預計總投資283億元，其中需省和市縣政府投資75億元。而每年運行費補貼達14.2億元。
禁煤區的情況是北方地區淘汰散煤、清潔能源改造面臨問題的縮影。
2017年，“大氣十條”五年收官之際、“煤改氣”提速的背景下，北方地區曾一度出現比往年更為嚴峻的“氣荒”。
而自2017年年底那場波及華北地區的“氣荒”之後，一年來“以氣定改”和“循序漸進”成為推進“煤改氣”工程自上而下的行動指南，補齊基礎設施短板和尋找確定更多氣源亦成為相關部門聚力解決的問題。
國家發改委、能源局、財政部等多部委於2017年12月5日聯合印發的《北方地區冬季清潔取暖規劃（2017-2021年）》，全面分析了中國北方地區清潔取暖的現狀、問題及解決方案。
上述《規劃》中指出，我國北方地區取暖使用能源以燃煤為主，燃煤取暖面積約佔總取暖面積的83%，取暖用煤年消耗約4億噸標煤，其中散燒煤(含低效小鍋爐用煤)約2億噸標煤，主要分佈在農村地區。
《規劃》提出，到 2019年，北方地區清潔取暖率達到 50%，替代散燒煤7400萬噸。到2021年，北方地區清潔取暖率達到70%，替代散燒煤(含低效小鍋爐用煤)1.5 億噸。
今年7月3日，國務院印發《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》就北方地區清潔取暖問題，《三年行動計劃》提出，2020年採暖季前，京津冀及周邊地區、汾渭平原的平原地區要基本完成生活和冬季取暖散煤替代，力爭2020年天然氣佔能源消費總量比重達到10%。
但多位專家此前也對澎湃新聞表示，從長遠看，僅依靠“煤改氣”和“煤改電”並不能完全解決北方地區清潔取暖問題，還應因地制宜發展生物質能、地熱能、太陽能等多種清潔能源，而這也與多部委聯合印發的《北方地區冬季清潔取暖規劃（2017-2021年）》的觀點相契合。
“關鍵還是氣源問題，市場問題和供應量問題，（今年）‘煤改氣’相比以往要慎重得多，更多傾向於煤改電。”一位河北環保系統人士對澎湃新聞說，2018年河北的“雙代煤”改造計劃以穩妥為主，並提高了“煤改電”的比例。
“煤改氣”和“煤改電”工程穩步推進之後，未來的清潔取暖工作仍將面臨更多挑戰，而伴隨這一過程，中國北方的散煤將逐步走入歷史。
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