媒體報道·內蒙古法制報
這是一種具有中國特色的民主行為：村委會把處理本村的涉及國家的、集體的和村民群眾利益的事務的活動情況，通過一定的形式和程序告知全體村民，並由村民參與管理、實施監督；
這是一項涉及農村村務管理的重大改革，符合社會主義市場經濟的要求；
這是一個評判農村黨風政風好壞的重要標誌：它為加強基層民主政治建設、政權建設和黨風廉風建設夯實了可靠的基礎。
2017年5月初，恰值春風吹拂、百花盛開、備春耕生產大忙時節，我們懷著欽敬的心情，欣然走進“全國村務公開民主管理示範單位”———赤峰市阿魯科爾沁旗，與全旗各族幹部、群眾一道，共同分享了這個旗廣開思路、銳意創新、大膽探索，推進村級事務民主化、法治化，促進和諧穩定，推動經濟又好又快發展的成功經驗。一番感動之後，便有了我們這篇工作通訊，在此，將其作為“紅五月”裡一份特殊的禮物，奉獻給廣大讀者———
位於赤峰市東北部的阿魯科爾沁旗（以下簡稱“阿旗”）巴彥花鎮，有個村子叫於家粉房，村裡人下地、出門，都要經過一個叫漫水橋的地方。這裡只要一遇山洪，橋和路都會被沖斷。由於長年失修，路況越來越差，村民們下地幹活、出門辦事很不方便。然而，令人驚喜的是，就在7年前，這座漫水橋竟奇蹟般地在短時間內被修好了。記者通過採訪得知：不是有人做好事修的，而是這個村的村民用自己的雙手，修好了多年來困擾大家出行的漫水橋。
欲知村民們修橋的熱情和動力何在，這還得從阿旗推行村級事務契約化管理模式說起。破冰試水：一紙“軟合同”做成管理“硬擔當”
阿旗總面積14277平方公里，其中草原面積1418萬畝、耕地面積166.46萬畝，轄14個蘇木鄉鎮、2個街道辦事處，245個嘎查村、12個社區，總人口30萬，是一個以蒙古族為主體、漢族佔多數的少數民族聚居區。
由於這裡長年乾旱少雨，自然條件十分惡劣。前些年，農牧民因天災人禍返貧，大病返貧的人數越來越多。而令人氣憤難掩的是，村級集體資產，竟然成了一些利慾薰心的村幹部短期任職內撈取油水的唯一途徑。幹群關係緊張，群眾相互串聯，聚眾上訪告狀成了家常便飯。當地群眾所編的一段順口溜可見“一斑”：“一年翻老賬，二年去告狀，三年忙競選，誰當都一樣”。
據統計，僅2006年、2007年兩年時間，全旗就發生集體上訪220件次。其中與農村牧區相關的就有162件次，癥結由兩個主要矛盾引起的，一個是發展上的矛盾，另一個是管理上的矛盾。其根源就在於嘎查村級事務管理缺少公開透明，沒有法制保障的平臺，《村民委員會組織法》的貫徹落實遭遇到了“瓶頸”。
基層幹部、群眾有著無窮的創造力。16年前的2001年3月，阿旗巴彥溫都爾蘇木吉布圖嘎查黨支部書記滿都拉針對該地區連年旱災的實際，決定“劍走偏鋒”，發展養殖業，用自己多年積累的30萬元錢，買了1000只絨山羊和一些基礎母羊，分給了20個貧困戶。採取“投本還本，增值歸自己”的辦法扶貧幫困。由於空口無憑，只好立字為據。20個貧困戶莊重地在合同上摁下了手印。據滿都拉回憶，當時的情景，不亞於當年安徽小崗村農民簽訂“生死狀”。
讓人沒有想到的是，三年後，30萬元扶貧資金全部收回，被幫扶的20戶貧困戶全部脫貧，有的還成為嘎查的富裕戶。
無獨有偶。2002年，賽罕塔拉蘇木（現改為“扎嘎斯臺鎮”）查幹諾爾嘎查黨支部借鑑吉布圖嘎查的成功經驗，建立了扶貧協會，與被幫扶戶簽訂了扶貧合同，明確了嘎查與被幫扶戶的責任與義務，約束了雙方的行為，調動了雙方的積極性，僅用了三年時間，就實現了整體脫貧致富。
“一花引來百花開”。阿旗其他鄉鎮蘇木和嘎查（村）也相繼效仿和借鑑這種模式，都收到了十分顯著的效果。
這一做法引起了旗委、旗政府的高度關注。2008年5月，在廣泛調研、充分論證的基礎上，旗委、旗政府作出了將扶貧工作中契約化管理模式引入嘎查村級事務領域進行嘗試的決定，制定出臺了《嘎查村級重大事務契約化管理實施意見》，選擇部分嘎查村進行試點，2009年初，總結試點經驗後在全旗推行。契約化管理從最初的民間創造，到有目標的“破冰試水”，再到科學規範的穩步推進，把一紙“軟合同”做成了推動基層民主、法制化管理的“硬擔當”。對村級事務契約化管理這一新的模式，引起了上級領導、相關部門和各級媒體的高度關注。2009年12月，赤峰市嘎查村級組織規範化建設現場會在阿旗召開。2010年5月，赤峰市委、市政府下發了《關於推行嘎查村務契約化管理的意見》，嘎查村級事務契約化管理模式在該市全面推廣。2010年11月，在“第一屆全國基層黨建創新論壇暨最佳和優秀基層黨建創新案例”評選活動中，阿旗嘎查村級事務契約化管理被評為優秀案例，阿旗派出代表在人民大會堂參加了頒獎及交流活動。2011年4月8日，自治區深化嘎查村務公開和民主管理暨難點村治理工作會議在阿旗召開。會議強調，全區各地要結合各自實際，認真學習借鑑阿旗村級事務契約化管理模式，創造性地開展工作，以加快“難點村”治理、推進嘎查村務公開和民主管理。2012年3月，民政部在吉林省長春市召開全國村務公開、民主管理示範單位創建經驗交流會，阿旗派出代表,就嘎查村務契約化管理在大會上進行了典型交流。會上，阿旗還被評為“全國村務公開、民主管理示範單位”。
為進一步發揮契約化管理的功能與作用，深化拓展契約化管理應用範圍，該旗制訂了《關於深化拓展契約化管理推進重點工作落實的意見》，在美麗鄉村建設、精準扶貧、產業結構調整、發展壯大集體經濟、生態建設與保護、“兩學一做”學習教育等重點工作中推廣應用契約化管理，有力推動了重點工作的進展。“二百年的人不說話三百年的紙會說話”
契約化管理涉及到農村牧區的生產生活的方方面面，無論是村級重大事務，還是小到鄰里糾紛、家庭贍養等日常瑣事。契約，將雙方的責、權、利規定得清清楚楚、明明白白。村民們和村幹部們想到了一起，幹到了一起。大家感慨地說：平時辦事有規矩，打起官司有證據。這協議對雙方都有個約束，也都有好處，只要是在協議上籤了字，摁了手印，這就是法，就得照辦。這還真應了那句俗話：“二百年的人不說話，三百年的紙會說話”。總結歸納起來，阿旗探索實施嘎查村級事務契約化管理的主要做法包括以下四個方面———
首先，明確契約化管理事項。契約化管理內容涵蓋了村級事務的方方面面，把它主要歸類為集體資產管理、經濟項目建設、公益事業管理、社會事務管理、基層組織建設五大類，每類中劃分若干小項。如：集體資產管理類，又包括集體資產承包、出售、購進和財務管理等；經濟項目建設類，包括農牧業產業項目、扶貧開發項目、礦產工業項目和招商引資項目等。在實際操作過程中，根據涉及對象的適用性質，分別用合同、協議進行管理。
其次，規範契約化管理程序。阿旗總結建立了“四議三提兩籤一報告”程序。“四議”，指嘎查村務由黨組織提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會或村民會議決議。“三提”，指嘎查村“兩委”依據“四議”決策結果提出契約文本，先交由黨員提出修改意見完善契約文本，然後交由村民提出修改意見確定契約文本。“兩籤”，指凡涉及集體資產管理、經濟項目建設、公益事業管理、社會事務管理等具體事務，由村委會與村民或其他組織簽訂契約；涉及基層組織建設、黨員設崗定責管理等事項，由黨支部與黨員或有關組織簽訂契約。“一報告”，指對重大事項由黨支部提前報蘇木鄉鎮黨委政府審核，並在契約簽訂後上報備案。
第三，建立完善監督調處制度。阿旗配套建立了嘎查村級事務契約化管理提議制度、監督制度和違約排查化解制度。鄉村兩級分別成立村務契約化管理工作領導小組，蘇木鄉鎮負責指導監督各嘎查村級事務契約化管理，村“兩委”負責對契約化管理事項的提議、決策及契約文本制定、簽約和落實，村務監督委員會進行全程監督。旗、鄉、村三級分別成立矛盾糾紛調解組織，並由低向高逐級逐步調解，調解不成的，引導當事人通過法律途徑解決。
第四，拓展延伸契約化管理應用領域。一是將契約化管理引入嘎查村委會換屆選舉。旗委、政府制定出臺了《嘎查村民委員會換屆選舉“競職創業承諾”實施意見》，實行候選人書面公開競職創業承諾，簽訂承諾書，確保承諾兌現。二是將契約化管理引入黨員設崗定責工作。針對農村牧區實際和農牧民需求科學設置崗位，以“組織選黨員，黨員選崗位”的方式上崗。通過黨員與支部簽訂上崗履職協議書，明確雙方的權利、義務、責任和獎懲措施，激發黨員履職熱情。三是將契約化管理模式向蘇木鄉鎮層面延伸。各蘇木鄉鎮在項目建設、民生工程、基礎設施建設、公共事務管理，公益事業建設、維護穩定、生態管護等事項上，與嘎查村在平等協商、達成一致意見的基礎上，以簽訂責權明確的契約方式來落實，由過去的上下級變成了甲乙方，改變了傳統管理方式，轉變了幹部作風，推動了服務型政府建設。
夯實和諧穩定基礎助推經濟社會發展
採訪中，許多村鎮幹部深有感觸地說，契約化管理絕不僅僅是一紙契約，它是黨領導下的村民依法民主自治的具體操作模式，是一個民主意識決策依法執行落實和監督的過程。其中操作程序正是管理模式有效運轉的前提，唯有程序科學嚴密，才能確保契約化管理的公正、公開，才能真起到推動發展、維護穩定的作用。
在阿旗，有太多的事例向人們證實：契約化管理是建設新農村新牧區的一條切實可行的民主與法治並行的道路，這條路越走越寬廣，其成效是顯而易見的，更是鼓舞人心的：
———促進了農村牧區和諧穩定。契約化管理通過合同、協議等書面形式，明確辦事主體雙方的權利、義務和責任，把各項村級事務納入合約化、法治化軌道，能夠從源頭上預防和化解矛盾糾紛，有力維護了農村牧區社會穩定。實施契約化管理後，群眾因嘎查村務管理引發的上訪問題大幅度下降，阿旗被評為全國綜治先進集體，巴彥花鎮在2013年被自治區黨委政法委列為“內蒙古自治區維護社會穩定先進示範地區”。
———推動了農村牧區經濟發展。一是有效解決了發展現代農牧業過程中草牧場、土地依法合理流轉難題。掃帚包村按契約化管理操作程序組建了農機專業合作社，成功流轉土地300多畝。實施草牧場依法有序流轉，建成100萬畝優質牧草基地，阿旗被中國草業協會命名為“中國草都”。二是有效解決了農牧業產業項目落實難題。於家粉房村按照契約化管理“四議三提兩籤一報告”程序，實施了設施農業建設項目，調地戶、建棚戶、村委會、鎮政府、施工方都簽訂了相應合同。因有規範的合同做保障，194畝、39棟日光溫室順利建成，當年實現人均增收1408元。三是有效解決了“一事一議”村級公益事業落實難題。天忠村有1500畝旱地，村“兩委”班子多年預想“旱改水”，但一直未能實現，實行村務契約化管理後，按照契約化管理程序運作，項目得以順利實施。四是為全旗經濟發展增添了後勁，提供了保障。2016年，阿旗地區生產總值達到117.4億元，財政預算收入達到了3.7億元，城鎮和農村牧區常住居民人均可支配收入分別達到22604元和7958元。
———推動了精準扶貧工作。以賽罕塔拉蘇木查乾花嘎查為代表的“流動畜群”扶貧模式獨樹一幟。黨支部與扶貧協會攜手，幫助貧困戶脫貧。黨員、養殖大戶、包村幹部、聯繫點單位自願入會，無償捐助基礎母羊，採取“三戶聯保、有償扶貧、滾動發展”的方式進行扶貧，每三年流動一次，每戶10只，為擴大規模，到期後收回11只基礎母羊，協會再將收回的基礎母羊分發到下一批貧困戶。扶貧協會與貧困戶簽訂幫扶協議，明確雙方幫扶責任、義務等。經過7年的幫扶，查乾花嘎查12戶貧困戶全部實現脫貧，其中有4戶成為嘎查的富裕戶。
———推動了美麗鄉村建設等重點工作。在推進美麗鄉村建設、產業結構調整等重點工作中，涉及落實項目較多，涉及農戶範圍較廣，為避免矛盾糾紛，便於管理，各蘇木鄉鎮統一為嘎查村印製了一式三聯的“會議記錄”，一份日常使用，一份存檔備查，一份上報蘇木鄉鎮黨委政府備案。各地在危房改造、院牆建設、通水修路、環境整治以及農牧業產業項目落實中，均按照契約化管理程序進行議事決策，責任方簽訂契約，做到推進工作有依據，打起官司有證據，確保了工程按質按量按時推進。在美麗鄉村建設後期維護中，充分發揮黨員的模範帶頭作用和群眾的主體作用，以契約的方式落實了3950名基層黨員的管護義務，落實了4.6萬戶農牧戶的“門前三包”管護義務，540名衛生清掃員的管護責任，形成了工程管護的長效機制。
———推動了“兩學一做”學習教育縱深開展。在全黨上下開展的“兩學一做”學習教育中，組織全體黨員在“學”和“做”兩方面做出“雙承諾”，把黨員的學、做標準和要求量化、細化，落實到契約上，簽字“背書”，讓每名黨員學有標尺，做有標杆。以支部為單位建立黨員承諾踐諾臺帳，並將承諾踐諾情況進行張榜公示，納入黨員“星級管理”,通過嚴格的管理和考評激勵約束黨員，喚醒了他們的主動意識和責任意識，實現了由“應付學”向“主動學”，由“要我做”向“我要做”的轉變。自開展學習教育以來，全體黨員共簽訂學習教育承諾書15975份，承諾事項20348項，參加集中學習教育1626次、13萬人次，206個黨支部先後組織以“兩學一做”為主題的知識競賽、演講和朗誦比賽，收到了較好學習教育效果。
———推進了村民依法民主自治。一是有效推動了村民依法民主選舉。通過推行競選承諾契約管理，有效杜絕了亂承諾、空承諾現象，確保了嘎查村換屆選舉工作平穩完成。二是有效推動了民主決策、依法落實、民主監督、公開管理工作。一方面，契約形成的過程就是一個民主理事、民主決策的過程，凡屬村級重大事務都要由村“兩委”、黨員和村民代表進行充分討論，徵得村民同意後方能實施，使村民意願得到充分體現；另一方面，契約形成和落實的過程也是依法決策、依法執行、村務公開的過程，凡村民通過的事項，都要簽訂契約文書，依約落實，整個過程群眾全程參與，落實情況處於村民監督之下，依法保障了村民的知情權、參與權、表達權和監督權。
採訪中，阿旗旗委組織部負責人向記者介紹說，常言道：“牽一髮而動全身，抓一綱而帶全目”，實行嘎查村務契約化管理正是牽住了“牛鼻子”，健全完善了村級議事決策、執行落實和監督保障機制，具有民主性、規範性、法治性等特點，應用範圍廣、約束力強，是一種比較全面具體的嘎查村民主管理的治本模式。通過實施嘎查村務契約化管理，進一步增強全民的法治觀念、民主意識，培育契約精神，加快推進基層民主法治建設進程。
光陰荏苒，歲月如梭。源自一次偶然嘗試的契約化管理模式，在阿旗生根、開花、結果、吐露芬芳，如今已走過了十多個春秋。期間，經歷了試點全旗推廣、全市推廣、全區推廣和全國交流的過程，接受了時間和現實的考驗，其強大的生命力在廣大農村牧區得以突出顯現。這種新的治理模式是一種文化，更是一種力量，它來自法治的力量，民主的力量，更是阿旗人勇於實踐創新、促進和諧穩定、推動科學發展的力量！
“彩練當空舞，風正好揚帆。”村級契約化管理模式，推動了《村民委員會組織法》的全面貫徹落實，推進了農村牧區民主選舉、民主決策、民生管理、民主監督的進程，讓阿旗各族幹部群眾真正感受到了基層民主與法治化建設，帶給他們經濟與社會和諧的幸福與快樂……
我們可以相信，在“探索契約化管理新路、繪就法治化建設宏圖”的進程中，阿旗一定還會佳音不斷，喜訊連連！
編輯：樑糲元 王鵬博
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