印度錫金邦（Sikkim）位於喜馬拉雅山南麓。
印度東北部，指印度最東部的區域，包括互相毗鄰的“東北七邦”和錫金邦。該地區與尼泊爾、不丹、中國、緬甸和孟加拉國接壤，而與印度其他部分之間以寬度僅21千米的西里古裡走廊相連。印度東北部的民族構成十分複雜，英國殖民期間的阿薩姆行政長官福勒（J.B. Fuller）曾將這裡稱作“民族博物館”。針對這種民族多樣性和複雜性的狀況，印度政府在獨立後的70年間，先後對東北部實施了一系列政策，以期將眾多少數民族“融入印度的大家庭”。然而，從現狀來看，這些政策的治理效果並不顯著。
對印度缺乏認同感
歷史上，印度東北部從來沒有被來自印度本土的政權統治過。實際上，在英國人到來之前，這片地區同時存在著幾個獨立的王國和眾多的山民部落，其中比較重要的有阿霍姆王國和曼尼普爾王國。阿霍姆王國由從雲南瑞麗遷徙而來的撣族（與泰國的泰族、中國的傣族同族）王子於13世紀建立，沿襲近600年。17世紀時，阿霍姆王國曾數次抵抗印度莫臥兒帝國的入侵，並在決定性的戰役中取得了大勝，從而阻止了印度帝國染指這一地區。
印度錫金邦首府甘托克街頭生活。
在英國東印度公司佔領了孟加拉地區之後，阿霍姆和曼尼普爾一直是英國勢力與緬甸之間的緩衝地帶。19世紀初，緬甸貢榜王朝趁阿霍姆王室內亂而將其吞併，順帶吞併了旁邊的曼尼普爾。阿霍姆國王逃進英國控制地區尋求避難，緬軍大將班都拉率兵追入英控區，從而引發了第一次英緬戰爭。1826年，緬甸戰敗，阿霍姆和曼尼普爾被割讓給英國。在以後的幾十年裡，英國人先後征服了東北部剩下的幾個王國和山地部落，從而控制了除所謂的“阿魯納恰爾邦”（中國藏南地區）以外的整個印度東北地區。
此後，英國在這一地區實施了不同的管理模式，將布拉馬普特拉河（雅魯藏布江下游）的廣大河谷地區納入阿薩姆省進行直接管轄，而允許曼尼普爾等土邦王國和山地部落實行充分的自治管理。1947年印度獨立後，印度政府從英國人手裡接管了整個東北部地區。但是，從未被印度人統治過的東北地區人民對這個新的印度國家缺乏認同感，包括曼尼普爾在內的一些土邦政權拖延了很久，才在印度政府的強壓下屈服，簽字加入了“印度自治領”（曾短暫存在於南亞次大陸上的一個國家，作為1947年英國結束對印度次大陸的統治之後、到1950年印度共和國正式成立之前，從殖民地過度到完全獨立建國的一個階段）。而以那加民族武裝為代表的反抗勢力則一直尋求著脫離印度而獨立，至今仍未平息。
“尼赫魯主義”的東北政策
在印度政府的歷次人口普查中，東北地區究竟有多少個民族存在，竟然沒有一個恆定的數字。有人說，整個印度東北地區至少有200多個少數民族，流通的語言也有200多種。總之，這個地區的民族構成十分複雜，而這些民族在文化習俗、宗教信仰、社會經濟結構等方面存在著巨大的差異，對於印度政府的政策制定者來說，如何讓這些少數民族既能夠保持住各自獨特的文化，又能跟上整個國家的發展步伐，並逐漸培育出對印度的國家認同，是一個十分棘手的問題。
印度建國初期，國家構建面臨著巨大的挑戰。除了印巴分裂造成的屠殺暴亂和難民潮之外，印度境內還存在著500多個自治土邦，十幾塊歐洲其他國家（法國、葡萄牙等）的殖民地，加上宗教衝突、民族衝突、種姓衝突，整個國家處在一個十分混亂的狀態。
對於如何管理東北部少數民族的問題，是強制同化？還是逐漸整合？是就整個東北部制訂一個統一的政策？還是針對不同民族的社會條件“分而治之”？印度政府內部曾經展開過激烈的討論。
然而，印度建國初期國家建構的指導思想基本上是尼赫魯主導的“尼赫魯主義”，印度政府對東北部實施的政策也不例外。由於尼赫魯本人更看重民族多樣性，更傾向於各民族保護自己的文化傳統，所以，從1947年到1962年這15年間，印度政府大致繼承了英國殖民政府的東北部政策，即有限管理布拉馬普特拉河谷的阿薩姆平原地區，而讓其他土邦和山地部落享有充分自治。
尼赫魯本人並不反對在少數民族地區發展經濟和現代化建設，但是他希望這種發展是一個漸進的過程。然而，“尼赫魯主義”在建國後的15年裡雖然給予了少數民族足夠的自治，卻也因沒能提供必要的、國家層面的投入而使得整個東北部經濟發展近乎停滯。
180度政策大轉向
印度在1962年的中印戰爭中失利，不僅使得印度的國際形象受損，也使得印度國內一些過去潛伏的問題浮出水面。尤其是在東北部地區，由於戰爭的影響，一些少數民族對於印度的國家認同更加淡化，以民族獨立為訴求的政治勢力和武裝力量也越來越多地開始出現。印度政府意識到，東北部不再是一個應該被“放任自流”的地區，而應被當作防務前沿來看待。如果中央政府不能有效地管理這一區域，未來衍生出來的問題將不止於印度內部的民族矛盾，而有可能上升為外交和國際問題。
實際上，類似的問題在中印戰爭之前就一直存在，只是沒能引起印度政府的足夠重視。印度東北部地區的一些少數民族是跨境民族，比如那加族，他們生活在印度和緬甸邊境的大山裡，其內部的分離主義者很早就建立了自己的武裝力量，一直主張將印緬兩國境內的那加族部落統一起來，建立一個獨立的國家。這樣的武裝在印度-不丹邊境、印度-東巴基斯坦/孟加拉國邊境都有存在，印度政府在建國初期對這些邊境地區的行政管理能力有限，偶爾派兵圍剿，也大多因這些少數民族武裝可以逃進鄰國境內而收效甚微。
尼赫魯的東北部政策在戰爭之後廣受詬病，並於1964年隨著尼赫魯的去世而被徹底拋棄。在隨後的10年間，印度政府來了個180度大轉身，大力強化了東北部偏遠地區的行政管理，建立了縣、鎮、村級的管理體系，配以大規模的駐軍。同時，印度將一些分離或自治要求較強烈、且人口相對集中的民族從大阿薩姆邦剝離出來，單獨建邦，那加蘭邦、梅加拉亞邦等應運而生。印度中央政府於上世紀70年代初收回了境內500多個自治土邦的自治權利。
印度政府這一時期的政策加強了中央政府對東北部地區的有效管理，強化了邊境地區的防務體系，一些獲得建邦的少數民族精英因為自身地位的提升而改變了離心傾向。不過，這一時期的東北部政策以加強行政管理和邊境防衛為宗旨，地區的經濟發展卻沒能得到相應的重視。而且，能夠獲得單獨建邦的少數民族屈指可數，其他眾多的民族沒能得到同樣的待遇，新的自治訴求、甚至分離傾向在這些少數民族中孕育出來，更多的民族武裝力量相繼誕生，儘管他們的人數和影響力並不算大。
能否搭上區域性合作的順風車
意識到東北部經濟發展滯後對地區安全產生的影響，印度於上世紀80年代後開始了對這一地區大規模的、政府主導的投資，從而標誌著印度東北部政策進入了一個新階段。從那之後的歷屆政府都會在上任伊始推出一些旨在發展東北經濟的倡議或戰略，成立五花八門的部門和機構，負責調配使用專屬東北地區發展的專項資金。
儘管相當規模的資金確實能夠落實到位，但是，幾十年下來，印度東北地區的經濟仍然處於欠發展狀態，遠遠低於印度國內的平均水平。究其原因，有人認為是東北地區底子薄，基礎設施嚴重匱乏，人力資源短缺；也有人認為，雖然資金到位，但資金的使用缺乏監管，造成各級政府貪汙腐敗嚴重；更有人歸咎於印度官僚系統的低效率，“倡議”或“戰略”口號很多，卻缺少長遠的統籌規劃和系統性的實施操作。
印度政府於1991年推出了“向東看”戰略，希望藉助全球化和區域性合作的大潮，將東北部與印度全境的經濟整合與印度和東亞、東南亞的經濟合作融為一體。不過，與以往許多國家戰略的執行情況相似，印度政府“雷聲大，雨點小”，20多年後，“向東看”戰略幾乎沒有獲得什麼實質性的成果。
現任印度總理莫迪於2014年上臺後，將“向東看”（Look East）升級為“東向行動”（Act East）。在印度與中國關係趨冷之際，“東向行動”的重點只能是東南亞地區，而印度僅有的切入點是基礎設施同樣匱乏、經濟水平低下的緬甸，一條通過緬甸、連接泰國等東南亞國家的高速公路在規劃了將近5年之後，至今仍未修通。印度東北部地區能否從區域性經濟合作中獲得“鹹魚翻身”的機會，還有待觀察。
（作者系自由撰稿人，南亞和東南亞問題觀察者）
