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經濟觀察報 記者 杜濤《政府投資條例》（以下簡稱“《條例》”）出臺後，各方都比較關注。儘管《條例》中沒有明確提到PPP，但採用PPP模式實施的項目，特別是有政府出資、提供了投資補助或貸款貼息的項目，應該說都屬於《條例》規範的政府投資項目的範疇。那麼，在《條例》出臺後，對PPP項目有何影響？如何科學應用PPP模式實施政府投資項目呢？
對此，經濟觀察報專訪了北京大嶽諮詢公司董事總經理、財政部PPP專家庫專家侯明。侯明從2007年涉及政府投資項目諮詢服務已近12年，參與了一百多個PPP項目。
經濟觀察報：政府投資條例出臺後，對PPP有什麼樣的影響？
侯明：《條例》中沒有明確指出政府投資與PPP的關係。初步分析來看，對於涉及政府出資的PPP項目，若採取預算安排資本金注入方式則屬於政府投資；對於不涉及政府出資的PPP項目，若採取投資補助或貸款貼息方式則屬於政府投資。若PPP項目中無政府出資，也無投資補助或貸款貼息，而是採取了政府付費或可行性缺口補助，《條例》沒有明示，需要等待配套政策的意見。
在《條例》明確嚴禁墊資施工和當前防控隱性債務的形勢下，PPP開了一扇“前門”。近年來興起的“F+EPC”模式，如果涉及承包方墊資行為，實質上也是屬於《條例》所不允許的。關於PPP支出責任是否構成隱性債務？財金〔2019〕10號文說的很明確，“符合條件的PPP項目形成的政府支出事項，以公眾享受符合約定條件的公共服務為支付依據，是政府為公眾享受公共服務提供運營補貼形成的經常性支出。”經過六年多的發展，PPP已經形成了一套制度體系，截至目前已經落地了五千多個項目，涉及投資超過8萬億元，部分項目已經進入運營期，湧現了一批優質項目，可以說PPP在引導社會力量參與公共服務供給、提升供給質量和效率方面起到了非常重要的作用。
經濟觀察報：《條例》出臺後，你認為應該如何統籌應用包括PPP在內的多種模式實施政府投資項目？
侯明：首先要做好統籌謀劃，合理選擇合規的模式。除了政府直接投資，要用好未來的錢辦好當前的事，目前主要可以考慮統籌用好地方政府專項債券和PPP模式。專項債券可以用政府性基金預算償還，而根據財金〔2019〕10號文的要求PPP原則上不能用政府性基金預算安排運營補貼支出。因此，對於能夠產生持續穩定的反映為，政府性基金收入或專項收入並滿足發行專項債券條件且地方政府能夠自籌解決項目資本金的，則首選發行專項債券。需要注意的是，發行專項債券，需要自行解決總投資20%-30%的項目資本金,而採用PPP模式，政府出資就少的多，大多僅有總投資的2%（項目資本金總額一般為總投資的20%，政府出資人代表出資大多僅佔項目資本金總額的10%）。此外，對比目前已發行債券大多在5-7年的期限，PPP模式下，建設期不用付費，可以在長達10年至30年的期限內根據績效考核支付運營補貼。因此，根據政策規定適宜採用PPP模式的項目，通過物有所值評價和滿足財承10%的，則首選PPP，實現較長的年限內平滑支出。當然，如果有其他合規的方式也可以探索採用。
其次要做好投融資規劃，防範未來支出風險。只知道一直上項目，不搞清楚能不能支付，“吃子孫飯”、“暴雷”就在所難免。為此，有必要在發展規劃藍圖與項目（資本）之間架起一座資金統籌的橋樑，這座橋樑就是投融資規劃。做好投融資規劃，就是要摸清楚到底要幹什麼項目，分門別類理清適用採用什麼模式，合理安排好建設時序，清晰預估未來每年償付的債務和支出情況，合理預測未來可支配財力，通過模擬未來收入支出現金流，看看是否能平衡。不能平衡的，那就要優化調整。這樣做，心裡就有底了，財力不夠時，上項目時要掂量掂量了。當然，財力也在變，項目也會有調整，投融資規劃也不能一成不變，未來可以根據實際情況不斷調整完善。
經濟觀察報：如何科學規範的推進PPP項目？
侯明：首先，要讀懂政策、凝聚共識。PPP從2014年推廣至今，歷經六年，不少項目已落地，有的已建成投入運營，城市面貌早就發生了翻天覆地的變化；而有些地方對PPP還在觀望、猶豫，該上、能上的項目一拖再拖。中央多次印發的文件講的很清楚，做合規的PPP是沒有問題的。對PPP政策有疑惑的時候，不妨走出去，到做的好的地方看一看，或者請專家過來講一講。一把手有信心了，各部門凝聚共識，齊心協力、各司其職，PPP就能推好。
其次，要細緻謀劃、贏在前期。之所以有些PPP項目落地難，落地後出現這樣那樣的問題，一個很重要的原因就是前期工作不紮實。選址、建設內容、建設規模、工藝技術、投資額等，一變再變，甚於變化太大，導致無法融資落地，有的還需要重新採購。這次《條例》的出臺，特別強調政府投資科學決策，進一步規範了政府投資項目審批制度，強化投資概算的約束力，相信這種情況會有所改善。磨刀不誤砍柴工，寧可前期細緻一點，總體上速度可能還是最快的。
第三，要務實專業、著眼長遠。PPP項目長達十幾年二十幾年的合作，要想順利實施，不但需要找到靠譜的社會資本，還要建立牢靠的合作關係。合作關係最終是通過合同體現的，前期編制實施方案、做好物有所值和財承論證，最終都要落實到合同條款。文件不專業，合同太簡單，閉門造車、照搬照抄，不結合項目實際，自然扯皮的事情就多。過於強調政府利益，或者社會資本獲益過多，都走不長遠，只有互利共贏才能行穩致遠。