文章來源：城市規劃學刊（微信號：upforum），如需轉載請聯繫原文平臺
重點導讀：
過去30年，我國已基本上形成了京津冀、長三角、珠三角三大城市群，在成渝地區、長江中部地區還正在孕育新的城市群。城市群已成為帶動全國發展的重要空間載體，其空間結構也日益成為規劃、政策研究的重點。
在十九大報告中，明確提出我國未來區域發展戰略中，要形成“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”，並作為貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系的重要支撐。而新版的北京城市總體規劃也明確提出2050年發展目標是要建設“以首都為核心、生態環境良好、經濟文化發達、社會和諧穩定的世界級城市群”。
雖然我國當前依靠城市群發展的方向已經明確，城市空間結構的重要性也得到充分的關注和重視，並在北京、上海、廣州等城市近期編制的城市總體規劃中有所體現。
但是，如何才能實現合理、可持續的城市群空間結構？尤其是如何才能發揮規劃的龍頭作用，通過建立有效的制度引導城市空間結構朝著合理、可持續方向演進？對此，仍然存在很多疑惑和爭議。
今天的文章從新制度主義視角分析，選擇東京都市圈為案例，分析規劃作為一種制度是如何迴應和影響空間結構的變化，並據此提出我國大城市規劃編制和實施過程中，如何優化制度觀念、規則和行動的政策建議。
Part.1
新制度主義視角的空間結構解析
1990 年代以來，新制度主義在經濟學、政治學和社會學領域逐漸興起，制度重新成為社會科學各領域研究和關注的重點。
與此同時，規劃領域也開始引入新制度主義的理論框架分析城市規劃中所涉及的制度問題，甚至有學者提出規劃就是一種制度，是在空間管制和土地開發中，不斷協調政府、市場和社會三方，平衡私有產權保障與維護城市整體利益二者矛盾的規則。因此，規劃的重要工作就是要提升地方制度能力，進行制度設計，通過創新推動制度的完善和發展。
1、從新制度主義視角審視規劃
規劃理論的特點就是往往基於空間相關實踐問題導向，融合經濟學、地理學、政治科學、社會學和土木工程等其他相關學科概念和理論，並加以應用或者重構，形成規劃的理論。
而新制度主義在經濟、政治和社會學科領域的發展，都直接或者間接地影響到規劃理論，並形成了新制度主義理解規劃的三個重要視角：制度經濟學（或者理性選擇）視角、歷史制度主義視角和社會學制度主義視角。
制度經濟學視角的規劃理論側重於引入交易成本和產權理論解釋城市規劃：根據制度經濟學理論，交易成本和產權制度被認為是個體為減少交易成本而進行的理性選擇，當然這種理性選擇的制度也可能形成路徑依賴而增加此後交易的成本，由此而形成多樣的制度環境。在規劃領域中，亞歷山大和韋伯斯特等分別引入產權理論和交易成本理論。
韋伯斯特發展了制度經濟學中的產權理論，該理論側重於合約制定的制度設計，將權利與義務，權力和資本，用可信承諾方式寫入合同中。通過實證比較，賴提出合約式的開發權分配方式有效且交易成本較低。
亞歷山大則發展了制度經濟學中的交易成本理論，該理論傾向於如何解決產權模糊而引起爭端的治理結構。通過分析規劃和開發控制過程中，各類交易的相互依賴性、不確定性和交易頻率，解釋了為何會產生不同的規劃和開發控制治理結構。
歷史制度主義學派強調對於宏觀、歷史的分析，強調結構化的過程演化，以及在此過程中新制度如何從特定的歷史環境或者衝突中孕育而生,又是如何維持或改變從而形成相對穩定的結構。
區別於制度經濟學和其他制度理性主義，歷史制度主義強調製度的產生和演化受到廣泛的社會和政治環境影響，具有不確定性和偶然性，因此在實踐中會產生大量次優的或非理性的制度，而非制度經濟學中所假設的交易成本最低、產權清晰、達到均衡穩定的理性制度，因此制度分析時則強調必須要關注關係視角，不能脫離其所嵌入的政治和社會環境。
此外，歷史制度主義還強調製度事實上反映著權力的不平等，尤其是制度如何增強部分群體權力的同時，抑制其他群體的權力和利益訴求。在規劃領域，索倫森等學者運用歷史制度主義分析日本城市規劃歷史的演變，以及規劃作為一種制度如何影響的土地產權。
社會學制度主義強調治理實踐的社會構建主義和關係視角。雖然，結構與行動者的理論解釋在社會學領域早已存在，但是與之前將結構作為影響行動者外在因素不同，新制度主義強調結構與行動者內化的影響因素，強調結構與行動者互動構成制度演變的動力，強調社會與制度之間的融合關係，而非二元分離，強調思想觀念、規則（法律、習慣、程序）和行為三個層級的權力關係，共同影響社會。
應用在公共政策領域中，則強調政策領域的公共利益不需要預先設定，而是需要融合複雜的政策環境，以及協商辯論式的爭論，從而在政策過程中不斷建構政策議題、內容和實施手段。
規劃師以及其他參與規劃的行動者，都嵌入在不同歷史背景、空間地域的多元的社會網絡中。行動者通過規劃實踐彼此聯繫，並受到本地和外部力量影響，通過觀念和權力滲透和影響議題設定和實施的爭論過程，並進而影響政策本。
2、空間結構演變與影響規劃的維度
當前關於國內外城市空間結構演變影響因素的研究，主要側重於將經濟、土地、人口、社會等維度的空間結構作為客體，分析產業結構調整、市場機制、行政機制、家庭生活週期等結構性因素對空間結構所產生的影響，而較少分析行動者對空間結構演變所起到的能動作用，尤其是規劃作為一種制度，其直接參與者思想觀念、行為方式、組織結構的改變，而產生的重塑規則作用，以及由此對於空間結構所產生的影響。
因此，我們往往忽略空間結構演變背後深層次的制度因素，尤其是忽略制度的不確定性和多樣性，從而導致既無法解釋為何外部環境類似的城市空間結構會有較大差異，也無法說明在一定空間和時間領域內的城市為何會選擇特定的轉型路徑，影響空間結構。
這篇文章借鑑了歷史制度主義和社會制度主義視角，分析東京都市圈空間結構演變的制度因素，在此制度不僅包括法律、法規等正式的制度，而且還包括政治家、規劃專業學者和社會大眾的觀念意識，而對影響空間結構的制度的分析，也不完全遵循制度理性主義思維，將制度的改變作為技術進步、公共選擇作用下的理性過程，而是認為規劃制度與空間結構不斷互動和調整，過程中既有規律性，也充滿偶然性和不確定性，不只是規劃影響空間結構，同時在很多情況下，持續出現的空間結構問題，以及對問題的認識也會影響規劃制度。
尤其強調兩個觀點：
第一個理論觀點源自歷史制度主義對於制度演化的解釋。歷史制度主義認為制度演變是持續演化過程，由特定社會和經濟環境下一系列連續的、時間上相互承接的，而非彼此孤立的事件，因此對於制度的因果影響分析實際上是對制度演變序列過程的分析。
第二個理論觀念源於社會制度主義，該觀點認為制度演變源於其所處的結構環境和行動者能動性，基於二者不斷的互動，推動制度的形成、傳播、固化、調整和蛻變。規劃制度的演變事實上也是其所處的政治、社會環境下，各方行動者（如中央、地方政府、作為市場主體的公司、企業集團，以及社會組織和大眾）不斷地與法律政策、習俗習慣溝通互動調整的結果。
此外，還借鑑希利引入規劃領域的盧克斯權力三維度概念模型，該模型將權力分為三個層級，淺層是具體的行為，中層是規則、模式和方法，而深層次則是主導的思想原則，深層維度會影響和決定淺層維度，而且還嵌入到權力的思想世界。空間結構演變的制度邏輯則主要基於規劃制度中這三個層級的互動。
Part.2
東京都市圈的空間結構演變與制度迴應
1、東京都市圈的空間結構演變
社會制度主義學者認為，制度與時空密不可分，體現在規劃中，則認為規劃作為一種制度是特定時空、地域條件下，內部力量和外部影響共同作用和互動的結果，而空間層級和邊界則是分析制度形成和演化的單元。與東京相關的空間範圍主要包括東京都、東京都市圈和首都圈（圖1）。
其中，東京都是一個行政範圍，指日本的首都，行政轄區面積2190.9km²， 包括中心23 區（面積626.7km²）、近郊區和市鎮，2015年總人口為1351.5萬人。東京都市圈則是東京都及其周邊居民日常工作和通勤的空間範圍，包括“一都三縣”，即東京都、神奈川縣、千葉縣和琦玉縣，面積1.35萬km²， 2015年該區域總人口為3612.7萬人。
而首都圈範圍更廣，屬於區域規劃範疇，包括東京都市圈及其周邊的山梨縣、群馬縣、櫪木縣和茨城縣，總面積3.66 萬km²， 人口4382.8萬人。與“一都三縣”不同，首都圈外圍四縣與東京都的日常經濟社會網絡聯繫並不密切。
圖1 東京都、東京都市圈、首都圈空間邊界比較
東京都市圈的發展主要以東京都中心23 區為核心，自19 世紀末開始，伴隨著產業革命，以及政商聯合的財閥經濟發展，以四大財閥為代表的壟斷企業紛紛在東京設立總部，人口、資本快速向東京集聚，東京都也逐步由傳統的政治中心，轉變為政治、經濟中心（譚縱波，2000）。都市圈空間結構演變也大致經歷了集聚、擴散和再集聚三個階段。
第一階段，城市集聚階段。在1920年代初，東京都市圈的建成區範圍主要集中在東京都中心23區內，人口聚集程度非常高。此後，人口仍持續湧入，城市雖然有所擴張，但是中心區的人口密度仍然較高，到1940年代初期，東京都人口已增至735.5 萬人（日本總務省統計局，2017）。
第二階段，城市擴散階段。自1950年開始，日本經濟開始騰飛，東京都人口迅速增加，城市區域也快速擴張。1950 年至1965 年期間， 東京都人口627.8 萬人增至1087.0 萬人，增長率為73.1%，而同期周邊琦玉、千葉、神奈川三縣的人口增長率則分別為40.5%、26.3 %、78.1%。自1965 年開始，東京都市圈的郊區化進程開始明顯，東京都人口增長速度小於周邊三縣。到了1980年代末，日本的經濟泡沫崩塌，人口繼續緩慢向外疏解。1965 年至1990年期間， 東京都的人口增長率僅為9.1%，而同期琦玉、千葉、神奈川三縣的人口增長率則分別為112.4%、105.6%、80.1% （圖2）。
圖2 日本首都圈內各都縣五年期人口增長率變化（1920—2015年）
第三階段，城市再集聚階段。1990 年代末期開始，東京都市圈的人口開始重新集聚。儘管日本全國總人口數量在2005 年之後開始減少，但東京都市圈（特別是東京都） 的人口卻在持續增長。
1995 年至2015 年期間，東京都市圈整體的人口增長率為13.6%， 其中東京都的人口增長率為14.8%，周邊琦玉、千葉、神奈川三縣的人口增長率則分別為7.4%、7.3%、10.7%。而東京都市圈之外的茨城、櫟木、群馬和山梨四縣，人口減少趨勢則更為明顯，同期人口增長率分別為-1.29%、-0.45%、-1.55%、-5.33%。
在人口結構變化的同時，土地利用結構也發生變化（圖3）。東京都市圈1960、1970 年代建設用地數量和空間範圍擴張很快。
以東京都為例，在1960—1980 年期間，東京都建設用地年均增長735hm²， 其中商業用地年均增長39.4hm²， 工業用地年均增長49.0hm²，住宅用地年均增長738.8hm²。1980 年代之後建設用地仍保持擴張趨勢，但速度開始變緩。1980年至2000年期間，東京都年均建設用地增長量為240.2hm²，僅為之前的1/3 左右。此外，建設用地的內部結構也有較大改變，工業用地和商業用地數量都大幅減少。2000年之後，空間擴張需求進一步放緩，城市用地擴張趨勢已很不明顯。但是，東京圈內部的空間結構仍然在改變。東京都的建設用地仍在緩慢增長，每年新增用地約150hm²，其中商業用地每年新增8.7hm²，住宅用地每年新增180hm²，而工業用地則年均減少39.2 hm²。尤其在東京都的中心23 區，城市再開發行為仍非常活躍。到2015年，東京都住宅用地已佔其建設用地比例的86.6%，而工業用地則由1960 年代初的峰值13.5% 降至6%，而商業用地比例則由9.02%降至4.93%。
圖3 東京都市圈建設用地擴張（1960—2005年）
2、由限制轉向引導的大城市發展制度轉變
規劃體系實際上是現代社會為了滿足城市健康發展，實現土地有效管理的制度，其核心是解決政府與社會和市場、政府內部各個層級、規則法令與自由裁量權之間三組關係的平衡。而這些關係的調整又源於思想觀念、法律規則、日常城市開發行為之間的互動，從而改變或影響城市的空間結構。
東京都市圈空間結構重要影響因素之一就是法律、法規和規劃的頒佈和調整。東京都所在的首都圈，一直是日本經濟、政治、科研、文化交流最重要的區域，歷史上曾經制定過5 次首都圈基本計畫（簡稱首都圈規劃）。這些規劃也反映出日本政府、社會和規劃業界對於城市發展的一些基本問題認識的演變，以及由此形成制度演變的一些重要節點。
其中一個制度節點就是1960 年代末，對大城市發展由限制轉向引導。在第一版首都圈規劃中，規劃期限為20年，預測首都圈人口將達到2660萬。但實際人口增長速度則遠超預期，規劃實施10年後，首都圈人口就已達到2696萬人。這不僅說明此前的人口預測有問題，同時也反映出規劃作為一種空間資源分配的制度，與經濟社會發展現實之間的巨大鴻溝。而其原因則不僅僅由於人口預測方法不合理，更深層上則是源自對一個基本問題的爭論：到底是要抑制大城市還是要鼓勵大城市發展？
日本早期抑制大城市發展的主要倡導者包括石川榮耀和北村德太郎，其主要觀點是應該抑制大都市擴張，振興中小城市與農村，限制大都市周邊的工廠、高校等，發展地方的工業城市，振興農村工業和農業。而大都市“肯定論”的倡導者，京都大學教授西山卯三則認為大量人口湧向大城市是必然趨勢，大城市病的成因是由於城市空間結構不合理、設施不足造成，因此主張重構大都市內部空間結構，反對大都市分散化佈局。
日本戰敗之後首先開始了東京都重建工作，此時，主張抑制大城市發展的學者石川榮耀等在規劃實踐中佔據主導地位，由其負責編制的東京都戰後重建規劃中，基本思路就是抑制大城市，控制城市中心區發展。雖然東京都在戰前人口就已達到650萬人，但是重建規劃仍將未來預期人口設定為350萬人。而在1954 年制定的第一次首都圈規劃中，也基本上延續了東京都重建規劃中抑制大城市發展的理念，同時模仿英國大倫敦規劃，在規劃中佈置環形綠帶和新城。
然而，這版規劃很快就被發現並不適合日本國情，除人口數量遠超預期之外，規劃中的綠帶也基本上失效。一方面由於圍繞中心城區劃定的綠帶區域內，新增人口的住房需求旺盛，日本的土地私有觀念又非常強，土地所有者可以通過出售地塊建房獲取巨大收益；而另一方面，地方政府通過房地產稅等方式從土地開發中獲益，所以在很大程度上也是漠視、甚至縱容土地所有者侵佔綠地，導致到1960年代，東京都周邊劃定的綠帶區域實際上已被大量蠶食。
此時，關於抑制還是鼓勵大城市發展的爭論又有新的發展。抑制大城市發展思想又產生一些新的理論，例如地方都市培育論、廣域都市計畫構想、首都機能分散和轉移等。與之相對，倡導大城市發展的學者則提倡通過基礎設施改善來促進大都市的發展，其中最有影響的成果就是丹下健三所制定的東京1960年規劃，通過集中、宏大的方式來組織空間，強化和改造城市中心區。
在此背景下所編制的第二次首都圈規劃，其目標設定和管制方式都發生很大改變。
第一，在控制方式上由原來的綠帶控制，轉變為劃定鼓勵建設區和限制建設區。
上版首都圈規劃將東京都中心部劃定為建設區，周邊地區則環繞綠帶，在綠帶之外設置新城和產業區。而在調整之後，結合新頒佈的都市計畫法，採用新的增長管理方式，在城市中心區與新城之間不再設定環狀綠帶，而是直接將城市規劃區分為建設區和限建區，其控制方式也更接近於通過劃定城市開發邊界來管理城市空間拓展；
第二，在規劃理念和手段上，第二次首都圈規劃也更多關注日本自身的制度環境，放棄了之前實施效果不佳的理想空間形態。
鑑於日本土地私有產權意識很強，以及地方政府財政高度依賴房產稅的特點，單純依靠限制方式管制土地開發效果並不明顯。與之相對，軌道交通引導開發的模式則比較有效，即合理平衡了基礎設施高額投資與土地開發收益，同時也緩解了中心區密度過高以及“攤大餅”式的城市蔓延。
所以，此後也繼續大力倡導通過軌道交通引導土地開發，實施主體不僅包括中央政府、地方政府，而且還包括諸如西武集團等實力雄厚的民營企業。
由於軌道交通建設需要大量投資，單靠營運難以實現資金平衡，政府通過法規保障軌道交通建設者可以通過其它方式，諸如軌道站點周邊的住宅開發、商場運營，獲得利潤來補償基礎設施的投入。最終，這種基於軌道站點的開發方式也使得東京都市圈形成比較明顯的手指狀空間結構模式（圖3）。
3、面向城市活力再造的制度轉變
東京都市圈空間發展另一個制度轉型節點則發生在1980年末，隨著東京都房地產泡沫崩塌，規劃思路也由城市擴張轉向存量更新，更加重視城市的活力，反映在首都圈規劃中，則是將東京都市圈視為日本經濟增長的引擎，保持必要的集聚。但是，在此過程中，中央政府、地方政府、開發商和市民對於城市更新的認識和利益訴求存在明顯分歧，因此所表現出的制度轉型內容和方式也更加複雜和多元，制度轉型的平臺也更多轉向了社區和更新項目，社區營造（machizukuri） 成為日本規劃的發展重點。
自1972年開始，日本的住宅開發總量就已經呈現下降趨勢。在1982年，中曾根康弘就任日本首相，啟動了放松管制、刺激經濟、促進市場發展的一系列舉措，而城市開發則是其政策的重點領域之一。在其上任之初，就命令日本建設省審查東京都山手線範圍內（半徑10km的中心區，面積約2400hm²） 的區劃，增加地塊的建築高度上限和容積率上限，並允許土地所有者將其未使用的容積率，通過開發權轉移方式，出售給其它土地所有者或開發商。另外，在限建區內增加了允許建設項目類型，同時還規定限建區內如果能夠提供合理的開發規劃，也可以轉變為建設區。
而此時日本規劃規劃體系正面臨地方分權化趨勢，此前日本城市總體規劃編制過程中雖然也有地方政府參與，但其主要權力仍掌控在中央政府手中。為了促進經濟活力、滿足地方多樣需求，在1989年頒佈的《土地基本法》和1992年的《都市計畫法修正》中，規定將城市總體規劃的主要權力讓渡給地方政府，並且明確公眾參與規劃的權利。之後，地方分權化的趨勢仍然持續，到1990 年代，地方政府已掌握規劃的編制權。
隨著經濟泡沫在1991年崩塌，日本經濟進入了長期的衰退期，資本負債率居高不下、土地價值暴跌。雖然日本政府注入大量資金，但是壞賬率仍然繼續攀升。因此，日本中央政府開始試圖通過鼓勵高強度開發來刺激房地產業，其重要手段之一就是放鬆規劃管制，尤其東京都中心部的管制，因為當時的很多觀念認為過度的規劃管制影響了地產開發的效率和活力。
此時中央政府已經難以通過直接干預地方規劃的方式實施政策。因為規劃事權已經讓渡給地方政府，許多地方政府並不認同高強度的再開發。一方面是因為高強度的開發會破壞社區的原有環境和氛圍，引起本地居民的強烈反對；而另外一方面，分權化趨勢也使得地方政府越來越關注本地居民的意願，而非完全貫徹日本中央政府經濟發展導向的政策意圖。
因此，日本中央政府轉而通過修改法規中的標準來推進制度的轉型。規劃編制權雖然已經下放給地方政府，但是規劃所採用的用地強度標準仍由中央政府來制定。
具體措施包括：
第一，調整修改容積率計算方法，地下室、電梯、過道、門廳不再納入容積率計算面積；
第二，放鬆限高管控，在規定的道路中心線距離之外，建築物高度不再受日照斜線的控制；
第三，容積率轉移由申請審核制調整為申請備案制，在法規允許的區域內容積率轉移不需要經過地方政府審批；
第四，頒佈《都市再生特別措施法》，劃定都市再生區，簡化土地利用強度調整的行政程序，鼓勵高強度再開發，降低東京的職住成本，提升城市競爭力。
在這些政策推動下， 1990 年代東京都中心區的城市再開發項目逐漸增多，居住人口數量增幅也開始超過郊區。1995年至2015 年， 東京都心23 區人口增幅為16.4%，而同期東京都和東京都市圈的人口平均增幅分別為14.8%和13.6%。
Part.3
都市圈空間治理的政策啟示
無論北京新版城市總體規劃中“政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心”的定位，還是上海城市總體規劃中提出的“建設成為卓越全球城市”的願景，都客觀反映了當前面臨的主要矛盾，基於各自的經濟發展水平，並根植於其深層次的社會觀念和認識，符合我國新型城鎮化的發展方向。但是，對於規劃實施宜採取的手段上，新制度主義視角的思考，以及東京都市圈制度變遷的案例仍然能夠提供一些啟示。這也涉及到規劃作為制度的三個層面：觀念、規則和行動。
1、客觀認識都市圈空間結構演變的規律
首先要在觀念上釐清大城市“規模”與大城市“病”的差異，前者是對大城市發展狀況的客觀描述，而後者是帶有價值觀的判定，會隨著社會整體認識的提升而發生改變。
城市規模主要受到市場機制下資源要素集聚，以及其所輻射的腹地範圍內的人口數量影響。城市規模擴張帶來交通擁堵、環境惡化的同時，也提供了更完善的公共服務、更多就業機會和更具有活力的社會生活。因此，要客觀評估城市規模在不同發展階段、不同維度的正面和負面影響。
而在全球化時期，由於城市之間的競爭加劇，大城市作為資本、信息、人員網絡集聚的中心，保持適度規模仍然是其競爭力的一項基本條件，關鍵在於如何協同政府、市場和社會力量，優化和提升其產業和空間結構。
此外，大城市病產生很大程度上是由於城市規模和公共服務水平不相匹配所致，因此提升城市治理水平，也會降低城市規模產生的負面影響。針對大城市病問題，北京城市總體規劃提出的“全面實現超大城市治理體系和治理能力的現代化”，和上海城市總體規劃中提出的“多維度區域治理”和“多方參與、協同治理”，這些都體現出規劃理念和認識的重大提升。
第二，需要認識到大都市地區空間結構形成機制的複雜性、矛盾性和多樣性。大都市地區是經濟、社會、信息、利益的交匯點，不同層級的政府、日趨流動的全球資本和信息、多維度（經濟、社會和環境）問題交織在一起，使得大城市的問題異常複雜，也迫切需要在不同空間維度上整合政府目標和策略，協調政府、市場和社會的資源和訴求，從而實現大都市地區有序且充滿活力的發展。
在此過程中，地方政府既要在規則制定、信用保障和統籌協調方面起到主導作用，但又需要把握好管制的“度”，尊重市場在資源配置中的決定性作用，避免採取過多的行政手段來直接干預市場主體。
尤其需要注意，大城市產業結構調整和功能優化要基於制度能力的系統提升，在此過程中要儘量避免運動式的治理，注意運用市場手段，採用引導與管制相結合的方式，建立長效機制。
2、將空間規劃作為制度完善的重要工具
在東京都市圈案例中，可以發現城市空間結構演變呈現出集聚、擴散、再集聚的過程，而其背後的驅動力，既有外部經濟、社會環境的影響，也受到規劃相關的制度性約束。
空間結構與規劃制度的關係並非單向的作用，而是相互建構：一方面，制度能動迴應空間結構中出現的問題，通過移植、創造、顛覆、改善、疊加等方式形成新的制度，而另一方面，新制度又會影響下一階段空間結構的演變。
在此過程中，規劃不僅是政府幹預城市發展的重要工具，同時其特有的空間屬性也使其成為城市協同發展的重要平臺，成為不同政府層級和部門之間，政府與市場和社會之間的觀點、理念、利益訴求互動和學習的重要場所，並最終促進制度能力和管制能力的提升。
因此，規劃的重要作用不僅僅在於其成果本身的法定約束力，同時還在於其過程與各方主體的互動和影響。規劃編制和實施過程，實際上也是建立或重構制度的過程。在不同空間層級，規劃所起的作用也會有所差異。在較為宏觀的市、區層面，規劃的工作重點是實現政府、市場和社會三方組織化的利益訴求、觀點交流和目標整合，明確實現政策目標的政策工具，加強法規、工作程序等結構性制度的建設。
北京城市總體規劃中“公眾參與長效機制”，上海城市總體規劃中的“開門作規劃”方式都很好地體現了組織化的利益訴求表達和觀點交流。當然，在此過程中尤其要注意防止城市中部分社會群體（例如外來人口）由於能力、資源的約束，導致其利益訴求難以有效納入規劃平臺的困境。
在中觀層面，尤其是街道（鄉鎮）、社區實施層面，除了自上而下將宏觀目標細化、指標分解之外，更重要的是要提升街鄉、社區等地方性的制度能力和管制水平，形成戰略目標實施與地方工作、生活質量提升的綜合環境。規劃在此作為一個重要工具來塑造和提升地方的制度能力，及時反饋目標實施過程中的信息和問題。
北京近期提出的“街鄉吹哨、部門報道”就是實現權責一致、服務下沉，提升基層治理能力的重要創新；而上海城市總體規劃中提出的“十五分鐘社區生活圈”則營造出創建“卓越全球城市”的微觀環境。
3、規劃實施中充分發揮規則約束下的能動主體作用
規劃實施中的日常行為構成規劃制度的行動層面。由於涉及到的政府、市場和社會主體都非常明確，因此規劃在此層面的主要作用是規範具體的管理行為，整合項目相關利益主體的訴求，動態回饋和完善規則的執行細則。因此，不僅要注意目標實施的“力度”，更要注意實施手段和方式的“溫度”，要發揮規劃約束下的能動主體的作用，重視項目實施過程中在時間和目標維度上的彈性。
在項目實施時間上，並非越快越好，大城市中的產業、人員聯繫密切，關係複雜，長期集聚形成了相對穩定的空間結構。規劃目標是通過規劃的干預和引導實現結構的優化和提升，而非將其納入到預先設定的空間結構內，防止規劃實施中，將指標轉變為目標，一味提速或者放大，造成產業發展和社會網絡的斷裂，要特別注意產業之間的相互關聯性，通過提升人力資本，提高產業進入門檻，運用市場機制逐步淘汰產出較低、資源消耗嚴重的產業。
在項目實施的目標維度上，要兼顧經濟、社會和環境，防止片面強調其中一個維度，而忽視對於其他維度的長期的負面影響。例如，要將城市中違章建設拆除工作與住房保障工作同步推進；產業疏解過程中要兼顧疏解企業補償、村民收益和政府投入成本；企業補償、村民補償的標準要儘可能公開透明，不能因為追求速度就擯棄社會公平原則。
Part.4
結 語
制度變化過程並非線性的，而是不斷試錯、創新的過程，具有偶然性和不確定性。第一版日本首都圈規劃中移植英國大倫敦規劃的理念，沿著城市中心區劃定綠帶，然而，後來的實踐證明該規劃在東京都市圈的土地所有權、社會觀念、政府治理模式下難以實施，而之後所倡導的軌道交通引導開發，則更好地根植於地方情境，在實踐中也證明是能夠有效引導東京都市圈空間結構演變的制度。結果就是前者被顛覆，被新的分區開發管理制度所取代，而後者則繼續完善，長期影響著東京都市圈空間結構。
制度變遷既是社會經濟環境和觀念改變的結果，同時也是政府與社會、市場，以及政府內部不同層級、部門之間共同作用的結果，各方力量會投射到特定的時間和空間範圍內，相互疊加、共同作用。
東京都市中心區的城市再生就是典型案例，對於高強度再開發，中央政府、地方政府、開發商和居民之間利益訴求並不一致。因此，圍繞再開發項目，中央政府制定法律工具、地方政府依靠行政事權、開發商藉助法律調整所給予更多權利、居民則通過動員和抗爭，最後各方通過博弈達成共識，塑造、影響和改變著城市中心區的空間結構。
規劃作為具有空間屬性的公共政策，可以通過推動制度創新來影響城市的空間結構。但是制度創新不只是制定新的規章制度，而是要從觀念、規則和行動三個層面來推進制度變遷：
第一，觀念層面要客觀認識都市圈空間結構演變的客觀規律；
第二，空間規劃作為制度完善的重要工具和平臺，在不同空間層級上協調政府、市場和社會的利益訴求，建立有效的戰略目標、政策內容、工具手段的政策傳導和反饋機制。
第三，在規則約束下，在日常的規劃項目實施過程中，充分發揮能動主體的積極作用，實現時間和多目標維度的協同。
2019(第五屆)中國智慧城市博覽會將於6月14日至16日在北京展覽館盛大啟幕。本屆智博會以“共建綠色和智慧的未來城市”為主題，展覽面積23000平米。參會參展報名請識別下方二維碼關注智博會官方小程序“智慧城市雲會”。
本文來源：城市規劃學刊
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微信編輯：雨影晨新
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