學者：延遲退休等養老頂層設計方案已確定 未對外公佈

作為這一輪養老保險頂層設計的“重頭戲”——養老保險綜合改革方案正在漸行漸近，預計會在今年內正式公佈並實施。這份醞釀了四年多的方案，將對關係到每位參保人切身利益的養老保險統籌層次、完善個人賬戶以及延遲退休等重要改革作出制度安排。

中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文近日在接受第一財經專訪時表示，中國基本養老保險體制改革採取的是全方位改革，實施的是一攬子解決方案。在目前的頂層設計中，養老保險金投資運營、提高退休年齡和降低社會保險費，共同構成了供給側結構性改革的戰略部署。

鄭秉文也提醒，養老保險頂層設計方案不應該被政府的道德風險所“綁架”，政府不能再指望通過擴大覆蓋面增加制度收入，而需考慮儘快對現行制度進行結構性改革來增加可持續性。

頂層設計不應被政府道德風險“綁架”

第一財經：2013年我國啟動了新一輪的養老保險頂層設計，到如今已經過去四年多了，方案還沒有正式出臺。從最近的消息來看，全國統籌將從中央調劑金起步。您認為中央調劑金制度能在多大程度上改善當前養老保險基金的財務狀況？

鄭秉文：包括中央調劑金、延遲退休等一攬子方案在內的養老保險頂層設計方案已經基本確定，據我所知，只是還沒有對外公佈。基礎養老金全國統籌沒有實現，這輪改革只是建立中央調劑金。

第一財經：本來業內預期這一輪頂層設計方案會在全國統籌上有突破，沒想到卻再一次“爽約”。這麼多年來全國統籌舉步維艱的根本原因是什麼？

鄭秉文：統籌層次難以提高的根本原因是政府的道德風險。在現行制度之下，統籌層次主要以縣市級為主，提高到哪一層，哪一層的壓力就越大，所以，哪一級政府也不願在“我”這個層次上實現統籌。

統籌層次低聽上去不好聽，但很“實惠”。比如，統籌層次低可以激勵基層多收費，這是統籌層次的一個“制度紅利”。在縣市統籌為主的情況下，基層有動力多收費。

基層多收費的做法有很多種，多年來，主要體現在“補繳、預繳”等這些非正常繳費上。從歷年養老保險基金的收入狀況來看，非正常繳費收入平均佔到了養老保險基金收入的12%左右。

然而，通過非正常繳費來增加制度收入是一個飲鴆止渴的辦法。短期來看增加了12%的收入，但長期來看擴大了制度的風險。

第一財經：您認為中央政府和地方政府的道德風險是全國統籌難以實現的根本原因？

鄭秉文：養老保險頂層設計實際上也被政府的道德風險綁架了，無論是中央政府還是地方政府均看重短期利益而不去防範未來的風險，這對於養老保險制度來說是不利的。

過度擴面增加制度不公

第一財經：去年末出版的《中國養老金發展報告2016》中提到基本養老保險制度2015年出現參保人數增速下滑，浙江已經出現了參保人數的負增長，是什麼原因造成這種狀況？

鄭秉文：養老保險制度的覆蓋面是有規律的，不可能達到勞動人口百分之百都繳費。這些年我國養老保險是一個成長性的制度，擴大覆蓋面的成就很大，覆蓋比率與目前的就業結構大致還是相匹配的。當制度的覆蓋面逐漸走向成熟之後，參保人數的增長率是一定會下降的。

當前的形勢是，覆蓋面存在著兩個極端情況，一個是從全國範圍來看，還有1億多人沒覆蓋進來；另一個是從個別地區的局部來看，存在著“過度擴面”的現象，這就是統籌層次低下導致的，他們在打政策“擦邊球”，目的是為了擴大當前收入。

第一財經：近年來養老保險制度出現的一個情況是越來越多的參保職工沒有繳費，目前每5個職工就有大約1個是沒有繳費的，這對於養老保險制度來說意味著什麼？

鄭秉文：我更為看重的是制度設計存在問題，政策執行也存在問題，這些問題導致斷保人口比例不斷提高，也就是說，是制度存在問題導致的。

參保人增速的下降是對現行制度的一個警告。雖然政府部門正在推行“全民參保計劃”，但不應該再指望通過“過度擴面”來成為增加制度收入的機制，而是需考慮儘快對現行制度進行改革來增加可持續性。

養老保險需引入精算平衡

第一財經：2015年養老保險基金的當期結餘和累計結餘都出現不同程度的下降。這些年雖然累計結餘總額在增加，但個人賬戶的記賬額增幅更快，養老保險制度資產和負債的缺口正在擴大。按照現在的發放速度，如果制度不改，累計結餘是否真的有耗盡的風險？

鄭秉文：基本養老保險基金累計結餘的增長是因為不同省份混起來一起算的。現實的情況是由於統籌層次過低，有些省份的累計結餘一直在增加，而一多半省份則是收不抵支。

我們在計算養老保險基金的收支狀況時與政府部門地方的分歧在於財政補助是否可以算作制度的收入來源。我們所言的“收不抵支”是指徵繳收入小於支出，財政補助是制度外的收入，不能通過財政補助來判定一個制度的收支狀況。

現在的情況是由於養老保險缺乏應有的精算平衡，也缺乏預決算的程序。

第一財經：十八屆三中全會首次提出養老保險制度要堅持精算平衡，您認為應該用“精算平衡”來代替“再分配平衡”原因是什麼？

鄭秉文：當前關於社保的公平理念有必要用“精算公平”代替“再分配公平”。精算本來是一個很專業的術語，寫入三中全會文件，是從來沒有過的。我個人認為這是一個歷史進步，說明政府認識到保險制度要用精算平衡去約束。

精算平衡的含義是代際之間，當代和未來、收入和支出、退休和交費人之間的大平衡，各個參數之間要有基本的平衡關係。其中，實現和堅持多繳多得原則很重要。

強調多繳多得，參保人滿意，沒有道德風險；制度收入也令人滿意，因為在道德風險受到抑制的情況下，大家的繳費都是實實在在的，沒有藏奸耍滑，這樣，制度的收入就真實起來了，各個參數就匹配了，可持續性就提高了。

制度改革比單純找錢更長遠

第一財經：個人賬戶的空賬問題一直都備受關注，2015年，個人賬戶的累計記賬額已經高達4.7萬億元，下一步個人賬戶的改革應該何去何從？

鄭秉文：2015年個人賬戶的累計記賬額已經高達4.7萬億元，其中，實實在在積累的資金還不到3300億元，空賬高達4.4萬億元。

需要引起注意的一個現象是，截至2015年底，全國所有做實個人賬戶的省份累計結餘為3274億元，比2014年底減少了1727億元，降幅為34.53%。這是2001年做實個人賬戶試點以來的首次下降。

我認為，向名義賬戶轉型和擴大個人賬戶比例是一個事情的兩個側面，是缺一不可的：只有轉型，才能擴大賬戶；只有擴大賬戶，制度才能增加激勵性，費基才能做實。

所以，僅僅向名義賬戶制轉型，而沒有擴大賬戶比例，那就浪費了制度紅利。改革要接地氣！改革方案要聽取民意。我這裡再次強調，所謂擴大個人賬戶比例，是指從企業單位的繳費20%那裡劃出一大部分給個人賬戶，個人繳費比例並不提高，反而可以下降，個人的負擔降低了，但獲得實惠多了。

第一財經：您最近表示制度改革比單純找錢的作用更長遠。您認為當前還應該儘快推進哪些制度改革？

鄭秉文：我認為，我國這麼高的費率都很難降下來，肯定不是因為缺錢，所以不用四處找錢，缺的是制度的結構性改革，是制度的管理出了問題，問題在內部，不在外部，所以在外部找錢就必然忽略了內部的制度改革，這才是供給側結構性改革中真正應該做的事情。