文 | 《瞭望》新聞週刊記者 張康喆 詹奕嘉 張麗娜 邵琨
本文轉載自微信公眾號“瞭望”（ID：OutlookWeekly1981），首發於2018年12月01日，原刊於《瞭望》2018年第49期，標題為《勤政擊落“空中政策”》。
“有的上級政策看上去很好，到了鄉鎮基層卻變成難以執行的‘尷尬政策’；本來期望得到群眾響應的好規定，卻讓基層幹部叫苦不迭……”11月5日出版的《瞭望》新聞週刊第45期刊發了一篇題為《“空中政策”如何落“地”》的報道，反映了一些政策由於制定隨意草率、不接地氣，到了基層執行難度大，最後變成“空中政策”甚至淪為一紙空文的情況。
報道刊發後，在基層幹部群眾中產生強烈共鳴，《瞭望》新聞週刊記者接連收到基層幹部的來電和留言，表示稿子寫出了他們的真實處境。北方某鄉鎮一位幹部打來電話說：“看到有媒體關心我們的工作狀態，為我們分析解決措施，覺得心裡很暖。”
由於缺少調研不接地氣，有些政策變成難以執行的“尷尬政策”；由於缺少配套措施，有些政策靠某個牽頭部門“單打獨鬥”無法到位；由於對措施的理念和思路認識不深、把握不準，有些政策執行過程中出現“不會作為”的情況……近期，《瞭望》新聞週刊記者再赴多地一線對“空中政策”深度追蹤發現，不同表現形式下的“懶政”，造成了部分政策落實“懸空”或“打折扣”。
受訪專家指出，政策“落實難”原因複雜。但其中，各種形式的懶政是政策“懸空”的主要原因之一。避免“懶政”，既不能上級部門“只有權力沒有責任”，也不能下級部門“無法執行就逃避責任”。上級勤動腳，下級勤動腦，雙向勤溝通，才能擊落“空中政策”，使之真正有利於事業，有利於群眾。
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政策落地“遇尷尬”
在北方某省的一個鄉鎮，上級要求村裡建設村級綜合性文化服務中心，包括圖書閱覽室、文體活動室、黨員活動室等。除貧困村和人口較少的村外，絕大多數村的服務中心面積要求不低於200平方米，並下達了達標率的考核指標。
一名鄉鎮幹部告訴《瞭望》新聞週刊記者，“相當一部分村的辦公場所總共不超過90平方米，很難達到200平方米的面積要求。”
為了滿足要求，抽檢組到達之前，有的鄉鎮租用民房，擺上器材、桌子、圖書等，湊夠了200平方米。然而，檢查還要求房子“不能有生活氣息”。檢查組到後發現，牆上有處插座插著手機充電器，儘管上面落滿了灰塵，但最終仍被認為“有生活氣息，不能算入村級綜合性文化服務中心面積。”
這名鄉鎮幹部說，“本來200平方米的要求已很難滿足，再加上村裡沒有傢俱等生活用品的空宅幾乎沒有，在達標率的考核限制下，這麼不接地氣的政策不是逼基層造假嗎？”
“給養殖貧困戶發覆合肥、除草劑”——廣州市紀委近期通報的一個“奇葩案例”顯示，調查工作“不作為”甚至“亂作為”，利好政策也變成了“空中樓閣”。
2017年3月，廣東省連州市星子鎮馬水村扶貧工作會議決定以分散種養項目實施精準扶貧，14戶貧困戶分別申報了種植柑橘、玉竹、水稻、花生以及養雞、養羊、養豬等項目。
然而，廣州市荔灣區東沙街道辦事處社區服務中心副主任、駐村工作隊隊長蔡曉波未對貧困戶家庭狀況進行紮實、細緻的調查，就讓供貨商黃某直接與貧困戶聯繫。黃某擅自給這些貧困戶發放了複合肥和除草劑，有的貧困戶之後只好直接將這些農資低價變賣折抵現金。
2018年3月，荔灣區紀委給予蔡曉波黨內嚴重警告處分。“駐村工作隊幹部對對口幫扶、精準扶貧工作情況不做深入分析研究，導致了扶貧項目識別不精準，與精準扶貧的目標和要求背道而馳。”廣州市紀委監委黨風政風監督室主任林鈺澤說。
而對於有些政策來說，僅靠某個牽頭部門“單打獨鬥”則很難百分百落地，“主體框架”完工後也需要“配套工程”方能運轉到位。
“法官員額制改革之後，入額法官、法官助理和書記員比例應該是1:1:1，但是至今仍未完全到位，特別是法官助理數量不足。”珠三角某省的一個經濟強區法院負責人告訴《瞭望》新聞週刊記者，法院非公務員編制650人，其中政法編制才310人，剩下聘用人員要靠地方政府掏錢，“這方面人家沒有‘硬槓槓’，能拿到多少錢聘多少人主要靠我們自己爭取，目前爭取到200人已經不錯，但還是不夠。”
“省高院規定一個法官一年辦180個案子就是稱職，但是我院去年平均每人辦案超過350宗。”該負責人說，法官數量下降，助手數量跟不上，壓力就都壓在法官身上。“案多人少矛盾突出，就會增加出現瑕疵的可能性，對辦案質量產生消極影響。”
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懶政成了“攔路虎”
多位受訪專家指出，上級政策“落實難”原因複雜。其中懶政則是政策“懸空”的主要原因。或是未深入一線進行調研和規劃，制定出來的政策可操作性不強；或是對於上級部署研究不透徹，“不善為”導致制定細則不接地氣，政策落實只好“大打折扣”。
華南某自然保護區面積達200多平方公里，與風景名勝區範圍幾乎完全重合。但由於自然保護區設立時未徵求擬納入其範圍內所有土地、林地權利人的意見，沒能妥善解決區內林地承包人和企業前期投入種植的林木處置問題。
當地一些幹部透露，保護區內林地承包人此前種植了大批林木，後來又無法砍伐“變現”。因“買斷”這些林木成本很高，政府財政無法負擔，結果一些林地承包人覺得利益受損、不斷上訪。
“過去生態保護政出多門，自然保護區、水源保護區、生態修復區等名目眾多、管理複雜，有些規定相互衝突，一些區域劃分不盡合理。”當地市委一位負責同志說，嚴格的生態保護政策若在前期調查規劃不嚴謹的基礎上進行，很有可能會對生態保護與發展帶來負面影響。
此外，受訪專家指出，只管制定政策，而不考慮實際執行情況，實質是形式主義、官僚主義作祟，也是“懶政”的一種體現。
“制定者可能也知道政策可操作性差，但有時為向上級給出迴應、表示重視，還是會制定出相應的政策。”武漢大學社會學系教授呂德文說，對政策完成情況的檢查和考核自下而上，通過“報材料”等方式傳遞，最終政策往往“空轉一番”。
幾年前，中央八項規定剛出臺時，西部某自治區為響應上級要求，立即出臺新規定，區黨委辦公廳、政府辦公廳印發關於建立“無會周”制度的意見，將每月的第二週（即每個月第一個星期日後的一週）確定為“無會周”。
按照規定，“無會周”期間，從省級層面不召開黨委常委會議、政府常務會議，不以省委黨委、政府或兩辦名義召開工作會議，省委各部門各單位不召開各類工作會議。黨中央、國務院明確要求各省區市必須按時召開的會議或中央、國家部委交由該省承辦的全國性會議，以及發生重大突發事件和自然災害需要立即進行研究部署的會議，不受“無會周”限制。同時，要求各市、縣(市、區)可參照省委的做法，建立和執行“無會周”制度。
基層幹部反映，初聞這一制度時，雖然拍手稱快，但也暗自擔心。一位副縣長說，出臺新規的初衷是好的，“但有些工作，不開會難以傳達、佈置和推動，執行不下去。”該制度僅在出臺當月執行了一次後，“第六天就忍不住又開會了”。
“政策‘一刀切’現象客觀存在，有時針對整體發展佈局，出於保證政策剛性的考慮，必須制定統一的標準。”中共中央黨校（國家行政學院）教授辛鳴說，但因懶政、怠政導致的盲目政策“一刀切”現象，也需要警惕。
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讓政策“不折不扣”落地
一分部署，九分落實。落實政策是制定政策的最終目標，因“懶政”導致政策落實“懸空”或“打折扣”，不僅會失去制定政策的初衷，也直接影響政府的公信力。多位受訪專家認為，針對“懶政”導致“落實難”的不同情況，可採取不同的應對方式。
首先，“善作為”，加強調研，提升政策的科學性和可操作性。“上級制定政策時，應更注重前期的調查與規劃。基層是一線處理事務的主體，應多聽取基層意見，儘量避免政策和地方實際情況出現偏差，或是忽視考慮配套措施的情況。”中共中央黨校（國家行政學院）教授張希賢說。
其次，“敢作為”，健全容錯機制，鼓勵政策執行者將政策和本地實際結合，充分發揮主觀能動性。“落實好政策的前提在於幹部要真正讀懂政策，把握政策的精神實質再發揮‘創造性’，謹防‘變形走樣’或者‘亂作為’。”辛鳴說。
“避免‘懶政’，上級部門不能‘只有權力沒有責任’，下級部門也不能‘無法執行就逃避責任’。”辛鳴說，這就需要上下級部門間構建暢通的、良性互動的渠道。“下級部門執行政策出現困難和問題，上級部門要及時有所迴應；上級部門制定了相關政策，下級部門也要充分發揮能動性，積極貫徹執行。”
再次，“想作為”，完善激勵機制，真正做到“給幹事者鼓勁”。“可以加強正向激勵，比如適當提高收入水平、授予榮譽，以及暢通晉升通道等，對於積極發揮主觀能動性的幹部給予獎勵。”北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水說。
此外，受訪專家還指出，對於以“形式主義”為表現的“懶政”，也應考慮到政策落實的見效期，謹防督查工作的頻繁化、隨意化，影響基層的正常工作落實。“督查是推動工作很重要的手段。但有的政策落實、效果顯現，並非一蹴而就，無法立竿見影，可以考慮根據不同工作的週期性進行檢查，防止走向重‘痕’不重‘績’、留‘跡’不留‘心’。”辛鳴說。
“對各級政府及其工作人員來說，為人民幹事是天職、不幹是失職。”辛鳴說，各個環節形成良性互動、做到“在其位謀其政”，才能讓政策真正“不折不扣”地落地。
總監製：王磊
監製：夏宇
責編：戴麗麗 李逸博
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