轉自：行政法
【裁判要旨】
行政機關有對行政處罰決定自行糾錯的職責。而關於行政機關自行糾錯後重新進行調查並作出處罰決定的期限，從督促行政機關自行糾錯、主動化解爭議的角度，處理期限應從其主動糾錯後重新開始起算。
【裁判文書】
北京市第一中級人民法院
行 政 判 決 書
(2018)京01行終919號
上訴人（一審原告）孫六煥，女，1982年1月9日出生，漢族，住河北省泊頭市。
委託代理人蘭軍，北京市春林律師事務所律師。
法定代表人蘭劍波，局長。
委託代理人李旺，北京市昌平區安全生產監督管理局工作人員。
委託代理人方靜，北京市威正律師事務所律師。
上訴人孫六煥因不服北京市昌平區安全生產監督管理局（以下簡稱昌平安監局）行政處罰決定一案，不服北京市昌平區人民法院（2018）京0114行初251號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，審理了本案。本案現已審理終結。
一審法院經審理查明，北京億源永泰彩鋼製品有限公司（以下簡稱億源永泰公司）於2008年4月14日成立，營業期限至2028年4月13日，住所地為北京市昌平區馬池口鎮乃幹屯村西，法定代表人為孫六煥。2017年10月27日，該公司法定代表人由孫六煥變更為沈桂新。
2015年12月6日上午8時許，王成林、王武生在北京市昌平區科技園區白浮泉路19號北京龍山中醫醫院（以下簡稱龍山中醫院）廣告牌安裝工程現場進行作業時發生事故，造成一人死亡、一人受傷。事故發生後，昌平安監局依法對該起事故立案，並與北京市昌平區監察局、北京市公安局昌平分局、北京市昌平區人力資源和社會保障局、北京市昌平區總工會等部門組成事故聯合調查組，對事故現場進行勘察，對建設單位和承包單位調查取證，對相關人員詢問並製作詢問筆錄。經調查，聯合調查組形成《北京億源永泰彩鋼製品有限公司“12·6”一般生產安全事故調查報告》，主要內容為：涉案工程承包單位為億源永泰公司。該公司在未與龍山中醫院簽訂工程承包合同及安全生產管理協議的情況下，由該公司經理李學通安排王成林等人進行施工。事故發生的直接原因為王成林及王武生在冰雪覆蓋的龍山中醫院樓頂，違反《手拉葫蘆安全規則》臨邊違規冒險進行起重作業；間接原因為：1.億源永泰公司未製作安全生產責任制、安全生產管理制度及生產安全事故應急救援預案；2.億源永泰公司未制定廣告牌安裝施工組織設計及施工方案；3.億源永泰公司未對王成林、王武生進行安全生產教育和培訓及安全技術交底；4.龍山中醫院將鋼結構安裝工程發包給不具備鋼結構安裝資質的億源永泰公司進行施工。該起事故性質為一般生產安全責任事故。億源永泰公司主要負責人孫六煥未督促、檢查本單位的安全生產工作，及時消除生產安全事故隱患；未制定安全生產責任制、安全生產管理制度以及生產安全事故應急救援預案；拒絕接受安全監管部門調查詢問，拒絕提交事故相關資料，其行為違反了《中華人民共和國安全生產法》（以下簡稱安全生產法）第十八條第五項及《生產安全事故報告和調查處理條例》第二十六條第一款的規定，對此次事故負有領導責任。依據《生產安全事故報告和調查處理條例》第三十六條第四項的規定，由安全生產監督管理部門給予其北京市上一年度職工平均工資5倍的60%罰款，即人民幣23.268萬元的行政處罰。後昌平安監局向北京市昌平區人民政府提交《關於對北京億源永泰彩鋼製品有限公司“12·6”一般生產安全事故調查處理意見的請示》。北京市昌平區人民政府於2016年8月4日作出批覆，同意其對事故原因、責任分析和對有關責任人的處理意見。
2016年10月13日，昌平安監局對孫六煥作出（昌）安監管（事故）罰[2016]011-3號《安全生產行政執法文書行政處罰決定書（個人）》（以下簡稱011-3號處罰決定）。後因該處罰決定書內容有誤，昌平安監局於2017年8月11日作出（昌）安監（事故）罰撤[2017]1號《安全生產行政執法文書行政撤銷決定書》（以下簡稱1號撤銷決定），撤銷該處罰決定。2017年9月1日，昌平安監局作出（昌）安監詢[2017]013號《詢問通知書》，要求孫六煥攜帶身份證、營業執照原件到昌平安監局接受詢問。昌平安監局答辯稱，孫六煥在收到該通知書後，並沒有來昌平安監局接受詢問，一審庭審中，孫六煥對此未提出異議。2017年11月15日，孫六煥向昌平安監局提出聽證申請。昌平安監局於2017年11月29日舉行聽證會，經聽證，建議依據已查實的因孫六煥未督促、檢查本單位的安全生產工作，未及時消除生產安全事故隱患，對該起事故負有領導責任的違法事實進行行政處罰。2017年12月18日，昌平安監局向孫六煥的委託代理人送達了（昌）安監管（事故）聽告[2017]10-3號《聽證告知書》（以下簡稱10-3號聽證告知書）和（昌）安監管（事故）罰告[2017]10-3號《行政處罰告知書》（以下簡稱10-3號處罰告知書），告知孫六煥其行為違反了安全生產法第十八條第一項、第二項、第五項、第六項的規定，依據安全生產法第九十二條第一項的規定，擬決定對其作出罰款人民幣11.634萬元的行政處罰，並於2017年12月18日送達。孫六煥於2017年12月20日再次提起聽證申請。昌平安監局於2018年1月2日舉行第二次聽證會。在履行上述程序後，昌平安監局於2018年2月12日作出（昌）安監（事故）罰﹝2018﹞51號《行政處罰決定書（個人）》（以下簡稱被訴處罰決定），主要內容如下：接北京市昌平區人民政府批覆，昌平安監局對億源永泰公司“12.6”一般生產安全事故孫六煥行政處罰案進行立案處理。本案現已調查終結，依據事故調查組查明的事實，億源永泰公司主要負責人孫六煥未督促、檢查本單位的安全生產工作，及時消除生產安全事故隱患；未制定安全生產責任制、安全生產管理制度以及生產安全事故應急救援預案，對億源永泰公司“12.6”一般生產安全事故的發生負有領導責任。以上事實主要證據如下：證據一：企業法人營業執照複印件2份；證據二：事故報告1份；證據三：相關人員詢問筆錄11份；證據四：相關人員身份證複印件5份。以上事實違反了安全生產法第十八條第一項、第二項、第五項、第六項的規定，依據安全生產法第九十二條第一項的規定，決定給予孫六煥罰款人民幣壹拾壹萬陸仟叄佰肆拾圓整的行政處罰。昌平安監局先後兩次通過郵寄的方式向孫六煥送達被訴處罰決定，孫六煥在庭審中認可於2018年4月收到了昌平安監局郵寄的被訴處罰決定。孫六煥對該處罰決定不服，向一審法院提起行政訴訟。
2018年8月31日，一審法院經審理認為，安全生產法第九條第一款規定，國務院安全生產監督管理部門依照本法，對全國安全生產工作實施綜合監督管理；縣級以上地方各級人民政府安全生產監督管理部門依照本法，對本行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理。據此，昌平安監局具有對本行政區域內發生的安全生產事故進行調查處理並對相關責任單位進行處罰的職權。
安全生產法第十八條規定：“生產經營單位的主要負責人對本單位安全生產工作負有下列職責：（一）建立、健全本單位安全生產責任制；（二）組織制定本單位安全生產規章制度和操作規程；……（五）督促、檢查本單位的安全生產工作，及時消除生產安全事故隱患；（六）組織制定並實施本單位的生產安全事故應急救援預案；……”。該法第九十二條第一項規定，生產經營單位的主要負責人未履行本法規定的安全生產管理職責，導致發生一般生產安全責任事故的，由安全生產監督管理部門處上一年年收入百分之三十的罰款。《生產安全事故罰款處罰規定（試行）》第四條規定，本規定所稱事故發生單位主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員的上一年年收入，屬於國有生產經營單位的，是指該單位上級主管部門所確定的上一年年收入總額；屬於非國有生產經營單位的，是指經財務、稅務部門核定的上一年年收入總額。生產經營單位提供虛假資料或者由於財務、稅務部門無法核定等原因致使有關人員的上一年年收入難以確定的，主要負責人的上一年年收入，按照本省、自治區、直轄市上一年度職工平均工資的5倍以上10倍以下計算。本案中，昌平安監局在涉案事故發生後，與相關部門組成聯合調查組，經調查核實並對證據材料進行綜合分析判斷，認定2015年12月6日事故發生時孫六煥作為涉案工程承包單位億源永泰公司的法定代表人，其未督促、檢查本單位的安全生產工作，及時消除生產安全事故隱患；未制定安全生產責任制、安全生產管理制度以及生產安全事故應急救援預案，對該事故的發生負有領導責任，具有事實依據。昌平安監局依據上述規定對孫六煥作出被訴處罰決定，適用法律正確，處罰幅度適當。孫六煥認為被訴處罰決定處罰對象錯誤的主張缺乏事實和法律依據，法院不予支持。
在本案的處罰程序中，昌平安監局履行了立案、詢問、調查取證、集體討論等程序，並向孫六煥告知了擬對其所作處罰決定認定的事實、理由、依據及享有的權利，履行了告知義務，處罰程序合法。
綜上，昌平安監局作出的被訴處罰決定，事實清楚，證據確實充分，適用法律正確，符合法定程序。孫六煥的訴訟請求無事實和法律根據，法院不予支持。一審法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法）第六十九條之規定判決駁回孫六煥的訴訟請求。
孫六煥不服一審判決，上訴稱，一、一審判決認定被訴處罰決定符合法定程序錯誤。1.昌平安監局的事故調查報告違反了《生產安全事故報告和調查處理條例》第二十九條的規定。涉案事故發生日期和昌平安監局立案日期都是2015年12月6日，但提交事故報告的日期是2016年7月24日，兩個日期相距約230天，超過上述條例規定的期限。2.被訴處罰決定違反了《安全生產違法行為行政處罰辦法》第三十二條的規定。昌平安監局立案日期是2015年12月6日，對孫六煥作出第一次行政處罰的日期是2016年10月13日，第二次行政處罰的日期是2018年2月12日，超出上述處罰辦法規定的處罰期限。二、被訴處罰決定處罰對象錯誤。相關法律規定中的“生產經營單位的主要負責人”，並沒有明確規定是“發生安全事故時的生產經營單位的主要負責人或法定代表人”。在被訴處罰決定作出前，即2017年10月27日，經過法定程序，億源永泰公司在工商行政管理機關進行了法定代表人的變更，孫六煥已經不是該公司的主要負責人。昌平安監局完全可以依據安全生產法的相關規定，對該公司現任法定代表人進行行政處罰。綜上，請求撤銷一審判決，改判支持上訴人的訴訟請求。
昌平安監局同意一審判決，請求二審法院駁回上訴，維持一審判決。
在法定舉證期限內，昌平安監局向一審法院提交了以下證據：第一組證據：1.昌平安監局的統一社會信用代碼證書；2.昌政發（2009）47號文件；3.執法人員工作證；4.億源永泰公司的營業執照；5.法定代表人身份信息，以上證據共同證明執法主體與被處罰對象的合法性；第二組證據：6.被訴處罰決定，證明2018年2月12日昌平安監局作出被訴處罰決定的事實。7.Ems快遞單1張及狀態查詢打印件1張，證明2018年2月12日昌平安監局通過郵寄的方式向孫六煥進行送達，但快遞被退回。8.Ems快遞單2張及狀態查詢打印件2張，證明昌平安監局於2018年4月10日再次通過郵寄的方式分別向孫六煥的原戶籍地和現戶籍地送達行政處罰決定書。9.立案審批表，證明昌平安監局內部履行立案審批程序，依法依規履行行政職權。10.延期審批表，證明昌平安監局內部履職程序合法。11.011-3號處罰告知書，證明昌平安監局於2016年9月28日作出該處罰告知書，依法書面告知孫六煥享有陳述和申辯的權利。12.011-3號聽證告知書，證明昌平安監局於2016年9月28日作出該聽證告知書，依法書面告知孫六煥享有提出聽證的權利。13.案件處理呈批表及行政處罰集體討論記錄，證明昌平安監局於2016年9月30日對億源永泰公司、孫六煥“12.6”一般生產安全事故案件開展了集體討論，並就討論內容做了書面的記載。14.011-3號處罰決定，證明2016年10月13日昌平安監局作出該處罰決定的事實。15.送達回證，證明行政處罰決定書及處罰繳款書於2016年10月13日直接送達，送達程序合法，同時證明行政處罰告知書及聽證告知書於2016年9月28日直接送達，送達程序合法。16.1號撤銷決定及送達回證，證明因內容有誤，昌平安監局於2017年8月11日作出撤銷決定並依法送達。17.工商信息打印件，證明億源永泰公司的法定代表人於2017年10月27日由孫六煥變更為現法定代表人沈桂新。18.詢問通知書，證明昌平安監局要求孫六煥配合調查。19.011-3號聽證告知書、011-3號處罰告知書、聽證申請書及相關手續、聽證會通知書及送達回執、聽證會中申請人提交委託代理手續、聽證筆錄9頁及聽證會報告書，證明聽證程序合法。20.10-3號聽證告知書、10-3號處罰告知書、送達回執、聽證申請書及相關手續、聽證會通知書、聽證筆錄6頁及聽證報告書、內部討論記錄，證明聽證會程序的合法性；第三組證據：21.億源永泰公司“12.6”一般生產安全事故案卷宗一套，證明昌平安監局履行安全生產監管的職責及調查和結果的合法性；第四組證據：22.光盤兩張，證明送達的過程及部分詢問工作所錄製的視頻文件，證明行政執法行為的合法性。
在法定舉證期限內，孫六煥向一審法院提交下列證據：1.被訴處罰決定，證明昌平安監局對孫六煥再次違法作出了行政處罰的事實。2.011-3號處罰決定，證明昌平安監局對孫六煥第一次違法做出了行政處罰決定書的事實。3.1號撤銷決定，證明昌平安監局以內容有誤為由，撤銷了處罰決定書的事實。4.億源永泰公司營業執照副本複印件，證明昌平安監局作出的行政處罰對象錯誤。
對於上述證據，一審法院經審查認為，孫六煥提交的證據1及昌平安監局提交的證據6系本案被訴行政行為，不能作為證據使用。雙方提交的其他證據符合提供證據的形式要求，具有內容真實性、來源合法性及與本案的關聯性，法院予以採納。
上述證據全部隨案卷移送本院。本院經查閱一審卷宗，上述證據已經一審法院庭審質證。經審查，本院同意一審法院的上述認證意見。
基於上述證據及各方當事人的陳述，本院同意一審法院查明的案件事實。
二審中，上訴人明確確認對一審法院的審理程序不持異議。
本院認為，安全生產法第九條第一款規定，國務院安全生產監督管理部門依照本法，對全國安全生產工作實施綜合監督管理；縣級以上地方各級人民政府安全生產監督管理部門依照本法，對本行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理。據此，昌平安監局具有對本行政區域內發生的安全生產事故進行調查處理並對相關責任人進行處罰的職權。
安全生產法第十八條規定：“生產經營單位的主要負責人對本單位安全生產工作負有下列職責：（一）建立、健全本單位安全生產責任制；（二）組織制定本單位安全生產規章制度和操作規程；……（五）督促、檢查本單位的安全生產工作，及時消除生產安全事故隱患；（六）組織制定並實施本單位的生產安全事故應急救援預案；……”。該法第九十二條第一項規定，生產經營單位的主要負責人未履行本法規定的安全生產管理職責，導致發生一般生產安全責任事故的，由安全生產監督管理部門處上一年年收入百分之三十的罰款。《生產安全事故罰款處罰規定（試行）》第四條規定，本規定所稱事故發生單位主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員的上一年年收入，屬於國有生產經營單位的，是指該單位上級主管部門所確定的上一年年收入總額；屬於非國有生產經營單位的，是指經財務、稅務部門核定的上一年年收入總額。生產經營單位提供虛假資料或者由於財務、稅務部門無法核定等原因致使有關人員的上一年年收入難以確定的，主要負責人的上一年年收入，按照本省、自治區、直轄市上一年度職工平均工資的5倍以上10倍以下計算。本案中，昌平安監局在涉案事故發生後，與相關部門組成聯合調查組，經調查核實並對證據材料進行綜合分析判斷，認定2015年12月6日事故發生時孫六煥作為涉案工程承包單位億源永泰公司的法定代表人，其未督促、檢查本單位的安全生產工作，及時消除生產安全事故隱患；未制定安全生產責任制、安全生產管理制度以及生產安全事故應急救援預案，對該事故的發生負有領導責任，具有事實依據。昌平安監局依據上述規定對孫六煥作出被訴處罰決定，認定事實清楚，適用法律正確，處罰幅度適當。
關於被訴處罰決定的處罰對象是否正確的問題。本院認為，安監部門對主要負責人的處罰針對的是生產經營單位的主要負責人未履行安全生產法規定的安全生產管理職責，導致發生生產安全責任事故的情形，本案中孫六煥作為事故發生時該企業的法定代表人，其未履行安全生產法規定的安全生產管理職責，對該事故的發生負有領導責任，故被訴處罰決定的處罰對象並無不當。孫六煥認為被訴處罰決定處罰對象錯誤,應該以該企業變更後的法定代表人為處罰對象的理由缺乏事實和法律依據，本院不予支持。
關於被訴處罰決定的程序是否合法的問題。本院認為，一、關於被訴處罰決定作出期限的起算點。《中華人民共和國行政處罰法》第五十四條第二款規定，公民、法人或者其他組織對行政機關作出的行政處罰，有權申訴或者檢舉；行政機關應當認真審查，發現行政處罰有錯誤的，應當主動改正。根據該條規定，行政機關有對行政處罰決定自行糾錯的職責。而關於行政機關自行糾錯後重新進行調查並作出處罰決定的期限，從督促行政機關自行糾錯、主動化解爭議的角度，處理期限應從其主動糾錯後重新開始起算。本案中，昌平安監局於2015年12月6日立案，2016年10月13日作出011-3號處罰決定，2017年8月11日作出1號撤銷決定，因011-3號處罰決定有誤，撤銷該處罰決定，自此處罰程序期限應重新計算。二、關於被訴處罰決定是否超期的問題。《安全生產違法行為行政處罰辦法》第三十二條規定，行政處罰案件應當自立案之日起30日內作出行政處罰決定；由於客觀原因不能完成的，經安全監管監察部門負責人同意，可以延長，但不得超過90日；特殊情況需進一步延長的，應當經上一級安全監管監察部門批准，可延長至180日。本案中，昌平區安監局於2017年8月11日作出1號撤銷決定，2018年2月12日方才作出本案被訴處罰決定，超過了上述規定的法定處理期限。對於昌平安監局提出的作出1號撤銷決定後，進行重新立案、經負責人同意延期、經上級機關審批延期的主張，由於其並未提供證據予以證明，本院不予支持。
綜上，被訴處罰決定認定事實清楚，適用法律正確，處罰幅度適當，但被訴處罰決定程序超期，鑑於對被處罰人孫六煥的權利不產生實際影響，屬於行政訴訟法第七十四條第一款第二項規定的行政行為程序輕微違法之情形，不影響被訴處罰決定的效力。
據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、第八十九條第三款、第七十四條第一款第二項之規定，判決如下：
一、撤銷北京市昌平區人民法院（2018）京0114行初251號行政判決；二、確認北京市昌平區安全生產監督管理局於2018年2月12日作出（昌）安監（事故）罰﹝2018﹞51號《行政處罰決定書（個人）》違法。二審案件受理費五十元，由被上訴人北京市昌平區安全生產監督管理局負擔（已交納）。本判決為終審判決。
審 判 長 王春光
審 判 員 趙 鋒
審 判 員 朱一峰
二Ｏ一八年十一月二十日
法官 助 理 肖 克
書 記 員 宋 濤