摘要：在經典馬克思主義理論中，所有制並不是一種具體的產權安排，將公有制直接落定為集體所有權是特定歷史階段和認識前提下的產物。當前，初建農村集體組織時那種以農村居民的居住地劃定集體範圍的做法已經不適應新時代的發展要求，農村“集體”的再造成為必然趨勢。深化改革的核心是實現“集體”及其成員權的現代轉型，逐步賦予集體成員退出、重組與再聯合的權利。以“三權分置”為中心的土地制度改革為解決集體成員權問題提供了重要窗口，更大改革紅利的釋放有賴於針對不同類型村莊制定具體的操作性方案。
關鍵詞：所有制；產權；集體成員權；土地政治
1
引言
黨的十八屆三中全會以來，中央圍繞農村土地制度改革作出了若干重大部署，涉及到基礎性制度、土地要素市場發展、土地規劃管理體制以及配套改革等多個方面。但五年過去，農村土地制度改革總體上沒能取得重大進展，全局性改革尺度普遍滯後於地方實踐。究其原因：一方面，改革缺少充分的理論支援，關鍵認識上學術界與決策層沒有形成很好的對話機制；另一方面，一些質疑改革的思潮頻頻出現，造成了對改革深化的阻礙甚至抵制。20世紀80年代農村土地制度改革之所以能夠取得巨大突破，一個基本經驗便是通過基層探索合法化、法外空間制度化來不斷推進改革。在這個過程中，劃定底線、守住陣腳之後，減少意識形態的爭論至關重要。從目前的形勢看，改革開放40年之際，中國農村土地制度改革又站在了歷史的十字路口。
實際上，許多質疑之聲根本經不住深入推敲。這些思潮之所以會造成影響，主要還是因為學術界對改革所牽涉到的一些政治社會問題沒有給出很好的解釋，特別是對土地制度改革的層次與性質沒有作出明確限定。對此，本文希望通過對農村土地集體所有制政治邏輯的解析，來對土地制度改革的層次與性質作出界定，並釐清改革的關鍵節點，為農村土地制改革深化提供理論資源。
除引言部分外，本文的內容包括：第一，對馬克思所有制概念與產權理論進行界分，以此作為討論農村土地集體所有制問題的理論前設；第二，分析當前農村土地制度的生成邏輯，明確土地集體所有制的內在理路及深化改革的邏輯起點；第三，對“集體”及其成員權問題作深入討論，明確深化改革的關鍵節點；最後，簡要提出不同類型村莊農村集體組織及其成員權轉型的操作性方案。
2
所有制與產權——一個理論前設
釐清所有制與產權之間的區別是討論農村土地制度改革的前提。這一問題學術界有過一些研究，但不少說法似是而非，並沒有形成不言自明的公共知識。這裡我們根據論述需要對兩者的邏輯關係作一梳理，力避繁冗、力求簡明。
第一，什麼是所有制？所有制是馬克思主義政治經濟學的中心概念。在馬克思的德文原稿中，所有制一詞對應的母詞是Eigentum。在馬克思之前，這一概念已經為啟蒙思想家所廣泛使用，在他們那裡這一概念主要是指財產權。馬克思並沒有簡單沿用這一概念，而是在不同語境中賦予了其所有制與所有權兩種不同的含義，並且在某些情況下通過複合詞對其想表達的涵義予以強化，比如，以Eigentumsrecht一詞來專指所有權，而以Eingentumsverhältnis一詞來表示所有制關係。這樣一來，便產生超越於財產權、所有權的所有制概念。馬克思強調：“對財產關係的總和，不是從它們的法律表現上即作為意志關係來把握，而是從它們的現實形態上即作為生產關係來把握。”生產關係的總和構成社會的經濟基礎，有法律的和政治的上層建築豎立其上並有一定的社會意識形式與之相適應。在很多時候，馬克思用所有制來指稱生產關係的總和，甚至在一定程度上包含了人與人之間的統治−服從關係。在實際運用中，馬克思、恩格斯提出所有制概念主要是希望以此為基點來分析總體性的社會關係和政治關係，而非著眼於具體的財產關係。馬克思在《德意志意識形態》中論述前資本主義所有制形式時，主要分析不同所有制下的支配關係和統治形式，恩格斯將家庭、私有制和國家的起源作三位一體的論述，都支持了上述判斷。
"摘要：在經典馬克思主義理論中，所有制並不是一種具體的產權安排，將公有制直接落定為集體所有權是特定歷史階段和認識前提下的產物。當前，初建農村集體組織時那種以農村居民的居住地劃定集體範圍的做法已經不適應新時代的發展要求，農村“集體”的再造成為必然趨勢。深化改革的核心是實現“集體”及其成員權的現代轉型，逐步賦予集體成員退出、重組與再聯合的權利。以“三權分置”為中心的土地制度改革為解決集體成員權問題提供了重要窗口，更大改革紅利的釋放有賴於針對不同類型村莊制定具體的操作性方案。
關鍵詞：所有制；產權；集體成員權；土地政治
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引言
黨的十八屆三中全會以來，中央圍繞農村土地制度改革作出了若干重大部署，涉及到基礎性制度、土地要素市場發展、土地規劃管理體制以及配套改革等多個方面。但五年過去，農村土地制度改革總體上沒能取得重大進展，全局性改革尺度普遍滯後於地方實踐。究其原因：一方面，改革缺少充分的理論支援，關鍵認識上學術界與決策層沒有形成很好的對話機制；另一方面，一些質疑改革的思潮頻頻出現，造成了對改革深化的阻礙甚至抵制。20世紀80年代農村土地制度改革之所以能夠取得巨大突破，一個基本經驗便是通過基層探索合法化、法外空間制度化來不斷推進改革。在這個過程中，劃定底線、守住陣腳之後，減少意識形態的爭論至關重要。從目前的形勢看，改革開放40年之際，中國農村土地制度改革又站在了歷史的十字路口。
實際上，許多質疑之聲根本經不住深入推敲。這些思潮之所以會造成影響，主要還是因為學術界對改革所牽涉到的一些政治社會問題沒有給出很好的解釋，特別是對土地制度改革的層次與性質沒有作出明確限定。對此，本文希望通過對農村土地集體所有制政治邏輯的解析，來對土地制度改革的層次與性質作出界定，並釐清改革的關鍵節點，為農村土地制改革深化提供理論資源。
除引言部分外，本文的內容包括：第一，對馬克思所有制概念與產權理論進行界分，以此作為討論農村土地集體所有制問題的理論前設；第二，分析當前農村土地制度的生成邏輯，明確土地集體所有制的內在理路及深化改革的邏輯起點；第三，對“集體”及其成員權問題作深入討論，明確深化改革的關鍵節點；最後，簡要提出不同類型村莊農村集體組織及其成員權轉型的操作性方案。
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所有制與產權——一個理論前設
釐清所有制與產權之間的區別是討論農村土地制度改革的前提。這一問題學術界有過一些研究，但不少說法似是而非，並沒有形成不言自明的公共知識。這裡我們根據論述需要對兩者的邏輯關係作一梳理，力避繁冗、力求簡明。
第一，什麼是所有制？所有制是馬克思主義政治經濟學的中心概念。在馬克思的德文原稿中，所有制一詞對應的母詞是Eigentum。在馬克思之前，這一概念已經為啟蒙思想家所廣泛使用，在他們那裡這一概念主要是指財產權。馬克思並沒有簡單沿用這一概念，而是在不同語境中賦予了其所有制與所有權兩種不同的含義，並且在某些情況下通過複合詞對其想表達的涵義予以強化，比如，以Eigentumsrecht一詞來專指所有權，而以Eingentumsverhältnis一詞來表示所有制關係。這樣一來，便產生超越於財產權、所有權的所有制概念。馬克思強調：“對財產關係的總和，不是從它們的法律表現上即作為意志關係來把握，而是從它們的現實形態上即作為生產關係來把握。”生產關係的總和構成社會的經濟基礎，有法律的和政治的上層建築豎立其上並有一定的社會意識形式與之相適應。在很多時候，馬克思用所有制來指稱生產關係的總和，甚至在一定程度上包含了人與人之間的統治−服從關係。在實際運用中，馬克思、恩格斯提出所有制概念主要是希望以此為基點來分析總體性的社會關係和政治關係，而非著眼於具體的財產關係。馬克思在《德意志意識形態》中論述前資本主義所有制形式時，主要分析不同所有制下的支配關係和統治形式，恩格斯將家庭、私有制和國家的起源作三位一體的論述，都支持了上述判斷。
第二，什麼是產權？產權是西方經濟學概念，在制度經濟學和法律理論中運用最為廣泛。一般來說，產權可以理解為不受他人干預地利用物品某些屬性而受益或受損的權利。在產權理論中，人們擁有的並不是資源本身，而是使用資源的一個權利束。“擁有土地”通常意味著可以耕作、出售，但卻無權去隨意丟棄或者強迫別人購買。英語中用來表達產權關係的單詞Ownership常常被我們翻譯為所有制，實際上其用來表達馬克思所有制概念的意味並不充分，比較準確的翻譯應該是“產權制度”，充其量譯為“所有權”。在產權理論中，財產是指具體的權利或權益，而並沒有超越於這些涵義的純粹財產。國家或私人所有的概念有些含混不清，對資源的某些權利可能是國家所有的，但另一些權利可能又歸屬個人所有。在歐美等法治成熟國家，並非簡單以“公有制”“私有制”來劃分土地權屬關係，土地實際被規定為法人所有或自然人所有。即便是歸自然人所有的土地，也要受到大量法律規範的限制，自然人所擁有的只是使用土地某些屬性的權利。中國過去文獻中常會出現的“××國家實行土地私有制”，這恐怕來自我們“概念附會”之後的誤讀。
第三，如何理解所有制與產權的關係？需要把握以下幾點：（1）所有制是一個政治經濟學術語，而產權是一個經濟術語、法律術語。馬克思、恩格斯一再強調這種區別。恩格斯在批判蒲魯東、米爾伯格等人時，曾經指出他們“歪曲了經濟關係，辦法是把這種關係翻譯成法律用語”。（2）在人類歷史上，產權結構與所有制形式不完全一致的情況並不罕見。在一個社會中，主導性的所有制規定著社會經濟基礎的主要特徵，也規定著整個社會形態的主要特徵。但在這個社會裡，一定還存在著其他的產權形式。馬克思曾經說過，在古典古代的公社所有制下仍然存在奴隸制，而且私有制也開始發展起來。只不過他強調，它們是以一種從屬於公社所有制的形式發展起來的。中國改革開放以來的一大理論創新，就是確立了公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，通過所有制與產權的理論界分，解決了深化改革的合法性問題。（3）在具體實踐中，所有制除了通過產權來體現，還可以通過社會制度和政治制度予以維護和鞏固。在當代中國馬克思主義話語中，我們說公有制、私有制時，實際是說一個社會主導性的生產關係，這既體現為具體的產權安排，又體現為政治領導權歸屬。在社會主義初級階段，後者的特徵可能更為明顯。黨的十九大就明確提出，中國特色社會主義最本質的特徵是中國共產黨領導。（4）最近研究顯示，馬克思、恩格斯的“集體”概念是指作為自由人的生產者所組成的共同體，他們理論中並不存在剝奪了個人所有權的集體所有制。將公有制直接落定為集體所有權是特定歷史階段和認識前提下的產物。
有了上述認識基礎，有助於幫助我們認清中國農村土地制度改革的層次和邊界，就不會像有些人那樣動輒以觸動所有制為名去質疑改革、否定改革。
3
當前農村土地制度的生成邏輯
（一）農村土地集體所有制是一項政治選擇
農村土地集體所有制是一項政治選擇，是社會主義公有制在鄉村社會的具體制度安排。這一制度並非是中國共產黨建政之際一夜之間確立的，而是經過了一個複雜的演變過程。1949年制定的《共同綱領》中，只提到了“封建半封建的土地所有制”“農民的土地所有制”“社會主義性質的經濟”等概念。在1954年《憲法》提及了集體所有制，但這是合作社所有制的一個抽象表述，所指對象主要是城市勞動者集體。1962年《人民公社六十條》的頒行是土地集體所有制實際確立的標誌。當時規定的人民公社中“三級所有、政社合一”的體制實際上是土地集體所有制最初的實踐形態，這可以視作中國農村土地集體所有制的制度淵藪。
然而，作為一套政治選擇的土地集體所有制並不僅僅或者說不主要是以土地的集體所有權為支撐的。結合歷史環境看，其初始內涵主要包括以下幾方面：（1）國家和農民之間的革命同盟關係。其內在邏輯是，黨領導人民取得革命勝利並實行土地改革，在國家工業化過程中農民也應當服從大局共克時艱。（2）國家和集體之間的委託代理關係。其內在邏輯是，集體受國家的委託對基層社會進行全方位的管理特別是完成統購統銷任務，集體實際是國家政權建設中的一個具體執行者。（3）集體和農民之間的汲取分配關係。其內在邏輯是，集體負責汲取農民的生產剩餘上繳國家，並同時完成社區內的資源分配。在這一制度鏈條中，制度上規定土地歸集體所有（事實上並沒有處置權），主要是為了服務於上述國家−集體−農民關係建構的需要，而集體所有制則是這一整套制度在所有制層面的一個制度總結。
這一邏輯主要來自制度設計者，而非三方之間的契約關係。從世界範圍看，一個國家的所有制安排與確立之際的歷史情勢和主導力量有關。由於歷史認識的侷限和政治利益的左右，最終被選擇的未必是一個效率最高的制度安排，制度甚至未必從一開始就有著明確的內涵。但一如前述，所有制關係到總體性的政治關係和社會關係，規定了一個社會的基本制度形態。因此要十分注意的是，一種所有制安排一經選擇，其所表達的就不再是一種具體的財產關係、土地關係，而是與國家政權和治權相勾連成為一種位格性的存在，所關涉的是一個國家政治經濟體制中的根目錄問題。面對這樣的問題，任何的政治共同體都會極端謹慎。我們在改革中堅持土地集體所有制不動搖有著深刻的政治考量。
（二）農村土地制度是政治話語與法律話語的複合結構
近幾年，有一種爭論悄然興起，其爭論焦點是農村土地制度究竟是“經營制度”還是“財產製度”。兩種意見在權威文件裡都能找到部分依據，但又難以找到明確的答案（見表1）。
"摘要：在經典馬克思主義理論中，所有制並不是一種具體的產權安排，將公有制直接落定為集體所有權是特定歷史階段和認識前提下的產物。當前，初建農村集體組織時那種以農村居民的居住地劃定集體範圍的做法已經不適應新時代的發展要求，農村“集體”的再造成為必然趨勢。深化改革的核心是實現“集體”及其成員權的現代轉型，逐步賦予集體成員退出、重組與再聯合的權利。以“三權分置”為中心的土地制度改革為解決集體成員權問題提供了重要窗口，更大改革紅利的釋放有賴於針對不同類型村莊制定具體的操作性方案。
關鍵詞：所有制；產權；集體成員權；土地政治
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引言
黨的十八屆三中全會以來，中央圍繞農村土地制度改革作出了若干重大部署，涉及到基礎性制度、土地要素市場發展、土地規劃管理體制以及配套改革等多個方面。但五年過去，農村土地制度改革總體上沒能取得重大進展，全局性改革尺度普遍滯後於地方實踐。究其原因：一方面，改革缺少充分的理論支援，關鍵認識上學術界與決策層沒有形成很好的對話機制；另一方面，一些質疑改革的思潮頻頻出現，造成了對改革深化的阻礙甚至抵制。20世紀80年代農村土地制度改革之所以能夠取得巨大突破，一個基本經驗便是通過基層探索合法化、法外空間制度化來不斷推進改革。在這個過程中，劃定底線、守住陣腳之後，減少意識形態的爭論至關重要。從目前的形勢看，改革開放40年之際，中國農村土地制度改革又站在了歷史的十字路口。
實際上，許多質疑之聲根本經不住深入推敲。這些思潮之所以會造成影響，主要還是因為學術界對改革所牽涉到的一些政治社會問題沒有給出很好的解釋，特別是對土地制度改革的層次與性質沒有作出明確限定。對此，本文希望通過對農村土地集體所有制政治邏輯的解析，來對土地制度改革的層次與性質作出界定，並釐清改革的關鍵節點，為農村土地制改革深化提供理論資源。
除引言部分外，本文的內容包括：第一，對馬克思所有制概念與產權理論進行界分，以此作為討論農村土地集體所有制問題的理論前設；第二，分析當前農村土地制度的生成邏輯，明確土地集體所有制的內在理路及深化改革的邏輯起點；第三，對“集體”及其成員權問題作深入討論，明確深化改革的關鍵節點；最後，簡要提出不同類型村莊農村集體組織及其成員權轉型的操作性方案。
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所有制與產權——一個理論前設
釐清所有制與產權之間的區別是討論農村土地制度改革的前提。這一問題學術界有過一些研究，但不少說法似是而非，並沒有形成不言自明的公共知識。這裡我們根據論述需要對兩者的邏輯關係作一梳理，力避繁冗、力求簡明。
第一，什麼是所有制？所有制是馬克思主義政治經濟學的中心概念。在馬克思的德文原稿中，所有制一詞對應的母詞是Eigentum。在馬克思之前，這一概念已經為啟蒙思想家所廣泛使用，在他們那裡這一概念主要是指財產權。馬克思並沒有簡單沿用這一概念，而是在不同語境中賦予了其所有制與所有權兩種不同的含義，並且在某些情況下通過複合詞對其想表達的涵義予以強化，比如，以Eigentumsrecht一詞來專指所有權，而以Eingentumsverhältnis一詞來表示所有制關係。這樣一來，便產生超越於財產權、所有權的所有制概念。馬克思強調：“對財產關係的總和，不是從它們的法律表現上即作為意志關係來把握，而是從它們的現實形態上即作為生產關係來把握。”生產關係的總和構成社會的經濟基礎，有法律的和政治的上層建築豎立其上並有一定的社會意識形式與之相適應。在很多時候，馬克思用所有制來指稱生產關係的總和，甚至在一定程度上包含了人與人之間的統治−服從關係。在實際運用中，馬克思、恩格斯提出所有制概念主要是希望以此為基點來分析總體性的社會關係和政治關係，而非著眼於具體的財產關係。馬克思在《德意志意識形態》中論述前資本主義所有制形式時，主要分析不同所有制下的支配關係和統治形式，恩格斯將家庭、私有制和國家的起源作三位一體的論述，都支持了上述判斷。
第二，什麼是產權？產權是西方經濟學概念，在制度經濟學和法律理論中運用最為廣泛。一般來說，產權可以理解為不受他人干預地利用物品某些屬性而受益或受損的權利。在產權理論中，人們擁有的並不是資源本身，而是使用資源的一個權利束。“擁有土地”通常意味著可以耕作、出售，但卻無權去隨意丟棄或者強迫別人購買。英語中用來表達產權關係的單詞Ownership常常被我們翻譯為所有制，實際上其用來表達馬克思所有制概念的意味並不充分，比較準確的翻譯應該是“產權制度”，充其量譯為“所有權”。在產權理論中，財產是指具體的權利或權益，而並沒有超越於這些涵義的純粹財產。國家或私人所有的概念有些含混不清，對資源的某些權利可能是國家所有的，但另一些權利可能又歸屬個人所有。在歐美等法治成熟國家，並非簡單以“公有制”“私有制”來劃分土地權屬關係，土地實際被規定為法人所有或自然人所有。即便是歸自然人所有的土地，也要受到大量法律規範的限制，自然人所擁有的只是使用土地某些屬性的權利。中國過去文獻中常會出現的“××國家實行土地私有制”，這恐怕來自我們“概念附會”之後的誤讀。
第三，如何理解所有制與產權的關係？需要把握以下幾點：（1）所有制是一個政治經濟學術語，而產權是一個經濟術語、法律術語。馬克思、恩格斯一再強調這種區別。恩格斯在批判蒲魯東、米爾伯格等人時，曾經指出他們“歪曲了經濟關係，辦法是把這種關係翻譯成法律用語”。（2）在人類歷史上，產權結構與所有制形式不完全一致的情況並不罕見。在一個社會中，主導性的所有制規定著社會經濟基礎的主要特徵，也規定著整個社會形態的主要特徵。但在這個社會裡，一定還存在著其他的產權形式。馬克思曾經說過，在古典古代的公社所有制下仍然存在奴隸制，而且私有制也開始發展起來。只不過他強調，它們是以一種從屬於公社所有制的形式發展起來的。中國改革開放以來的一大理論創新，就是確立了公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，通過所有制與產權的理論界分，解決了深化改革的合法性問題。（3）在具體實踐中，所有制除了通過產權來體現，還可以通過社會制度和政治制度予以維護和鞏固。在當代中國馬克思主義話語中，我們說公有制、私有制時，實際是說一個社會主導性的生產關係，這既體現為具體的產權安排，又體現為政治領導權歸屬。在社會主義初級階段，後者的特徵可能更為明顯。黨的十九大就明確提出，中國特色社會主義最本質的特徵是中國共產黨領導。（4）最近研究顯示，馬克思、恩格斯的“集體”概念是指作為自由人的生產者所組成的共同體，他們理論中並不存在剝奪了個人所有權的集體所有制。將公有制直接落定為集體所有權是特定歷史階段和認識前提下的產物。
有了上述認識基礎，有助於幫助我們認清中國農村土地制度改革的層次和邊界，就不會像有些人那樣動輒以觸動所有制為名去質疑改革、否定改革。
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當前農村土地制度的生成邏輯
（一）農村土地集體所有制是一項政治選擇
農村土地集體所有制是一項政治選擇，是社會主義公有制在鄉村社會的具體制度安排。這一制度並非是中國共產黨建政之際一夜之間確立的，而是經過了一個複雜的演變過程。1949年制定的《共同綱領》中，只提到了“封建半封建的土地所有制”“農民的土地所有制”“社會主義性質的經濟”等概念。在1954年《憲法》提及了集體所有制，但這是合作社所有制的一個抽象表述，所指對象主要是城市勞動者集體。1962年《人民公社六十條》的頒行是土地集體所有制實際確立的標誌。當時規定的人民公社中“三級所有、政社合一”的體制實際上是土地集體所有制最初的實踐形態，這可以視作中國農村土地集體所有制的制度淵藪。
然而，作為一套政治選擇的土地集體所有制並不僅僅或者說不主要是以土地的集體所有權為支撐的。結合歷史環境看，其初始內涵主要包括以下幾方面：（1）國家和農民之間的革命同盟關係。其內在邏輯是，黨領導人民取得革命勝利並實行土地改革，在國家工業化過程中農民也應當服從大局共克時艱。（2）國家和集體之間的委託代理關係。其內在邏輯是，集體受國家的委託對基層社會進行全方位的管理特別是完成統購統銷任務，集體實際是國家政權建設中的一個具體執行者。（3）集體和農民之間的汲取分配關係。其內在邏輯是，集體負責汲取農民的生產剩餘上繳國家，並同時完成社區內的資源分配。在這一制度鏈條中，制度上規定土地歸集體所有（事實上並沒有處置權），主要是為了服務於上述國家−集體−農民關係建構的需要，而集體所有制則是這一整套制度在所有制層面的一個制度總結。
這一邏輯主要來自制度設計者，而非三方之間的契約關係。從世界範圍看，一個國家的所有制安排與確立之際的歷史情勢和主導力量有關。由於歷史認識的侷限和政治利益的左右，最終被選擇的未必是一個效率最高的制度安排，制度甚至未必從一開始就有著明確的內涵。但一如前述，所有制關係到總體性的政治關係和社會關係，規定了一個社會的基本制度形態。因此要十分注意的是，一種所有制安排一經選擇，其所表達的就不再是一種具體的財產關係、土地關係，而是與國家政權和治權相勾連成為一種位格性的存在，所關涉的是一個國家政治經濟體制中的根目錄問題。面對這樣的問題，任何的政治共同體都會極端謹慎。我們在改革中堅持土地集體所有制不動搖有著深刻的政治考量。
（二）農村土地制度是政治話語與法律話語的複合結構
近幾年，有一種爭論悄然興起，其爭論焦點是農村土地制度究竟是“經營制度”還是“財產製度”。兩種意見在權威文件裡都能找到部分依據，但又難以找到明確的答案（見表1）。
從表1可見，在重要的土地制度改革文件中，經營體制、基本經營制度、土地承包關係、承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權這些概念間或出現，平分秋色，單純從字面意義很難分辨哪種表述的位階更高。對這個問題，不能拘泥於具體文本，而要回歸到憲法結構和制度話語的分析中找尋答案。
1.《憲法》中的經營體制和土地權屬實際是兩個層次的問題。
有學者認為，農村土地承包經營權的物權化與憲法規定的農村土地集體所有制相悖，以此質疑《物權法》與《土地管理法》的“合憲性”，並認為改革中出現了“經營制度”向“財產製度”的異化。在筆者看來，這一觀點非但沒有正確理解所有制與產權的理論關係，而且對憲法結構也沒有作認真分析。1982年以來，《憲法》中對於所有制和土地所有權都是分兩條進行表述的，我們在此對2018年修改後的《憲法》文本進行分析。《憲法》第八條規定“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，第十條規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有”。可見，在憲法結構中是先規定了經營體制，爾後才規定了土地權屬。這意味著，經營體制是產權歸屬的前置環節。如果再結合憲法文本作進一步的分析，可以發現《憲法》第八條中經營體制的規定實際是第六條所有制規定的進一步延伸，而此後的第九條、第十條則是分別規定了礦藏、森林等自然資源和城鄉土地資源的所有權。憲法兼具政治性和法律性，經營體制（作為所有制的延伸拓展）體現的是政治性，而土地權屬則體現的是法律性。也就是說，經營體制和土地權屬在憲法結構中是兩個層面的問題。因此，所謂“經營制度”向“財產製度”的異化是一個偽命題，物權化的土地承包經營權在是在現代民法邏輯下的具體權利創設，既不影響集體的土地所有權，更無損集體所有制。
"摘要：在經典馬克思主義理論中，所有制並不是一種具體的產權安排，將公有制直接落定為集體所有權是特定歷史階段和認識前提下的產物。當前，初建農村集體組織時那種以農村居民的居住地劃定集體範圍的做法已經不適應新時代的發展要求，農村“集體”的再造成為必然趨勢。深化改革的核心是實現“集體”及其成員權的現代轉型，逐步賦予集體成員退出、重組與再聯合的權利。以“三權分置”為中心的土地制度改革為解決集體成員權問題提供了重要窗口，更大改革紅利的釋放有賴於針對不同類型村莊制定具體的操作性方案。
關鍵詞：所有制；產權；集體成員權；土地政治
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引言
黨的十八屆三中全會以來，中央圍繞農村土地制度改革作出了若干重大部署，涉及到基礎性制度、土地要素市場發展、土地規劃管理體制以及配套改革等多個方面。但五年過去，農村土地制度改革總體上沒能取得重大進展，全局性改革尺度普遍滯後於地方實踐。究其原因：一方面，改革缺少充分的理論支援，關鍵認識上學術界與決策層沒有形成很好的對話機制；另一方面，一些質疑改革的思潮頻頻出現，造成了對改革深化的阻礙甚至抵制。20世紀80年代農村土地制度改革之所以能夠取得巨大突破，一個基本經驗便是通過基層探索合法化、法外空間制度化來不斷推進改革。在這個過程中，劃定底線、守住陣腳之後，減少意識形態的爭論至關重要。從目前的形勢看，改革開放40年之際，中國農村土地制度改革又站在了歷史的十字路口。
實際上，許多質疑之聲根本經不住深入推敲。這些思潮之所以會造成影響，主要還是因為學術界對改革所牽涉到的一些政治社會問題沒有給出很好的解釋，特別是對土地制度改革的層次與性質沒有作出明確限定。對此，本文希望通過對農村土地集體所有制政治邏輯的解析，來對土地制度改革的層次與性質作出界定，並釐清改革的關鍵節點，為農村土地制改革深化提供理論資源。
除引言部分外，本文的內容包括：第一，對馬克思所有制概念與產權理論進行界分，以此作為討論農村土地集體所有制問題的理論前設；第二，分析當前農村土地制度的生成邏輯，明確土地集體所有制的內在理路及深化改革的邏輯起點；第三，對“集體”及其成員權問題作深入討論，明確深化改革的關鍵節點；最後，簡要提出不同類型村莊農村集體組織及其成員權轉型的操作性方案。
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所有制與產權——一個理論前設
釐清所有制與產權之間的區別是討論農村土地制度改革的前提。這一問題學術界有過一些研究，但不少說法似是而非，並沒有形成不言自明的公共知識。這裡我們根據論述需要對兩者的邏輯關係作一梳理，力避繁冗、力求簡明。
第一，什麼是所有制？所有制是馬克思主義政治經濟學的中心概念。在馬克思的德文原稿中，所有制一詞對應的母詞是Eigentum。在馬克思之前，這一概念已經為啟蒙思想家所廣泛使用，在他們那裡這一概念主要是指財產權。馬克思並沒有簡單沿用這一概念，而是在不同語境中賦予了其所有制與所有權兩種不同的含義，並且在某些情況下通過複合詞對其想表達的涵義予以強化，比如，以Eigentumsrecht一詞來專指所有權，而以Eingentumsverhältnis一詞來表示所有制關係。這樣一來，便產生超越於財產權、所有權的所有制概念。馬克思強調：“對財產關係的總和，不是從它們的法律表現上即作為意志關係來把握，而是從它們的現實形態上即作為生產關係來把握。”生產關係的總和構成社會的經濟基礎，有法律的和政治的上層建築豎立其上並有一定的社會意識形式與之相適應。在很多時候，馬克思用所有制來指稱生產關係的總和，甚至在一定程度上包含了人與人之間的統治−服從關係。在實際運用中，馬克思、恩格斯提出所有制概念主要是希望以此為基點來分析總體性的社會關係和政治關係，而非著眼於具體的財產關係。馬克思在《德意志意識形態》中論述前資本主義所有制形式時，主要分析不同所有制下的支配關係和統治形式，恩格斯將家庭、私有制和國家的起源作三位一體的論述，都支持了上述判斷。
第二，什麼是產權？產權是西方經濟學概念，在制度經濟學和法律理論中運用最為廣泛。一般來說，產權可以理解為不受他人干預地利用物品某些屬性而受益或受損的權利。在產權理論中，人們擁有的並不是資源本身，而是使用資源的一個權利束。“擁有土地”通常意味著可以耕作、出售，但卻無權去隨意丟棄或者強迫別人購買。英語中用來表達產權關係的單詞Ownership常常被我們翻譯為所有制，實際上其用來表達馬克思所有制概念的意味並不充分，比較準確的翻譯應該是“產權制度”，充其量譯為“所有權”。在產權理論中，財產是指具體的權利或權益，而並沒有超越於這些涵義的純粹財產。國家或私人所有的概念有些含混不清，對資源的某些權利可能是國家所有的，但另一些權利可能又歸屬個人所有。在歐美等法治成熟國家，並非簡單以“公有制”“私有制”來劃分土地權屬關係，土地實際被規定為法人所有或自然人所有。即便是歸自然人所有的土地，也要受到大量法律規範的限制，自然人所擁有的只是使用土地某些屬性的權利。中國過去文獻中常會出現的“××國家實行土地私有制”，這恐怕來自我們“概念附會”之後的誤讀。
第三，如何理解所有制與產權的關係？需要把握以下幾點：（1）所有制是一個政治經濟學術語，而產權是一個經濟術語、法律術語。馬克思、恩格斯一再強調這種區別。恩格斯在批判蒲魯東、米爾伯格等人時，曾經指出他們“歪曲了經濟關係，辦法是把這種關係翻譯成法律用語”。（2）在人類歷史上，產權結構與所有制形式不完全一致的情況並不罕見。在一個社會中，主導性的所有制規定著社會經濟基礎的主要特徵，也規定著整個社會形態的主要特徵。但在這個社會裡，一定還存在著其他的產權形式。馬克思曾經說過，在古典古代的公社所有制下仍然存在奴隸制，而且私有制也開始發展起來。只不過他強調，它們是以一種從屬於公社所有制的形式發展起來的。中國改革開放以來的一大理論創新，就是確立了公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，通過所有制與產權的理論界分，解決了深化改革的合法性問題。（3）在具體實踐中，所有制除了通過產權來體現，還可以通過社會制度和政治制度予以維護和鞏固。在當代中國馬克思主義話語中，我們說公有制、私有制時，實際是說一個社會主導性的生產關係，這既體現為具體的產權安排，又體現為政治領導權歸屬。在社會主義初級階段，後者的特徵可能更為明顯。黨的十九大就明確提出，中國特色社會主義最本質的特徵是中國共產黨領導。（4）最近研究顯示，馬克思、恩格斯的“集體”概念是指作為自由人的生產者所組成的共同體，他們理論中並不存在剝奪了個人所有權的集體所有制。將公有制直接落定為集體所有權是特定歷史階段和認識前提下的產物。
有了上述認識基礎，有助於幫助我們認清中國農村土地制度改革的層次和邊界，就不會像有些人那樣動輒以觸動所有制為名去質疑改革、否定改革。
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當前農村土地制度的生成邏輯
（一）農村土地集體所有制是一項政治選擇
農村土地集體所有制是一項政治選擇，是社會主義公有制在鄉村社會的具體制度安排。這一制度並非是中國共產黨建政之際一夜之間確立的，而是經過了一個複雜的演變過程。1949年制定的《共同綱領》中，只提到了“封建半封建的土地所有制”“農民的土地所有制”“社會主義性質的經濟”等概念。在1954年《憲法》提及了集體所有制，但這是合作社所有制的一個抽象表述，所指對象主要是城市勞動者集體。1962年《人民公社六十條》的頒行是土地集體所有制實際確立的標誌。當時規定的人民公社中“三級所有、政社合一”的體制實際上是土地集體所有制最初的實踐形態，這可以視作中國農村土地集體所有制的制度淵藪。
然而，作為一套政治選擇的土地集體所有制並不僅僅或者說不主要是以土地的集體所有權為支撐的。結合歷史環境看，其初始內涵主要包括以下幾方面：（1）國家和農民之間的革命同盟關係。其內在邏輯是，黨領導人民取得革命勝利並實行土地改革，在國家工業化過程中農民也應當服從大局共克時艱。（2）國家和集體之間的委託代理關係。其內在邏輯是，集體受國家的委託對基層社會進行全方位的管理特別是完成統購統銷任務，集體實際是國家政權建設中的一個具體執行者。（3）集體和農民之間的汲取分配關係。其內在邏輯是，集體負責汲取農民的生產剩餘上繳國家，並同時完成社區內的資源分配。在這一制度鏈條中，制度上規定土地歸集體所有（事實上並沒有處置權），主要是為了服務於上述國家−集體−農民關係建構的需要，而集體所有制則是這一整套制度在所有制層面的一個制度總結。
這一邏輯主要來自制度設計者，而非三方之間的契約關係。從世界範圍看，一個國家的所有制安排與確立之際的歷史情勢和主導力量有關。由於歷史認識的侷限和政治利益的左右，最終被選擇的未必是一個效率最高的制度安排，制度甚至未必從一開始就有著明確的內涵。但一如前述，所有制關係到總體性的政治關係和社會關係，規定了一個社會的基本制度形態。因此要十分注意的是，一種所有制安排一經選擇，其所表達的就不再是一種具體的財產關係、土地關係，而是與國家政權和治權相勾連成為一種位格性的存在，所關涉的是一個國家政治經濟體制中的根目錄問題。面對這樣的問題，任何的政治共同體都會極端謹慎。我們在改革中堅持土地集體所有制不動搖有著深刻的政治考量。
（二）農村土地制度是政治話語與法律話語的複合結構
近幾年，有一種爭論悄然興起，其爭論焦點是農村土地制度究竟是“經營制度”還是“財產製度”。兩種意見在權威文件裡都能找到部分依據，但又難以找到明確的答案（見表1）。
從表1可見，在重要的土地制度改革文件中，經營體制、基本經營制度、土地承包關係、承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權這些概念間或出現，平分秋色，單純從字面意義很難分辨哪種表述的位階更高。對這個問題，不能拘泥於具體文本，而要回歸到憲法結構和制度話語的分析中找尋答案。
1.《憲法》中的經營體制和土地權屬實際是兩個層次的問題。
有學者認為，農村土地承包經營權的物權化與憲法規定的農村土地集體所有制相悖，以此質疑《物權法》與《土地管理法》的“合憲性”，並認為改革中出現了“經營制度”向“財產製度”的異化。在筆者看來，這一觀點非但沒有正確理解所有制與產權的理論關係，而且對憲法結構也沒有作認真分析。1982年以來，《憲法》中對於所有制和土地所有權都是分兩條進行表述的，我們在此對2018年修改後的《憲法》文本進行分析。《憲法》第八條規定“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，第十條規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有”。可見，在憲法結構中是先規定了經營體制，爾後才規定了土地權屬。這意味著，經營體制是產權歸屬的前置環節。如果再結合憲法文本作進一步的分析，可以發現《憲法》第八條中經營體制的規定實際是第六條所有制規定的進一步延伸，而此後的第九條、第十條則是分別規定了礦藏、森林等自然資源和城鄉土地資源的所有權。憲法兼具政治性和法律性，經營體制（作為所有制的延伸拓展）體現的是政治性，而土地權屬則體現的是法律性。也就是說，經營體制和土地權屬在憲法結構中是兩個層面的問題。因此，所謂“經營制度”向“財產製度”的異化是一個偽命題，物權化的土地承包經營權在是在現代民法邏輯下的具體權利創設，既不影響集體的土地所有權，更無損集體所有制。
2.經營體制是政治話語，土地權屬是法律話語。
中國土地制度實際是一套政治和法律的複合結構，要從多個層面去理解。隨著改革推進，早期的“聯產承包責任制”逐漸發展為“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，這一內容後來被概括為“農村基本經營制度”。經營體制和經營制度都是一種政治話語，本質上是執政黨的政治主張；而“保持土地承包關係穩定並長久不變”，以及黨的十九大新提出的“第二輪土地承包到期後再延長三十年”則是執政黨作出的政治承諾。在此之下，包括農村土地集體所有、土地承包經營權等概念都是法律話語，是所有制有關的一系列總體性關係進入經濟系統的制度安排。土地制度的政治話語要依靠法律制度來落地，而法律制度要以政治話語為遵循，這是中國土地制度的特殊構造。
3.土地制度的兩套話語表述需進一步明晰化。
由於對土地制度兩套話語邏輯脈絡認識的不徹底，很多文件對這個問題的處理就顯得有些糾結，其中甚至包括一些以中央名義印發的高位階文件。比如，《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中，在標題層面有意迴避了土地制度字眼，而將其分散在“加快構建新型農業經營體系”“賦予農民更多財產權利”和“建立城鄉統一的建設用地市場”幾個部分當中。更為甚者是2018年中央一號文件，將“鞏固和完善農村基本經營制度”“深化農村土地制度改革”並列，前者內容主要是農地，後者內容主要是建設用地，農地和宅基地的“三權分置”也分別劃歸這兩部分。這就難免讓人費解，同樣是土地，為什麼建設用地就是土地制度改革，農地就是經營制度改革？為避免歧義，未來相關表述中需要對土地制度的兩套話語作出明確區分，而不再依據土地類別來確定內容安排。具體而言，可以將“經營制度”和“土地制度”作為並列標題，在內容安排上，經營制度部分主要談基本經營制度、土地承包關係等政治性議題，而土地制度部分談具體的土地產權制度改革。至於經營體系實際是一個經濟活動的組織問題，應當獨立於這兩部分之外單獨闡述。
（三）深化農村土地制度改革的邏輯起點
集體化時代那種通過直接政治手段塑造的土地集體所有制存在兩個問題：其一，就是為人所熟知的，這套制度不利於調動勞動者的積極性，存在制度的“低效閉鎖”；其二，憲法中所規定的公有制、國家所有制、集體所有制都是生產關係層面的總體性概念，並不能直接轉換為民法層面的權屬概念，更無法直接與經濟活動中的產權理論相銜接。改革開放40年來，農村土地集體所有制的內涵和實現形式早已發生了深刻變動，主要的改革步驟都是在圍繞著“集體”做文章。
第一步是集體內部經營關係的調整。當時決策是，穩定集體所有制、不動集體所有權以保證政治穩定，通過家庭承包經營對共同生產體制的替代來調動農民積極性以提升效率。但實際上，這一改革很快就突破了集體內部關係的範疇，倒逼產生了國家−集體−農民的關係重新調整。這已然是對集體所有制內核的一種重構。
第二步是集體及其成員間產權結構的調整。主要做法是，通過權利創設來明確土地集體所有制的實現形式，在堅持土地集體所有權的同時以“兩權分離”和“三權分置”深化產權結構改革，賦予農民更加完整的土地權利，並通過提升土地產權的強度來引導人們的經濟行為。
當前上述改革仍在發揮作用，而且存在巨大的改進空間，但僅僅依靠這些措施來推進農村土地制度深化改革，動力已然顯得不足。繼續深化農村土地制度改革的邏輯起點在於，與數十年前相比，城鄉關係和人口布局已經發生了歷史性鉅變。尤其是在典型農區，無論是集體還是其成員，早已是一個模糊不清的存在。要進一步深化改革，包括推動此前的經營關係和產權結構改革能夠繼續發揮作用，都必須邁出改革的第三步−“集體”自身及其成員邊界的調整。孫憲忠撰文指出，目前以農村居民的居住所在地為標準來劃分“農民集體”的做法，已經到了政策執行的盡頭。②筆者完全同意這一觀點。當然這一認識要形成可操作性方案，還要對“集體”及其成員權問題作深入討論。
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“集體”及其成員權問題再認識
（一）“集體”的前世今生
深化土地制度改革，必須對“集體”的性質與變遷有深刻認識。集體是一個十分抽象的表述，既可以將之理解為一個無組織形態的“成員組合”，又可以將之理解為一個有組織形態的“共同體”。大體來說，人類社會的“集體”經歷過三種類型：（1）傳統村落中基於“地緣相近、血緣相親”構成的“集體”。這種“集體”與村莊範圍不一定重合，其組織形態也不明確，支持其存續的是宗法支配關係和束縛保護機制。（2）通過政治手段人為創造的集體組織。蘇聯的“集體農莊”、中國以前的“人民公社”是這類“集體”的典型代表。這類“集體”一般具有明確的組織形態。（3）人們基於利益與合作關係自願聯合形成的“集體”。典型的如歐美國家普遍存在的農業合作社。這類“集體”初創時可以是非組織形態的，但在後續運作中為了與法治和市場體系接軌，通常要註冊為特定的組織。
中國近代的民主革命中，通過土地改革及相配套的一系列政治手段徹底解構了傳統村落共同體。而在1958年的集體化運動中，又再次通過政治手段強力構建“人民公社”這一“人造集體”。現行“集體”的出現是一個偶然事件。今天村莊一級的集體組織，實際是1962年重建生產大隊時以自然村落的居民為成員組建的。這種範圍確定通常只能用於公共組織，比如地方政府的建立，而作為經濟組織這種設置本身不具有無可置疑的正當性與合理性。改革開放以後這種“人造集體”在法理上終結，特別是鄉鎮層面的公社徹底解體，轉製為一級政府，但事實上村莊層面上“政社合一”的集體制度至今存在。
"摘要：在經典馬克思主義理論中，所有制並不是一種具體的產權安排，將公有制直接落定為集體所有權是特定歷史階段和認識前提下的產物。當前，初建農村集體組織時那種以農村居民的居住地劃定集體範圍的做法已經不適應新時代的發展要求，農村“集體”的再造成為必然趨勢。深化改革的核心是實現“集體”及其成員權的現代轉型，逐步賦予集體成員退出、重組與再聯合的權利。以“三權分置”為中心的土地制度改革為解決集體成員權問題提供了重要窗口，更大改革紅利的釋放有賴於針對不同類型村莊制定具體的操作性方案。
關鍵詞：所有制；產權；集體成員權；土地政治
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引言
黨的十八屆三中全會以來，中央圍繞農村土地制度改革作出了若干重大部署，涉及到基礎性制度、土地要素市場發展、土地規劃管理體制以及配套改革等多個方面。但五年過去，農村土地制度改革總體上沒能取得重大進展，全局性改革尺度普遍滯後於地方實踐。究其原因：一方面，改革缺少充分的理論支援，關鍵認識上學術界與決策層沒有形成很好的對話機制；另一方面，一些質疑改革的思潮頻頻出現，造成了對改革深化的阻礙甚至抵制。20世紀80年代農村土地制度改革之所以能夠取得巨大突破，一個基本經驗便是通過基層探索合法化、法外空間制度化來不斷推進改革。在這個過程中，劃定底線、守住陣腳之後，減少意識形態的爭論至關重要。從目前的形勢看，改革開放40年之際，中國農村土地制度改革又站在了歷史的十字路口。
實際上，許多質疑之聲根本經不住深入推敲。這些思潮之所以會造成影響，主要還是因為學術界對改革所牽涉到的一些政治社會問題沒有給出很好的解釋，特別是對土地制度改革的層次與性質沒有作出明確限定。對此，本文希望通過對農村土地集體所有制政治邏輯的解析，來對土地制度改革的層次與性質作出界定，並釐清改革的關鍵節點，為農村土地制改革深化提供理論資源。
除引言部分外，本文的內容包括：第一，對馬克思所有制概念與產權理論進行界分，以此作為討論農村土地集體所有制問題的理論前設；第二，分析當前農村土地制度的生成邏輯，明確土地集體所有制的內在理路及深化改革的邏輯起點；第三，對“集體”及其成員權問題作深入討論，明確深化改革的關鍵節點；最後，簡要提出不同類型村莊農村集體組織及其成員權轉型的操作性方案。
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所有制與產權——一個理論前設
釐清所有制與產權之間的區別是討論農村土地制度改革的前提。這一問題學術界有過一些研究，但不少說法似是而非，並沒有形成不言自明的公共知識。這裡我們根據論述需要對兩者的邏輯關係作一梳理，力避繁冗、力求簡明。
第一，什麼是所有制？所有制是馬克思主義政治經濟學的中心概念。在馬克思的德文原稿中，所有制一詞對應的母詞是Eigentum。在馬克思之前，這一概念已經為啟蒙思想家所廣泛使用，在他們那裡這一概念主要是指財產權。馬克思並沒有簡單沿用這一概念，而是在不同語境中賦予了其所有制與所有權兩種不同的含義，並且在某些情況下通過複合詞對其想表達的涵義予以強化，比如，以Eigentumsrecht一詞來專指所有權，而以Eingentumsverhältnis一詞來表示所有制關係。這樣一來，便產生超越於財產權、所有權的所有制概念。馬克思強調：“對財產關係的總和，不是從它們的法律表現上即作為意志關係來把握，而是從它們的現實形態上即作為生產關係來把握。”生產關係的總和構成社會的經濟基礎，有法律的和政治的上層建築豎立其上並有一定的社會意識形式與之相適應。在很多時候，馬克思用所有制來指稱生產關係的總和，甚至在一定程度上包含了人與人之間的統治−服從關係。在實際運用中，馬克思、恩格斯提出所有制概念主要是希望以此為基點來分析總體性的社會關係和政治關係，而非著眼於具體的財產關係。馬克思在《德意志意識形態》中論述前資本主義所有制形式時，主要分析不同所有制下的支配關係和統治形式，恩格斯將家庭、私有制和國家的起源作三位一體的論述，都支持了上述判斷。
第二，什麼是產權？產權是西方經濟學概念，在制度經濟學和法律理論中運用最為廣泛。一般來說，產權可以理解為不受他人干預地利用物品某些屬性而受益或受損的權利。在產權理論中，人們擁有的並不是資源本身，而是使用資源的一個權利束。“擁有土地”通常意味著可以耕作、出售，但卻無權去隨意丟棄或者強迫別人購買。英語中用來表達產權關係的單詞Ownership常常被我們翻譯為所有制，實際上其用來表達馬克思所有制概念的意味並不充分，比較準確的翻譯應該是“產權制度”，充其量譯為“所有權”。在產權理論中，財產是指具體的權利或權益，而並沒有超越於這些涵義的純粹財產。國家或私人所有的概念有些含混不清，對資源的某些權利可能是國家所有的，但另一些權利可能又歸屬個人所有。在歐美等法治成熟國家，並非簡單以“公有制”“私有制”來劃分土地權屬關係，土地實際被規定為法人所有或自然人所有。即便是歸自然人所有的土地，也要受到大量法律規範的限制，自然人所擁有的只是使用土地某些屬性的權利。中國過去文獻中常會出現的“××國家實行土地私有制”，這恐怕來自我們“概念附會”之後的誤讀。
第三，如何理解所有制與產權的關係？需要把握以下幾點：（1）所有制是一個政治經濟學術語，而產權是一個經濟術語、法律術語。馬克思、恩格斯一再強調這種區別。恩格斯在批判蒲魯東、米爾伯格等人時，曾經指出他們“歪曲了經濟關係，辦法是把這種關係翻譯成法律用語”。（2）在人類歷史上，產權結構與所有制形式不完全一致的情況並不罕見。在一個社會中，主導性的所有制規定著社會經濟基礎的主要特徵，也規定著整個社會形態的主要特徵。但在這個社會裡，一定還存在著其他的產權形式。馬克思曾經說過，在古典古代的公社所有制下仍然存在奴隸制，而且私有制也開始發展起來。只不過他強調，它們是以一種從屬於公社所有制的形式發展起來的。中國改革開放以來的一大理論創新，就是確立了公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，通過所有制與產權的理論界分，解決了深化改革的合法性問題。（3）在具體實踐中，所有制除了通過產權來體現，還可以通過社會制度和政治制度予以維護和鞏固。在當代中國馬克思主義話語中，我們說公有制、私有制時，實際是說一個社會主導性的生產關係，這既體現為具體的產權安排，又體現為政治領導權歸屬。在社會主義初級階段，後者的特徵可能更為明顯。黨的十九大就明確提出，中國特色社會主義最本質的特徵是中國共產黨領導。（4）最近研究顯示，馬克思、恩格斯的“集體”概念是指作為自由人的生產者所組成的共同體，他們理論中並不存在剝奪了個人所有權的集體所有制。將公有制直接落定為集體所有權是特定歷史階段和認識前提下的產物。
有了上述認識基礎，有助於幫助我們認清中國農村土地制度改革的層次和邊界，就不會像有些人那樣動輒以觸動所有制為名去質疑改革、否定改革。
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當前農村土地制度的生成邏輯
（一）農村土地集體所有制是一項政治選擇
農村土地集體所有制是一項政治選擇，是社會主義公有制在鄉村社會的具體制度安排。這一制度並非是中國共產黨建政之際一夜之間確立的，而是經過了一個複雜的演變過程。1949年制定的《共同綱領》中，只提到了“封建半封建的土地所有制”“農民的土地所有制”“社會主義性質的經濟”等概念。在1954年《憲法》提及了集體所有制，但這是合作社所有制的一個抽象表述，所指對象主要是城市勞動者集體。1962年《人民公社六十條》的頒行是土地集體所有制實際確立的標誌。當時規定的人民公社中“三級所有、政社合一”的體制實際上是土地集體所有制最初的實踐形態，這可以視作中國農村土地集體所有制的制度淵藪。
然而，作為一套政治選擇的土地集體所有制並不僅僅或者說不主要是以土地的集體所有權為支撐的。結合歷史環境看，其初始內涵主要包括以下幾方面：（1）國家和農民之間的革命同盟關係。其內在邏輯是，黨領導人民取得革命勝利並實行土地改革，在國家工業化過程中農民也應當服從大局共克時艱。（2）國家和集體之間的委託代理關係。其內在邏輯是，集體受國家的委託對基層社會進行全方位的管理特別是完成統購統銷任務，集體實際是國家政權建設中的一個具體執行者。（3）集體和農民之間的汲取分配關係。其內在邏輯是，集體負責汲取農民的生產剩餘上繳國家，並同時完成社區內的資源分配。在這一制度鏈條中，制度上規定土地歸集體所有（事實上並沒有處置權），主要是為了服務於上述國家−集體−農民關係建構的需要，而集體所有制則是這一整套制度在所有制層面的一個制度總結。
這一邏輯主要來自制度設計者，而非三方之間的契約關係。從世界範圍看，一個國家的所有制安排與確立之際的歷史情勢和主導力量有關。由於歷史認識的侷限和政治利益的左右，最終被選擇的未必是一個效率最高的制度安排，制度甚至未必從一開始就有著明確的內涵。但一如前述，所有制關係到總體性的政治關係和社會關係，規定了一個社會的基本制度形態。因此要十分注意的是，一種所有制安排一經選擇，其所表達的就不再是一種具體的財產關係、土地關係，而是與國家政權和治權相勾連成為一種位格性的存在，所關涉的是一個國家政治經濟體制中的根目錄問題。面對這樣的問題，任何的政治共同體都會極端謹慎。我們在改革中堅持土地集體所有制不動搖有著深刻的政治考量。
（二）農村土地制度是政治話語與法律話語的複合結構
近幾年，有一種爭論悄然興起，其爭論焦點是農村土地制度究竟是“經營制度”還是“財產製度”。兩種意見在權威文件裡都能找到部分依據，但又難以找到明確的答案（見表1）。
從表1可見，在重要的土地制度改革文件中，經營體制、基本經營制度、土地承包關係、承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權這些概念間或出現，平分秋色，單純從字面意義很難分辨哪種表述的位階更高。對這個問題，不能拘泥於具體文本，而要回歸到憲法結構和制度話語的分析中找尋答案。
1.《憲法》中的經營體制和土地權屬實際是兩個層次的問題。
有學者認為，農村土地承包經營權的物權化與憲法規定的農村土地集體所有制相悖，以此質疑《物權法》與《土地管理法》的“合憲性”，並認為改革中出現了“經營制度”向“財產製度”的異化。在筆者看來，這一觀點非但沒有正確理解所有制與產權的理論關係，而且對憲法結構也沒有作認真分析。1982年以來，《憲法》中對於所有制和土地所有權都是分兩條進行表述的，我們在此對2018年修改後的《憲法》文本進行分析。《憲法》第八條規定“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，第十條規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有”。可見，在憲法結構中是先規定了經營體制，爾後才規定了土地權屬。這意味著，經營體制是產權歸屬的前置環節。如果再結合憲法文本作進一步的分析，可以發現《憲法》第八條中經營體制的規定實際是第六條所有制規定的進一步延伸，而此後的第九條、第十條則是分別規定了礦藏、森林等自然資源和城鄉土地資源的所有權。憲法兼具政治性和法律性，經營體制（作為所有制的延伸拓展）體現的是政治性，而土地權屬則體現的是法律性。也就是說，經營體制和土地權屬在憲法結構中是兩個層面的問題。因此，所謂“經營制度”向“財產製度”的異化是一個偽命題，物權化的土地承包經營權在是在現代民法邏輯下的具體權利創設，既不影響集體的土地所有權，更無損集體所有制。
2.經營體制是政治話語，土地權屬是法律話語。
中國土地制度實際是一套政治和法律的複合結構，要從多個層面去理解。隨著改革推進，早期的“聯產承包責任制”逐漸發展為“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，這一內容後來被概括為“農村基本經營制度”。經營體制和經營制度都是一種政治話語，本質上是執政黨的政治主張；而“保持土地承包關係穩定並長久不變”，以及黨的十九大新提出的“第二輪土地承包到期後再延長三十年”則是執政黨作出的政治承諾。在此之下，包括農村土地集體所有、土地承包經營權等概念都是法律話語，是所有制有關的一系列總體性關係進入經濟系統的制度安排。土地制度的政治話語要依靠法律制度來落地，而法律制度要以政治話語為遵循，這是中國土地制度的特殊構造。
3.土地制度的兩套話語表述需進一步明晰化。
由於對土地制度兩套話語邏輯脈絡認識的不徹底，很多文件對這個問題的處理就顯得有些糾結，其中甚至包括一些以中央名義印發的高位階文件。比如，《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中，在標題層面有意迴避了土地制度字眼，而將其分散在“加快構建新型農業經營體系”“賦予農民更多財產權利”和“建立城鄉統一的建設用地市場”幾個部分當中。更為甚者是2018年中央一號文件，將“鞏固和完善農村基本經營制度”“深化農村土地制度改革”並列，前者內容主要是農地，後者內容主要是建設用地，農地和宅基地的“三權分置”也分別劃歸這兩部分。這就難免讓人費解，同樣是土地，為什麼建設用地就是土地制度改革，農地就是經營制度改革？為避免歧義，未來相關表述中需要對土地制度的兩套話語作出明確區分，而不再依據土地類別來確定內容安排。具體而言，可以將“經營制度”和“土地制度”作為並列標題，在內容安排上，經營制度部分主要談基本經營制度、土地承包關係等政治性議題，而土地制度部分談具體的土地產權制度改革。至於經營體系實際是一個經濟活動的組織問題，應當獨立於這兩部分之外單獨闡述。
（三）深化農村土地制度改革的邏輯起點
集體化時代那種通過直接政治手段塑造的土地集體所有制存在兩個問題：其一，就是為人所熟知的，這套制度不利於調動勞動者的積極性，存在制度的“低效閉鎖”；其二，憲法中所規定的公有制、國家所有制、集體所有制都是生產關係層面的總體性概念，並不能直接轉換為民法層面的權屬概念，更無法直接與經濟活動中的產權理論相銜接。改革開放40年來，農村土地集體所有制的內涵和實現形式早已發生了深刻變動，主要的改革步驟都是在圍繞著“集體”做文章。
第一步是集體內部經營關係的調整。當時決策是，穩定集體所有制、不動集體所有權以保證政治穩定，通過家庭承包經營對共同生產體制的替代來調動農民積極性以提升效率。但實際上，這一改革很快就突破了集體內部關係的範疇，倒逼產生了國家−集體−農民的關係重新調整。這已然是對集體所有制內核的一種重構。
第二步是集體及其成員間產權結構的調整。主要做法是，通過權利創設來明確土地集體所有制的實現形式，在堅持土地集體所有權的同時以“兩權分離”和“三權分置”深化產權結構改革，賦予農民更加完整的土地權利，並通過提升土地產權的強度來引導人們的經濟行為。
當前上述改革仍在發揮作用，而且存在巨大的改進空間，但僅僅依靠這些措施來推進農村土地制度深化改革，動力已然顯得不足。繼續深化農村土地制度改革的邏輯起點在於，與數十年前相比，城鄉關係和人口布局已經發生了歷史性鉅變。尤其是在典型農區，無論是集體還是其成員，早已是一個模糊不清的存在。要進一步深化改革，包括推動此前的經營關係和產權結構改革能夠繼續發揮作用，都必須邁出改革的第三步−“集體”自身及其成員邊界的調整。孫憲忠撰文指出，目前以農村居民的居住所在地為標準來劃分“農民集體”的做法，已經到了政策執行的盡頭。②筆者完全同意這一觀點。當然這一認識要形成可操作性方案，還要對“集體”及其成員權問題作深入討論。
4
“集體”及其成員權問題再認識
（一）“集體”的前世今生
深化土地制度改革，必須對“集體”的性質與變遷有深刻認識。集體是一個十分抽象的表述，既可以將之理解為一個無組織形態的“成員組合”，又可以將之理解為一個有組織形態的“共同體”。大體來說，人類社會的“集體”經歷過三種類型：（1）傳統村落中基於“地緣相近、血緣相親”構成的“集體”。這種“集體”與村莊範圍不一定重合，其組織形態也不明確，支持其存續的是宗法支配關係和束縛保護機制。（2）通過政治手段人為創造的集體組織。蘇聯的“集體農莊”、中國以前的“人民公社”是這類“集體”的典型代表。這類“集體”一般具有明確的組織形態。（3）人們基於利益與合作關係自願聯合形成的“集體”。典型的如歐美國家普遍存在的農業合作社。這類“集體”初創時可以是非組織形態的，但在後續運作中為了與法治和市場體系接軌，通常要註冊為特定的組織。
中國近代的民主革命中，通過土地改革及相配套的一系列政治手段徹底解構了傳統村落共同體。而在1958年的集體化運動中，又再次通過政治手段強力構建“人民公社”這一“人造集體”。現行“集體”的出現是一個偶然事件。今天村莊一級的集體組織，實際是1962年重建生產大隊時以自然村落的居民為成員組建的。這種範圍確定通常只能用於公共組織，比如地方政府的建立，而作為經濟組織這種設置本身不具有無可置疑的正當性與合理性。改革開放以後這種“人造集體”在法理上終結，特別是鄉鎮層面的公社徹底解體，轉製為一級政府，但事實上村莊層面上“政社合一”的集體制度至今存在。
不過，其實在實踐過程中，農村集體從組建那一天開始就“一變再變”。
1.“虛實之變”。
《憲法》規定農村土地屬“集體所有”，這裡“集體”的全稱應該是“勞動群眾集體”或者索性稱為“農民集體”。這又是一個所有制層面的概念，難以找到明確的行為主體。這一制度安排並不是在公有制意識形態指導下，經由嚴密的制度設計形成的，而是在人民公社解體之後不斷填補制度空檔過程中各方博弈產生的結果。多年來的改革中，這一虛置的“集體”所承擔的權利正在逐步轉移給“農村集體經濟組織”這個實體組織。換言之，“農民集體”正在轉型為“農村集體”。
2. “構造之變”。
2002年頒行的《農村土地承包法》規定了“承包期內，發包方不得調整承包地”。這項經驗來自貴州湄潭的改革試點，通俗說法是“增人不增地、減人不減地”。儘管到今天為止，全國有1/3左右的村莊仍舊存在規模不一的土地調整，但這一規定的制度意義仍舊不可估量，因為其改變了“農村集體”的構造原則。正如劉守英所說：“按照新的制度安排，土地雖然依舊是集體所有的，但這個‘集體’卻僅僅包括原有成員，而不再天然地屬於從理論上講可能無限新增的人口。”在他看來，這“觸動了集體所有制的根本”。
3.“質地之變”。
經過多年發展，特別是在典型農區，今天的村莊早已不是初建時那個均質的“集體”。從人口布局看，城鎮化率已經從20世紀60年代不到20%上升到如今近60%，大量農民早已離村進城。另據筆者調查，各地現有空心村的平均比重在10%以上（見表2），這個數字已經刨除了完成整體搬遷和集中居住的村莊。從經營方式看，農村土地經營結構也發生了重大變化。截至2017年末，全國家庭承包經營耕地流轉面積5.12億畝，佔家庭承包耕地總面積的37%。截至2016年，專業農戶（經營50畝以上大戶）數量達到376萬戶（見表3），如果按照平均每戶100畝計算，全國由專業農戶耕種的土地達到3.76億畝，佔承包地流轉總面積的73.4%。面對上述趨勢，一個核心問題就是離村者不再需要“集體”保護，但退出機制不暢，原有權利處於“沉睡”狀態；務農者漸漸向大規模的專業化農戶集中，原有“集體”給不了實際的支持，而專業農戶的聯合機制亦難以建立。
"摘要：在經典馬克思主義理論中，所有制並不是一種具體的產權安排，將公有制直接落定為集體所有權是特定歷史階段和認識前提下的產物。當前，初建農村集體組織時那種以農村居民的居住地劃定集體範圍的做法已經不適應新時代的發展要求，農村“集體”的再造成為必然趨勢。深化改革的核心是實現“集體”及其成員權的現代轉型，逐步賦予集體成員退出、重組與再聯合的權利。以“三權分置”為中心的土地制度改革為解決集體成員權問題提供了重要窗口，更大改革紅利的釋放有賴於針對不同類型村莊制定具體的操作性方案。
關鍵詞：所有制；產權；集體成員權；土地政治
1
引言
黨的十八屆三中全會以來，中央圍繞農村土地制度改革作出了若干重大部署，涉及到基礎性制度、土地要素市場發展、土地規劃管理體制以及配套改革等多個方面。但五年過去，農村土地制度改革總體上沒能取得重大進展，全局性改革尺度普遍滯後於地方實踐。究其原因：一方面，改革缺少充分的理論支援，關鍵認識上學術界與決策層沒有形成很好的對話機制；另一方面，一些質疑改革的思潮頻頻出現，造成了對改革深化的阻礙甚至抵制。20世紀80年代農村土地制度改革之所以能夠取得巨大突破，一個基本經驗便是通過基層探索合法化、法外空間制度化來不斷推進改革。在這個過程中，劃定底線、守住陣腳之後，減少意識形態的爭論至關重要。從目前的形勢看，改革開放40年之際，中國農村土地制度改革又站在了歷史的十字路口。
實際上，許多質疑之聲根本經不住深入推敲。這些思潮之所以會造成影響，主要還是因為學術界對改革所牽涉到的一些政治社會問題沒有給出很好的解釋，特別是對土地制度改革的層次與性質沒有作出明確限定。對此，本文希望通過對農村土地集體所有制政治邏輯的解析，來對土地制度改革的層次與性質作出界定，並釐清改革的關鍵節點，為農村土地制改革深化提供理論資源。
除引言部分外，本文的內容包括：第一，對馬克思所有制概念與產權理論進行界分，以此作為討論農村土地集體所有制問題的理論前設；第二，分析當前農村土地制度的生成邏輯，明確土地集體所有制的內在理路及深化改革的邏輯起點；第三，對“集體”及其成員權問題作深入討論，明確深化改革的關鍵節點；最後，簡要提出不同類型村莊農村集體組織及其成員權轉型的操作性方案。
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所有制與產權——一個理論前設
釐清所有制與產權之間的區別是討論農村土地制度改革的前提。這一問題學術界有過一些研究，但不少說法似是而非，並沒有形成不言自明的公共知識。這裡我們根據論述需要對兩者的邏輯關係作一梳理，力避繁冗、力求簡明。
第一，什麼是所有制？所有制是馬克思主義政治經濟學的中心概念。在馬克思的德文原稿中，所有制一詞對應的母詞是Eigentum。在馬克思之前，這一概念已經為啟蒙思想家所廣泛使用，在他們那裡這一概念主要是指財產權。馬克思並沒有簡單沿用這一概念，而是在不同語境中賦予了其所有制與所有權兩種不同的含義，並且在某些情況下通過複合詞對其想表達的涵義予以強化，比如，以Eigentumsrecht一詞來專指所有權，而以Eingentumsverhältnis一詞來表示所有制關係。這樣一來，便產生超越於財產權、所有權的所有制概念。馬克思強調：“對財產關係的總和，不是從它們的法律表現上即作為意志關係來把握，而是從它們的現實形態上即作為生產關係來把握。”生產關係的總和構成社會的經濟基礎，有法律的和政治的上層建築豎立其上並有一定的社會意識形式與之相適應。在很多時候，馬克思用所有制來指稱生產關係的總和，甚至在一定程度上包含了人與人之間的統治−服從關係。在實際運用中，馬克思、恩格斯提出所有制概念主要是希望以此為基點來分析總體性的社會關係和政治關係，而非著眼於具體的財產關係。馬克思在《德意志意識形態》中論述前資本主義所有制形式時，主要分析不同所有制下的支配關係和統治形式，恩格斯將家庭、私有制和國家的起源作三位一體的論述，都支持了上述判斷。
第二，什麼是產權？產權是西方經濟學概念，在制度經濟學和法律理論中運用最為廣泛。一般來說，產權可以理解為不受他人干預地利用物品某些屬性而受益或受損的權利。在產權理論中，人們擁有的並不是資源本身，而是使用資源的一個權利束。“擁有土地”通常意味著可以耕作、出售，但卻無權去隨意丟棄或者強迫別人購買。英語中用來表達產權關係的單詞Ownership常常被我們翻譯為所有制，實際上其用來表達馬克思所有制概念的意味並不充分，比較準確的翻譯應該是“產權制度”，充其量譯為“所有權”。在產權理論中，財產是指具體的權利或權益，而並沒有超越於這些涵義的純粹財產。國家或私人所有的概念有些含混不清，對資源的某些權利可能是國家所有的，但另一些權利可能又歸屬個人所有。在歐美等法治成熟國家，並非簡單以“公有制”“私有制”來劃分土地權屬關係，土地實際被規定為法人所有或自然人所有。即便是歸自然人所有的土地，也要受到大量法律規範的限制，自然人所擁有的只是使用土地某些屬性的權利。中國過去文獻中常會出現的“××國家實行土地私有制”，這恐怕來自我們“概念附會”之後的誤讀。
第三，如何理解所有制與產權的關係？需要把握以下幾點：（1）所有制是一個政治經濟學術語，而產權是一個經濟術語、法律術語。馬克思、恩格斯一再強調這種區別。恩格斯在批判蒲魯東、米爾伯格等人時，曾經指出他們“歪曲了經濟關係，辦法是把這種關係翻譯成法律用語”。（2）在人類歷史上，產權結構與所有制形式不完全一致的情況並不罕見。在一個社會中，主導性的所有制規定著社會經濟基礎的主要特徵，也規定著整個社會形態的主要特徵。但在這個社會裡，一定還存在著其他的產權形式。馬克思曾經說過，在古典古代的公社所有制下仍然存在奴隸制，而且私有制也開始發展起來。只不過他強調，它們是以一種從屬於公社所有制的形式發展起來的。中國改革開放以來的一大理論創新，就是確立了公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，通過所有制與產權的理論界分，解決了深化改革的合法性問題。（3）在具體實踐中，所有制除了通過產權來體現，還可以通過社會制度和政治制度予以維護和鞏固。在當代中國馬克思主義話語中，我們說公有制、私有制時，實際是說一個社會主導性的生產關係，這既體現為具體的產權安排，又體現為政治領導權歸屬。在社會主義初級階段，後者的特徵可能更為明顯。黨的十九大就明確提出，中國特色社會主義最本質的特徵是中國共產黨領導。（4）最近研究顯示，馬克思、恩格斯的“集體”概念是指作為自由人的生產者所組成的共同體，他們理論中並不存在剝奪了個人所有權的集體所有制。將公有制直接落定為集體所有權是特定歷史階段和認識前提下的產物。
有了上述認識基礎，有助於幫助我們認清中國農村土地制度改革的層次和邊界，就不會像有些人那樣動輒以觸動所有制為名去質疑改革、否定改革。
3
當前農村土地制度的生成邏輯
（一）農村土地集體所有制是一項政治選擇
農村土地集體所有制是一項政治選擇，是社會主義公有制在鄉村社會的具體制度安排。這一制度並非是中國共產黨建政之際一夜之間確立的，而是經過了一個複雜的演變過程。1949年制定的《共同綱領》中，只提到了“封建半封建的土地所有制”“農民的土地所有制”“社會主義性質的經濟”等概念。在1954年《憲法》提及了集體所有制，但這是合作社所有制的一個抽象表述，所指對象主要是城市勞動者集體。1962年《人民公社六十條》的頒行是土地集體所有制實際確立的標誌。當時規定的人民公社中“三級所有、政社合一”的體制實際上是土地集體所有制最初的實踐形態，這可以視作中國農村土地集體所有制的制度淵藪。
然而，作為一套政治選擇的土地集體所有制並不僅僅或者說不主要是以土地的集體所有權為支撐的。結合歷史環境看，其初始內涵主要包括以下幾方面：（1）國家和農民之間的革命同盟關係。其內在邏輯是，黨領導人民取得革命勝利並實行土地改革，在國家工業化過程中農民也應當服從大局共克時艱。（2）國家和集體之間的委託代理關係。其內在邏輯是，集體受國家的委託對基層社會進行全方位的管理特別是完成統購統銷任務，集體實際是國家政權建設中的一個具體執行者。（3）集體和農民之間的汲取分配關係。其內在邏輯是，集體負責汲取農民的生產剩餘上繳國家，並同時完成社區內的資源分配。在這一制度鏈條中，制度上規定土地歸集體所有（事實上並沒有處置權），主要是為了服務於上述國家−集體−農民關係建構的需要，而集體所有制則是這一整套制度在所有制層面的一個制度總結。
這一邏輯主要來自制度設計者，而非三方之間的契約關係。從世界範圍看，一個國家的所有制安排與確立之際的歷史情勢和主導力量有關。由於歷史認識的侷限和政治利益的左右，最終被選擇的未必是一個效率最高的制度安排，制度甚至未必從一開始就有著明確的內涵。但一如前述，所有制關係到總體性的政治關係和社會關係，規定了一個社會的基本制度形態。因此要十分注意的是，一種所有制安排一經選擇，其所表達的就不再是一種具體的財產關係、土地關係，而是與國家政權和治權相勾連成為一種位格性的存在，所關涉的是一個國家政治經濟體制中的根目錄問題。面對這樣的問題，任何的政治共同體都會極端謹慎。我們在改革中堅持土地集體所有制不動搖有著深刻的政治考量。
（二）農村土地制度是政治話語與法律話語的複合結構
近幾年，有一種爭論悄然興起，其爭論焦點是農村土地制度究竟是“經營制度”還是“財產製度”。兩種意見在權威文件裡都能找到部分依據，但又難以找到明確的答案（見表1）。
從表1可見，在重要的土地制度改革文件中，經營體制、基本經營制度、土地承包關係、承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權這些概念間或出現，平分秋色，單純從字面意義很難分辨哪種表述的位階更高。對這個問題，不能拘泥於具體文本，而要回歸到憲法結構和制度話語的分析中找尋答案。
1.《憲法》中的經營體制和土地權屬實際是兩個層次的問題。
有學者認為，農村土地承包經營權的物權化與憲法規定的農村土地集體所有制相悖，以此質疑《物權法》與《土地管理法》的“合憲性”，並認為改革中出現了“經營制度”向“財產製度”的異化。在筆者看來，這一觀點非但沒有正確理解所有制與產權的理論關係，而且對憲法結構也沒有作認真分析。1982年以來，《憲法》中對於所有制和土地所有權都是分兩條進行表述的，我們在此對2018年修改後的《憲法》文本進行分析。《憲法》第八條規定“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，第十條規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有”。可見，在憲法結構中是先規定了經營體制，爾後才規定了土地權屬。這意味著，經營體制是產權歸屬的前置環節。如果再結合憲法文本作進一步的分析，可以發現《憲法》第八條中經營體制的規定實際是第六條所有制規定的進一步延伸，而此後的第九條、第十條則是分別規定了礦藏、森林等自然資源和城鄉土地資源的所有權。憲法兼具政治性和法律性，經營體制（作為所有制的延伸拓展）體現的是政治性，而土地權屬則體現的是法律性。也就是說，經營體制和土地權屬在憲法結構中是兩個層面的問題。因此，所謂“經營制度”向“財產製度”的異化是一個偽命題，物權化的土地承包經營權在是在現代民法邏輯下的具體權利創設，既不影響集體的土地所有權，更無損集體所有制。
2.經營體制是政治話語，土地權屬是法律話語。
中國土地制度實際是一套政治和法律的複合結構，要從多個層面去理解。隨著改革推進，早期的“聯產承包責任制”逐漸發展為“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，這一內容後來被概括為“農村基本經營制度”。經營體制和經營制度都是一種政治話語，本質上是執政黨的政治主張；而“保持土地承包關係穩定並長久不變”，以及黨的十九大新提出的“第二輪土地承包到期後再延長三十年”則是執政黨作出的政治承諾。在此之下，包括農村土地集體所有、土地承包經營權等概念都是法律話語，是所有制有關的一系列總體性關係進入經濟系統的制度安排。土地制度的政治話語要依靠法律制度來落地，而法律制度要以政治話語為遵循，這是中國土地制度的特殊構造。
3.土地制度的兩套話語表述需進一步明晰化。
由於對土地制度兩套話語邏輯脈絡認識的不徹底，很多文件對這個問題的處理就顯得有些糾結，其中甚至包括一些以中央名義印發的高位階文件。比如，《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中，在標題層面有意迴避了土地制度字眼，而將其分散在“加快構建新型農業經營體系”“賦予農民更多財產權利”和“建立城鄉統一的建設用地市場”幾個部分當中。更為甚者是2018年中央一號文件，將“鞏固和完善農村基本經營制度”“深化農村土地制度改革”並列，前者內容主要是農地，後者內容主要是建設用地，農地和宅基地的“三權分置”也分別劃歸這兩部分。這就難免讓人費解，同樣是土地，為什麼建設用地就是土地制度改革，農地就是經營制度改革？為避免歧義，未來相關表述中需要對土地制度的兩套話語作出明確區分，而不再依據土地類別來確定內容安排。具體而言，可以將“經營制度”和“土地制度”作為並列標題，在內容安排上，經營制度部分主要談基本經營制度、土地承包關係等政治性議題，而土地制度部分談具體的土地產權制度改革。至於經營體系實際是一個經濟活動的組織問題，應當獨立於這兩部分之外單獨闡述。
（三）深化農村土地制度改革的邏輯起點
集體化時代那種通過直接政治手段塑造的土地集體所有制存在兩個問題：其一，就是為人所熟知的，這套制度不利於調動勞動者的積極性，存在制度的“低效閉鎖”；其二，憲法中所規定的公有制、國家所有制、集體所有制都是生產關係層面的總體性概念，並不能直接轉換為民法層面的權屬概念，更無法直接與經濟活動中的產權理論相銜接。改革開放40年來，農村土地集體所有制的內涵和實現形式早已發生了深刻變動，主要的改革步驟都是在圍繞著“集體”做文章。
第一步是集體內部經營關係的調整。當時決策是，穩定集體所有制、不動集體所有權以保證政治穩定，通過家庭承包經營對共同生產體制的替代來調動農民積極性以提升效率。但實際上，這一改革很快就突破了集體內部關係的範疇，倒逼產生了國家−集體−農民的關係重新調整。這已然是對集體所有制內核的一種重構。
第二步是集體及其成員間產權結構的調整。主要做法是，通過權利創設來明確土地集體所有制的實現形式，在堅持土地集體所有權的同時以“兩權分離”和“三權分置”深化產權結構改革，賦予農民更加完整的土地權利，並通過提升土地產權的強度來引導人們的經濟行為。
當前上述改革仍在發揮作用，而且存在巨大的改進空間，但僅僅依靠這些措施來推進農村土地制度深化改革，動力已然顯得不足。繼續深化農村土地制度改革的邏輯起點在於，與數十年前相比，城鄉關係和人口布局已經發生了歷史性鉅變。尤其是在典型農區，無論是集體還是其成員，早已是一個模糊不清的存在。要進一步深化改革，包括推動此前的經營關係和產權結構改革能夠繼續發揮作用，都必須邁出改革的第三步−“集體”自身及其成員邊界的調整。孫憲忠撰文指出，目前以農村居民的居住所在地為標準來劃分“農民集體”的做法，已經到了政策執行的盡頭。②筆者完全同意這一觀點。當然這一認識要形成可操作性方案，還要對“集體”及其成員權問題作深入討論。
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“集體”及其成員權問題再認識
（一）“集體”的前世今生
深化土地制度改革，必須對“集體”的性質與變遷有深刻認識。集體是一個十分抽象的表述，既可以將之理解為一個無組織形態的“成員組合”，又可以將之理解為一個有組織形態的“共同體”。大體來說，人類社會的“集體”經歷過三種類型：（1）傳統村落中基於“地緣相近、血緣相親”構成的“集體”。這種“集體”與村莊範圍不一定重合，其組織形態也不明確，支持其存續的是宗法支配關係和束縛保護機制。（2）通過政治手段人為創造的集體組織。蘇聯的“集體農莊”、中國以前的“人民公社”是這類“集體”的典型代表。這類“集體”一般具有明確的組織形態。（3）人們基於利益與合作關係自願聯合形成的“集體”。典型的如歐美國家普遍存在的農業合作社。這類“集體”初創時可以是非組織形態的，但在後續運作中為了與法治和市場體系接軌，通常要註冊為特定的組織。
中國近代的民主革命中，通過土地改革及相配套的一系列政治手段徹底解構了傳統村落共同體。而在1958年的集體化運動中，又再次通過政治手段強力構建“人民公社”這一“人造集體”。現行“集體”的出現是一個偶然事件。今天村莊一級的集體組織，實際是1962年重建生產大隊時以自然村落的居民為成員組建的。這種範圍確定通常只能用於公共組織，比如地方政府的建立，而作為經濟組織這種設置本身不具有無可置疑的正當性與合理性。改革開放以後這種“人造集體”在法理上終結，特別是鄉鎮層面的公社徹底解體，轉製為一級政府，但事實上村莊層面上“政社合一”的集體制度至今存在。
不過，其實在實踐過程中，農村集體從組建那一天開始就“一變再變”。
1.“虛實之變”。
《憲法》規定農村土地屬“集體所有”，這裡“集體”的全稱應該是“勞動群眾集體”或者索性稱為“農民集體”。這又是一個所有制層面的概念，難以找到明確的行為主體。這一制度安排並不是在公有制意識形態指導下，經由嚴密的制度設計形成的，而是在人民公社解體之後不斷填補制度空檔過程中各方博弈產生的結果。多年來的改革中，這一虛置的“集體”所承擔的權利正在逐步轉移給“農村集體經濟組織”這個實體組織。換言之，“農民集體”正在轉型為“農村集體”。
2. “構造之變”。
2002年頒行的《農村土地承包法》規定了“承包期內，發包方不得調整承包地”。這項經驗來自貴州湄潭的改革試點，通俗說法是“增人不增地、減人不減地”。儘管到今天為止，全國有1/3左右的村莊仍舊存在規模不一的土地調整，但這一規定的制度意義仍舊不可估量，因為其改變了“農村集體”的構造原則。正如劉守英所說：“按照新的制度安排，土地雖然依舊是集體所有的，但這個‘集體’卻僅僅包括原有成員，而不再天然地屬於從理論上講可能無限新增的人口。”在他看來，這“觸動了集體所有制的根本”。
3.“質地之變”。
經過多年發展，特別是在典型農區，今天的村莊早已不是初建時那個均質的“集體”。從人口布局看，城鎮化率已經從20世紀60年代不到20%上升到如今近60%，大量農民早已離村進城。另據筆者調查，各地現有空心村的平均比重在10%以上（見表2），這個數字已經刨除了完成整體搬遷和集中居住的村莊。從經營方式看，農村土地經營結構也發生了重大變化。截至2017年末，全國家庭承包經營耕地流轉面積5.12億畝，佔家庭承包耕地總面積的37%。截至2016年，專業農戶（經營50畝以上大戶）數量達到376萬戶（見表3），如果按照平均每戶100畝計算，全國由專業農戶耕種的土地達到3.76億畝，佔承包地流轉總面積的73.4%。面對上述趨勢，一個核心問題就是離村者不再需要“集體”保護，但退出機制不暢，原有權利處於“沉睡”狀態；務農者漸漸向大規模的專業化農戶集中，原有“集體”給不了實際的支持，而專業農戶的聯合機制亦難以建立。
通過以上分析看以看出，“集體”本身是變動不居的。“虛實之變”動屬性，“構造之變”動原理，“質地之變”則呼喚著新時代“集體”範圍、邊界和功能的調整。前面兩種變化的發生，就是基層實踐探索得到國家制度層面的認可後發生的，足見官方對於“集體”變動的態度是開放的。能否在新的條件下實現“集體”的“再造”，催生制度層面的變革，關鍵要看是否能夠探索出符合發展需求的新經驗。
（二）“集體”再造可能模式的探討
在近些年各地的實踐中，“集體”的再造主要有以下四種模式：
1.產權重分模式。
當前各地正在普遍開展的集體產權股份合作制改革是這種模式的典型。農民在1956年帶產入社時所佔份額是可以核算的，但經由“大集體”時代的熔鑄，這種原始份額已經不具有計算意義。在這一輪改革中，主要是根據成員資格認定及相關賦值，變“共同共有”為“按份共有”，賦予集體成員對於集體資產的股權。這實際可以看作“構造之變”的延續，因其同樣改變著“集體”的構造原理。產權重分對解決城中村、城郊村和經濟發達村的“集體”及其成員關係問題意義重大。
2.村企重構模式。
這一模式主要發生在“超級村莊”當中。“超級村莊”是指那些經濟發展比較突出，但仍然沿襲集體化組織方式實行黨政社企合一體制的村莊。這些村莊的共同特徵是多年前就在村莊這個基底之上發展出了龐大的村莊企業（集團）。“超級村莊”再造“集體”的一個通常手段是，由“村辦企業”向“企業辦村”轉變，很多村莊褪變成為企業職工的一個居住社區。其內在邏輯是，通過“村企轉換”，逐步弱化企業（集團）中村莊“集體”的痕跡，從而使原有村民的“成員權”變得模糊，同時通過對私人資產的限制和控制以強化企業的“不可分割性”。筆者調查發現，這類村莊中“集體”的意識形態灌輸十分強烈，但村民對“集體”的認識卻十分淡薄，大多認為企業實際是屬於領導家族的。儘管實現了經濟快速發展，但這些村莊從社會歷史意義上講幾乎倒退回了一種初民社會形態−財產共有與強權的結合體。這本質上是一種“權力支配財產”的社會形態。
3.社區重建模式。
全國各地普遍推行的新型農村社區建設或者農村相對集中居住屬於這種模式。前些年，為了折換一點土地指標，很多地方掀起了“撤村並居”運動，這是社區重建模式的起源。近幾年，熱火朝天的建設之後，地方政府逐漸趨於冷靜，開始根據人口布局情況有步驟地開展新型社區建設。但這一模式仍舊存在的一個關鍵問題是，新型社區往往是原來若干個“集體”的新集合，這種未考慮成員需求的集中難以避免地會帶來治理上的種種麻煩。
1.城鄉重組模式。
這一模式是上述社區重建模式的改良版，在石家莊都市區城鄉一體化規劃中作出了探索。石家莊周邊鄉村的一個典型特徵就是“小鎮大村”，鎮區規模普遍偏小，主要集中在4000−6000人之間，大於1萬人的鎮區僅有1個；村莊規模普遍偏大，2000人以上村莊佔比超過一半，4000人以上村莊佔比達到15%。這一人口布局特徵，讓通過組建鎮村聯合體來發育小城市成為可能（圖1）。理論上講，這一模式通過若干個城鄉組團的融合，致力於建設新的小城市，原有的農村集體將有更充分時間來分化調整完成再造。
"摘要：在經典馬克思主義理論中，所有制並不是一種具體的產權安排，將公有制直接落定為集體所有權是特定歷史階段和認識前提下的產物。當前，初建農村集體組織時那種以農村居民的居住地劃定集體範圍的做法已經不適應新時代的發展要求，農村“集體”的再造成為必然趨勢。深化改革的核心是實現“集體”及其成員權的現代轉型，逐步賦予集體成員退出、重組與再聯合的權利。以“三權分置”為中心的土地制度改革為解決集體成員權問題提供了重要窗口，更大改革紅利的釋放有賴於針對不同類型村莊制定具體的操作性方案。
關鍵詞：所有制；產權；集體成員權；土地政治
1
引言
黨的十八屆三中全會以來，中央圍繞農村土地制度改革作出了若干重大部署，涉及到基礎性制度、土地要素市場發展、土地規劃管理體制以及配套改革等多個方面。但五年過去，農村土地制度改革總體上沒能取得重大進展，全局性改革尺度普遍滯後於地方實踐。究其原因：一方面，改革缺少充分的理論支援，關鍵認識上學術界與決策層沒有形成很好的對話機制；另一方面，一些質疑改革的思潮頻頻出現，造成了對改革深化的阻礙甚至抵制。20世紀80年代農村土地制度改革之所以能夠取得巨大突破，一個基本經驗便是通過基層探索合法化、法外空間制度化來不斷推進改革。在這個過程中，劃定底線、守住陣腳之後，減少意識形態的爭論至關重要。從目前的形勢看，改革開放40年之際，中國農村土地制度改革又站在了歷史的十字路口。
實際上，許多質疑之聲根本經不住深入推敲。這些思潮之所以會造成影響，主要還是因為學術界對改革所牽涉到的一些政治社會問題沒有給出很好的解釋，特別是對土地制度改革的層次與性質沒有作出明確限定。對此，本文希望通過對農村土地集體所有制政治邏輯的解析，來對土地制度改革的層次與性質作出界定，並釐清改革的關鍵節點，為農村土地制改革深化提供理論資源。
除引言部分外，本文的內容包括：第一，對馬克思所有制概念與產權理論進行界分，以此作為討論農村土地集體所有制問題的理論前設；第二，分析當前農村土地制度的生成邏輯，明確土地集體所有制的內在理路及深化改革的邏輯起點；第三，對“集體”及其成員權問題作深入討論，明確深化改革的關鍵節點；最後，簡要提出不同類型村莊農村集體組織及其成員權轉型的操作性方案。
2
所有制與產權——一個理論前設
釐清所有制與產權之間的區別是討論農村土地制度改革的前提。這一問題學術界有過一些研究，但不少說法似是而非，並沒有形成不言自明的公共知識。這裡我們根據論述需要對兩者的邏輯關係作一梳理，力避繁冗、力求簡明。
第一，什麼是所有制？所有制是馬克思主義政治經濟學的中心概念。在馬克思的德文原稿中，所有制一詞對應的母詞是Eigentum。在馬克思之前，這一概念已經為啟蒙思想家所廣泛使用，在他們那裡這一概念主要是指財產權。馬克思並沒有簡單沿用這一概念，而是在不同語境中賦予了其所有制與所有權兩種不同的含義，並且在某些情況下通過複合詞對其想表達的涵義予以強化，比如，以Eigentumsrecht一詞來專指所有權，而以Eingentumsverhältnis一詞來表示所有制關係。這樣一來，便產生超越於財產權、所有權的所有制概念。馬克思強調：“對財產關係的總和，不是從它們的法律表現上即作為意志關係來把握，而是從它們的現實形態上即作為生產關係來把握。”生產關係的總和構成社會的經濟基礎，有法律的和政治的上層建築豎立其上並有一定的社會意識形式與之相適應。在很多時候，馬克思用所有制來指稱生產關係的總和，甚至在一定程度上包含了人與人之間的統治−服從關係。在實際運用中，馬克思、恩格斯提出所有制概念主要是希望以此為基點來分析總體性的社會關係和政治關係，而非著眼於具體的財產關係。馬克思在《德意志意識形態》中論述前資本主義所有制形式時，主要分析不同所有制下的支配關係和統治形式，恩格斯將家庭、私有制和國家的起源作三位一體的論述，都支持了上述判斷。
第二，什麼是產權？產權是西方經濟學概念，在制度經濟學和法律理論中運用最為廣泛。一般來說，產權可以理解為不受他人干預地利用物品某些屬性而受益或受損的權利。在產權理論中，人們擁有的並不是資源本身，而是使用資源的一個權利束。“擁有土地”通常意味著可以耕作、出售，但卻無權去隨意丟棄或者強迫別人購買。英語中用來表達產權關係的單詞Ownership常常被我們翻譯為所有制，實際上其用來表達馬克思所有制概念的意味並不充分，比較準確的翻譯應該是“產權制度”，充其量譯為“所有權”。在產權理論中，財產是指具體的權利或權益，而並沒有超越於這些涵義的純粹財產。國家或私人所有的概念有些含混不清，對資源的某些權利可能是國家所有的，但另一些權利可能又歸屬個人所有。在歐美等法治成熟國家，並非簡單以“公有制”“私有制”來劃分土地權屬關係，土地實際被規定為法人所有或自然人所有。即便是歸自然人所有的土地，也要受到大量法律規範的限制，自然人所擁有的只是使用土地某些屬性的權利。中國過去文獻中常會出現的“××國家實行土地私有制”，這恐怕來自我們“概念附會”之後的誤讀。
第三，如何理解所有制與產權的關係？需要把握以下幾點：（1）所有制是一個政治經濟學術語，而產權是一個經濟術語、法律術語。馬克思、恩格斯一再強調這種區別。恩格斯在批判蒲魯東、米爾伯格等人時，曾經指出他們“歪曲了經濟關係，辦法是把這種關係翻譯成法律用語”。（2）在人類歷史上，產權結構與所有制形式不完全一致的情況並不罕見。在一個社會中，主導性的所有制規定著社會經濟基礎的主要特徵，也規定著整個社會形態的主要特徵。但在這個社會裡，一定還存在著其他的產權形式。馬克思曾經說過，在古典古代的公社所有制下仍然存在奴隸制，而且私有制也開始發展起來。只不過他強調，它們是以一種從屬於公社所有制的形式發展起來的。中國改革開放以來的一大理論創新，就是確立了公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，通過所有制與產權的理論界分，解決了深化改革的合法性問題。（3）在具體實踐中，所有制除了通過產權來體現，還可以通過社會制度和政治制度予以維護和鞏固。在當代中國馬克思主義話語中，我們說公有制、私有制時，實際是說一個社會主導性的生產關係，這既體現為具體的產權安排，又體現為政治領導權歸屬。在社會主義初級階段，後者的特徵可能更為明顯。黨的十九大就明確提出，中國特色社會主義最本質的特徵是中國共產黨領導。（4）最近研究顯示，馬克思、恩格斯的“集體”概念是指作為自由人的生產者所組成的共同體，他們理論中並不存在剝奪了個人所有權的集體所有制。將公有制直接落定為集體所有權是特定歷史階段和認識前提下的產物。
有了上述認識基礎，有助於幫助我們認清中國農村土地制度改革的層次和邊界，就不會像有些人那樣動輒以觸動所有制為名去質疑改革、否定改革。
3
當前農村土地制度的生成邏輯
（一）農村土地集體所有制是一項政治選擇
農村土地集體所有制是一項政治選擇，是社會主義公有制在鄉村社會的具體制度安排。這一制度並非是中國共產黨建政之際一夜之間確立的，而是經過了一個複雜的演變過程。1949年制定的《共同綱領》中，只提到了“封建半封建的土地所有制”“農民的土地所有制”“社會主義性質的經濟”等概念。在1954年《憲法》提及了集體所有制，但這是合作社所有制的一個抽象表述，所指對象主要是城市勞動者集體。1962年《人民公社六十條》的頒行是土地集體所有制實際確立的標誌。當時規定的人民公社中“三級所有、政社合一”的體制實際上是土地集體所有制最初的實踐形態，這可以視作中國農村土地集體所有制的制度淵藪。
然而，作為一套政治選擇的土地集體所有制並不僅僅或者說不主要是以土地的集體所有權為支撐的。結合歷史環境看，其初始內涵主要包括以下幾方面：（1）國家和農民之間的革命同盟關係。其內在邏輯是，黨領導人民取得革命勝利並實行土地改革，在國家工業化過程中農民也應當服從大局共克時艱。（2）國家和集體之間的委託代理關係。其內在邏輯是，集體受國家的委託對基層社會進行全方位的管理特別是完成統購統銷任務，集體實際是國家政權建設中的一個具體執行者。（3）集體和農民之間的汲取分配關係。其內在邏輯是，集體負責汲取農民的生產剩餘上繳國家，並同時完成社區內的資源分配。在這一制度鏈條中，制度上規定土地歸集體所有（事實上並沒有處置權），主要是為了服務於上述國家−集體−農民關係建構的需要，而集體所有制則是這一整套制度在所有制層面的一個制度總結。
這一邏輯主要來自制度設計者，而非三方之間的契約關係。從世界範圍看，一個國家的所有制安排與確立之際的歷史情勢和主導力量有關。由於歷史認識的侷限和政治利益的左右，最終被選擇的未必是一個效率最高的制度安排，制度甚至未必從一開始就有著明確的內涵。但一如前述，所有制關係到總體性的政治關係和社會關係，規定了一個社會的基本制度形態。因此要十分注意的是，一種所有制安排一經選擇，其所表達的就不再是一種具體的財產關係、土地關係，而是與國家政權和治權相勾連成為一種位格性的存在，所關涉的是一個國家政治經濟體制中的根目錄問題。面對這樣的問題，任何的政治共同體都會極端謹慎。我們在改革中堅持土地集體所有制不動搖有著深刻的政治考量。
（二）農村土地制度是政治話語與法律話語的複合結構
近幾年，有一種爭論悄然興起，其爭論焦點是農村土地制度究竟是“經營制度”還是“財產製度”。兩種意見在權威文件裡都能找到部分依據，但又難以找到明確的答案（見表1）。
從表1可見，在重要的土地制度改革文件中，經營體制、基本經營制度、土地承包關係、承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權這些概念間或出現，平分秋色，單純從字面意義很難分辨哪種表述的位階更高。對這個問題，不能拘泥於具體文本，而要回歸到憲法結構和制度話語的分析中找尋答案。
1.《憲法》中的經營體制和土地權屬實際是兩個層次的問題。
有學者認為，農村土地承包經營權的物權化與憲法規定的農村土地集體所有制相悖，以此質疑《物權法》與《土地管理法》的“合憲性”，並認為改革中出現了“經營制度”向“財產製度”的異化。在筆者看來，這一觀點非但沒有正確理解所有制與產權的理論關係，而且對憲法結構也沒有作認真分析。1982年以來，《憲法》中對於所有制和土地所有權都是分兩條進行表述的，我們在此對2018年修改後的《憲法》文本進行分析。《憲法》第八條規定“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，第十條規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有”。可見，在憲法結構中是先規定了經營體制，爾後才規定了土地權屬。這意味著，經營體制是產權歸屬的前置環節。如果再結合憲法文本作進一步的分析，可以發現《憲法》第八條中經營體制的規定實際是第六條所有制規定的進一步延伸，而此後的第九條、第十條則是分別規定了礦藏、森林等自然資源和城鄉土地資源的所有權。憲法兼具政治性和法律性，經營體制（作為所有制的延伸拓展）體現的是政治性，而土地權屬則體現的是法律性。也就是說，經營體制和土地權屬在憲法結構中是兩個層面的問題。因此，所謂“經營制度”向“財產製度”的異化是一個偽命題，物權化的土地承包經營權在是在現代民法邏輯下的具體權利創設，既不影響集體的土地所有權，更無損集體所有制。
2.經營體制是政治話語，土地權屬是法律話語。
中國土地制度實際是一套政治和法律的複合結構，要從多個層面去理解。隨著改革推進，早期的“聯產承包責任制”逐漸發展為“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，這一內容後來被概括為“農村基本經營制度”。經營體制和經營制度都是一種政治話語，本質上是執政黨的政治主張；而“保持土地承包關係穩定並長久不變”，以及黨的十九大新提出的“第二輪土地承包到期後再延長三十年”則是執政黨作出的政治承諾。在此之下，包括農村土地集體所有、土地承包經營權等概念都是法律話語，是所有制有關的一系列總體性關係進入經濟系統的制度安排。土地制度的政治話語要依靠法律制度來落地，而法律制度要以政治話語為遵循，這是中國土地制度的特殊構造。
3.土地制度的兩套話語表述需進一步明晰化。
由於對土地制度兩套話語邏輯脈絡認識的不徹底，很多文件對這個問題的處理就顯得有些糾結，其中甚至包括一些以中央名義印發的高位階文件。比如，《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中，在標題層面有意迴避了土地制度字眼，而將其分散在“加快構建新型農業經營體系”“賦予農民更多財產權利”和“建立城鄉統一的建設用地市場”幾個部分當中。更為甚者是2018年中央一號文件，將“鞏固和完善農村基本經營制度”“深化農村土地制度改革”並列，前者內容主要是農地，後者內容主要是建設用地，農地和宅基地的“三權分置”也分別劃歸這兩部分。這就難免讓人費解，同樣是土地，為什麼建設用地就是土地制度改革，農地就是經營制度改革？為避免歧義，未來相關表述中需要對土地制度的兩套話語作出明確區分，而不再依據土地類別來確定內容安排。具體而言，可以將“經營制度”和“土地制度”作為並列標題，在內容安排上，經營制度部分主要談基本經營制度、土地承包關係等政治性議題，而土地制度部分談具體的土地產權制度改革。至於經營體系實際是一個經濟活動的組織問題，應當獨立於這兩部分之外單獨闡述。
（三）深化農村土地制度改革的邏輯起點
集體化時代那種通過直接政治手段塑造的土地集體所有制存在兩個問題：其一，就是為人所熟知的，這套制度不利於調動勞動者的積極性，存在制度的“低效閉鎖”；其二，憲法中所規定的公有制、國家所有制、集體所有制都是生產關係層面的總體性概念，並不能直接轉換為民法層面的權屬概念，更無法直接與經濟活動中的產權理論相銜接。改革開放40年來，農村土地集體所有制的內涵和實現形式早已發生了深刻變動，主要的改革步驟都是在圍繞著“集體”做文章。
第一步是集體內部經營關係的調整。當時決策是，穩定集體所有制、不動集體所有權以保證政治穩定，通過家庭承包經營對共同生產體制的替代來調動農民積極性以提升效率。但實際上，這一改革很快就突破了集體內部關係的範疇，倒逼產生了國家−集體−農民的關係重新調整。這已然是對集體所有制內核的一種重構。
第二步是集體及其成員間產權結構的調整。主要做法是，通過權利創設來明確土地集體所有制的實現形式，在堅持土地集體所有權的同時以“兩權分離”和“三權分置”深化產權結構改革，賦予農民更加完整的土地權利，並通過提升土地產權的強度來引導人們的經濟行為。
當前上述改革仍在發揮作用，而且存在巨大的改進空間，但僅僅依靠這些措施來推進農村土地制度深化改革，動力已然顯得不足。繼續深化農村土地制度改革的邏輯起點在於，與數十年前相比，城鄉關係和人口布局已經發生了歷史性鉅變。尤其是在典型農區，無論是集體還是其成員，早已是一個模糊不清的存在。要進一步深化改革，包括推動此前的經營關係和產權結構改革能夠繼續發揮作用，都必須邁出改革的第三步−“集體”自身及其成員邊界的調整。孫憲忠撰文指出，目前以農村居民的居住所在地為標準來劃分“農民集體”的做法，已經到了政策執行的盡頭。②筆者完全同意這一觀點。當然這一認識要形成可操作性方案，還要對“集體”及其成員權問題作深入討論。
4
“集體”及其成員權問題再認識
（一）“集體”的前世今生
深化土地制度改革，必須對“集體”的性質與變遷有深刻認識。集體是一個十分抽象的表述，既可以將之理解為一個無組織形態的“成員組合”，又可以將之理解為一個有組織形態的“共同體”。大體來說，人類社會的“集體”經歷過三種類型：（1）傳統村落中基於“地緣相近、血緣相親”構成的“集體”。這種“集體”與村莊範圍不一定重合，其組織形態也不明確，支持其存續的是宗法支配關係和束縛保護機制。（2）通過政治手段人為創造的集體組織。蘇聯的“集體農莊”、中國以前的“人民公社”是這類“集體”的典型代表。這類“集體”一般具有明確的組織形態。（3）人們基於利益與合作關係自願聯合形成的“集體”。典型的如歐美國家普遍存在的農業合作社。這類“集體”初創時可以是非組織形態的，但在後續運作中為了與法治和市場體系接軌，通常要註冊為特定的組織。
中國近代的民主革命中，通過土地改革及相配套的一系列政治手段徹底解構了傳統村落共同體。而在1958年的集體化運動中，又再次通過政治手段強力構建“人民公社”這一“人造集體”。現行“集體”的出現是一個偶然事件。今天村莊一級的集體組織，實際是1962年重建生產大隊時以自然村落的居民為成員組建的。這種範圍確定通常只能用於公共組織，比如地方政府的建立，而作為經濟組織這種設置本身不具有無可置疑的正當性與合理性。改革開放以後這種“人造集體”在法理上終結，特別是鄉鎮層面的公社徹底解體，轉製為一級政府，但事實上村莊層面上“政社合一”的集體制度至今存在。
不過，其實在實踐過程中，農村集體從組建那一天開始就“一變再變”。
1.“虛實之變”。
《憲法》規定農村土地屬“集體所有”，這裡“集體”的全稱應該是“勞動群眾集體”或者索性稱為“農民集體”。這又是一個所有制層面的概念，難以找到明確的行為主體。這一制度安排並不是在公有制意識形態指導下，經由嚴密的制度設計形成的，而是在人民公社解體之後不斷填補制度空檔過程中各方博弈產生的結果。多年來的改革中，這一虛置的“集體”所承擔的權利正在逐步轉移給“農村集體經濟組織”這個實體組織。換言之，“農民集體”正在轉型為“農村集體”。
2. “構造之變”。
2002年頒行的《農村土地承包法》規定了“承包期內，發包方不得調整承包地”。這項經驗來自貴州湄潭的改革試點，通俗說法是“增人不增地、減人不減地”。儘管到今天為止，全國有1/3左右的村莊仍舊存在規模不一的土地調整，但這一規定的制度意義仍舊不可估量，因為其改變了“農村集體”的構造原則。正如劉守英所說：“按照新的制度安排，土地雖然依舊是集體所有的，但這個‘集體’卻僅僅包括原有成員，而不再天然地屬於從理論上講可能無限新增的人口。”在他看來，這“觸動了集體所有制的根本”。
3.“質地之變”。
經過多年發展，特別是在典型農區，今天的村莊早已不是初建時那個均質的“集體”。從人口布局看，城鎮化率已經從20世紀60年代不到20%上升到如今近60%，大量農民早已離村進城。另據筆者調查，各地現有空心村的平均比重在10%以上（見表2），這個數字已經刨除了完成整體搬遷和集中居住的村莊。從經營方式看，農村土地經營結構也發生了重大變化。截至2017年末，全國家庭承包經營耕地流轉面積5.12億畝，佔家庭承包耕地總面積的37%。截至2016年，專業農戶（經營50畝以上大戶）數量達到376萬戶（見表3），如果按照平均每戶100畝計算，全國由專業農戶耕種的土地達到3.76億畝，佔承包地流轉總面積的73.4%。面對上述趨勢，一個核心問題就是離村者不再需要“集體”保護，但退出機制不暢，原有權利處於“沉睡”狀態；務農者漸漸向大規模的專業化農戶集中，原有“集體”給不了實際的支持，而專業農戶的聯合機制亦難以建立。
通過以上分析看以看出，“集體”本身是變動不居的。“虛實之變”動屬性，“構造之變”動原理，“質地之變”則呼喚著新時代“集體”範圍、邊界和功能的調整。前面兩種變化的發生，就是基層實踐探索得到國家制度層面的認可後發生的，足見官方對於“集體”變動的態度是開放的。能否在新的條件下實現“集體”的“再造”，催生制度層面的變革，關鍵要看是否能夠探索出符合發展需求的新經驗。
（二）“集體”再造可能模式的探討
在近些年各地的實踐中，“集體”的再造主要有以下四種模式：
1.產權重分模式。
當前各地正在普遍開展的集體產權股份合作制改革是這種模式的典型。農民在1956年帶產入社時所佔份額是可以核算的，但經由“大集體”時代的熔鑄，這種原始份額已經不具有計算意義。在這一輪改革中，主要是根據成員資格認定及相關賦值，變“共同共有”為“按份共有”，賦予集體成員對於集體資產的股權。這實際可以看作“構造之變”的延續，因其同樣改變著“集體”的構造原理。產權重分對解決城中村、城郊村和經濟發達村的“集體”及其成員關係問題意義重大。
2.村企重構模式。
這一模式主要發生在“超級村莊”當中。“超級村莊”是指那些經濟發展比較突出，但仍然沿襲集體化組織方式實行黨政社企合一體制的村莊。這些村莊的共同特徵是多年前就在村莊這個基底之上發展出了龐大的村莊企業（集團）。“超級村莊”再造“集體”的一個通常手段是，由“村辦企業”向“企業辦村”轉變，很多村莊褪變成為企業職工的一個居住社區。其內在邏輯是，通過“村企轉換”，逐步弱化企業（集團）中村莊“集體”的痕跡，從而使原有村民的“成員權”變得模糊，同時通過對私人資產的限制和控制以強化企業的“不可分割性”。筆者調查發現，這類村莊中“集體”的意識形態灌輸十分強烈，但村民對“集體”的認識卻十分淡薄，大多認為企業實際是屬於領導家族的。儘管實現了經濟快速發展，但這些村莊從社會歷史意義上講幾乎倒退回了一種初民社會形態−財產共有與強權的結合體。這本質上是一種“權力支配財產”的社會形態。
3.社區重建模式。
全國各地普遍推行的新型農村社區建設或者農村相對集中居住屬於這種模式。前些年，為了折換一點土地指標，很多地方掀起了“撤村並居”運動，這是社區重建模式的起源。近幾年，熱火朝天的建設之後，地方政府逐漸趨於冷靜，開始根據人口布局情況有步驟地開展新型社區建設。但這一模式仍舊存在的一個關鍵問題是，新型社區往往是原來若干個“集體”的新集合，這種未考慮成員需求的集中難以避免地會帶來治理上的種種麻煩。
1.城鄉重組模式。
這一模式是上述社區重建模式的改良版，在石家莊都市區城鄉一體化規劃中作出了探索。石家莊周邊鄉村的一個典型特徵就是“小鎮大村”，鎮區規模普遍偏小，主要集中在4000−6000人之間，大於1萬人的鎮區僅有1個；村莊規模普遍偏大，2000人以上村莊佔比超過一半，4000人以上村莊佔比達到15%。這一人口布局特徵，讓通過組建鎮村聯合體來發育小城市成為可能（圖1）。理論上講，這一模式通過若干個城鄉組團的融合，致力於建設新的小城市，原有的農村集體將有更充分時間來分化調整完成再造。
上述四種“集體”再造模式可以分為兩類：第1、2種模式是“產權再造”，第3、4種模式是“治權再造”。但是，無論是“產權再造”還是“治權再造”，都難以從根本上解決“集體”再造問題。第1種模式的成員“退出權”問題仍未得到明確，使改革的意義打了折扣，且對“集體”再造最為迫切的典型農區而言未必適用；第2種模式帶有明顯的“逆制度化意義”，如果任其發展下去，很可能導致這些村莊成員權的縮水甚至滅失；第3和第4種模式都是從空間組織出發來開展政策設計的，“集體”再造只是行政區劃和空間重組之後一個不可避免的附帶性議題。
上述四種模式歸根結底都是在繞過集體所有制而不是著眼於集體所有制的完善與充實。在改革中，如果只從產權結構或者治權調整角度入手，而不從現實經濟社會功能的角度去考慮“集體”構造的合理性問題，就很難去推進“統分結合”經營體制尤其是其“統”的一面的作用發揮。真正面向當前中國農村的“質地之變”，特別是解決作為中國農村主體的典型農區面臨的問題，必須要推動“集體”自身及其成員邊界的調整。進一步講，要允許集體的退出、重組與再聯合，核心是解決好集體組織的成員權問題。這與中國的農村土地集體所有制以及基本經營制度並不衝突。
（三）“集體”再造的核心是成員權問題
越往人類歷史的早期，人群的色彩就越濃厚，因為要靠人與人的共同行動解決生存問題。成員權即源出於此。隨著人類進步和基本生存風險的解除，成員權類型逐步發生了分化。作為公共組織的成員，人們可以無條件享受相關權利，比如一個國家的公民權；但作為經濟組織成員，人們享受的權利應當與其投入成正比，比如股份公司的股東。這樣整個社會才能同時兼顧效率與平等，如果把兩類組織原則混同，那麼效率與平等恐怕都難以保障。
中國農村集體組織就陷入了這種“雙低陷阱”。集體組織的成員資格認定並無固定的規範。在一般意義上，只要出生在這個共同體當中，就天然地具有了共同體的成員資格；但在一定文化條件下，嫁入、過繼等“血緣擬製”也會賦予某人成員資格；而更多情況下，結果或許只是來自赤裸裸的實力對抗。成員資格一旦與某種“權利”勾連，那問題就進一步凸顯。對問題產生影響的是這種“權利”有多少價值。現在農村社會衝突中出現的“按鬧分配”，便清楚地體現了這一邏輯。困擾很多地方政府多年的“外嫁女”問題便是由集體成員權衍生出來的。
“集體”再造的核心是實現集體成員權的現代轉型。解決這一問題，“政經分開”當然是一個好辦法。但形式上的“政經分開”不解決問題。如果要真正實現“政經分開”，公共財政必須要能夠對社區公共支出一力承擔，集體經濟組織專事經營。但問題是，即便這方面改革做得最好的廣東，短期內也難以達到上述目標。以佛山市南海區為例，目前社區公共投入中，財政出資和集體股份社出資差不多各佔50%，儘管財政出資在逐年增加，但增速有限。目前，政府官員的認識普遍存在侷限，幾乎眾口一詞認為完全財政負擔“不合理”。這在一定程度上制約著此項改革進程。
更為重要的是，對典型農區而言“政經分開”並非“靈丹妙藥”。典型農區一方面要解決人口布局變動帶來的空間組織問題，另一方面要解決專業農戶壯大崛起的生產組織問題。前一方面不是本文論述重點。就後一方面而言，如果僅僅是基於既有組織推行“政經分開”，而不解決進城農民的退出和專業農戶的合作問題，那麼很難望見中國農業競爭力的提升，也難以找到集體經濟的出路。
"摘要：在經典馬克思主義理論中，所有制並不是一種具體的產權安排，將公有制直接落定為集體所有權是特定歷史階段和認識前提下的產物。當前，初建農村集體組織時那種以農村居民的居住地劃定集體範圍的做法已經不適應新時代的發展要求，農村“集體”的再造成為必然趨勢。深化改革的核心是實現“集體”及其成員權的現代轉型，逐步賦予集體成員退出、重組與再聯合的權利。以“三權分置”為中心的土地制度改革為解決集體成員權問題提供了重要窗口，更大改革紅利的釋放有賴於針對不同類型村莊制定具體的操作性方案。
關鍵詞：所有制；產權；集體成員權；土地政治
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引言
黨的十八屆三中全會以來，中央圍繞農村土地制度改革作出了若干重大部署，涉及到基礎性制度、土地要素市場發展、土地規劃管理體制以及配套改革等多個方面。但五年過去，農村土地制度改革總體上沒能取得重大進展，全局性改革尺度普遍滯後於地方實踐。究其原因：一方面，改革缺少充分的理論支援，關鍵認識上學術界與決策層沒有形成很好的對話機制；另一方面，一些質疑改革的思潮頻頻出現，造成了對改革深化的阻礙甚至抵制。20世紀80年代農村土地制度改革之所以能夠取得巨大突破，一個基本經驗便是通過基層探索合法化、法外空間制度化來不斷推進改革。在這個過程中，劃定底線、守住陣腳之後，減少意識形態的爭論至關重要。從目前的形勢看，改革開放40年之際，中國農村土地制度改革又站在了歷史的十字路口。
實際上，許多質疑之聲根本經不住深入推敲。這些思潮之所以會造成影響，主要還是因為學術界對改革所牽涉到的一些政治社會問題沒有給出很好的解釋，特別是對土地制度改革的層次與性質沒有作出明確限定。對此，本文希望通過對農村土地集體所有制政治邏輯的解析，來對土地制度改革的層次與性質作出界定，並釐清改革的關鍵節點，為農村土地制改革深化提供理論資源。
除引言部分外，本文的內容包括：第一，對馬克思所有制概念與產權理論進行界分，以此作為討論農村土地集體所有制問題的理論前設；第二，分析當前農村土地制度的生成邏輯，明確土地集體所有制的內在理路及深化改革的邏輯起點；第三，對“集體”及其成員權問題作深入討論，明確深化改革的關鍵節點；最後，簡要提出不同類型村莊農村集體組織及其成員權轉型的操作性方案。
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所有制與產權——一個理論前設
釐清所有制與產權之間的區別是討論農村土地制度改革的前提。這一問題學術界有過一些研究，但不少說法似是而非，並沒有形成不言自明的公共知識。這裡我們根據論述需要對兩者的邏輯關係作一梳理，力避繁冗、力求簡明。
第一，什麼是所有制？所有制是馬克思主義政治經濟學的中心概念。在馬克思的德文原稿中，所有制一詞對應的母詞是Eigentum。在馬克思之前，這一概念已經為啟蒙思想家所廣泛使用，在他們那裡這一概念主要是指財產權。馬克思並沒有簡單沿用這一概念，而是在不同語境中賦予了其所有制與所有權兩種不同的含義，並且在某些情況下通過複合詞對其想表達的涵義予以強化，比如，以Eigentumsrecht一詞來專指所有權，而以Eingentumsverhältnis一詞來表示所有制關係。這樣一來，便產生超越於財產權、所有權的所有制概念。馬克思強調：“對財產關係的總和，不是從它們的法律表現上即作為意志關係來把握，而是從它們的現實形態上即作為生產關係來把握。”生產關係的總和構成社會的經濟基礎，有法律的和政治的上層建築豎立其上並有一定的社會意識形式與之相適應。在很多時候，馬克思用所有制來指稱生產關係的總和，甚至在一定程度上包含了人與人之間的統治−服從關係。在實際運用中，馬克思、恩格斯提出所有制概念主要是希望以此為基點來分析總體性的社會關係和政治關係，而非著眼於具體的財產關係。馬克思在《德意志意識形態》中論述前資本主義所有制形式時，主要分析不同所有制下的支配關係和統治形式，恩格斯將家庭、私有制和國家的起源作三位一體的論述，都支持了上述判斷。
第二，什麼是產權？產權是西方經濟學概念，在制度經濟學和法律理論中運用最為廣泛。一般來說，產權可以理解為不受他人干預地利用物品某些屬性而受益或受損的權利。在產權理論中，人們擁有的並不是資源本身，而是使用資源的一個權利束。“擁有土地”通常意味著可以耕作、出售，但卻無權去隨意丟棄或者強迫別人購買。英語中用來表達產權關係的單詞Ownership常常被我們翻譯為所有制，實際上其用來表達馬克思所有制概念的意味並不充分，比較準確的翻譯應該是“產權制度”，充其量譯為“所有權”。在產權理論中，財產是指具體的權利或權益，而並沒有超越於這些涵義的純粹財產。國家或私人所有的概念有些含混不清，對資源的某些權利可能是國家所有的，但另一些權利可能又歸屬個人所有。在歐美等法治成熟國家，並非簡單以“公有制”“私有制”來劃分土地權屬關係，土地實際被規定為法人所有或自然人所有。即便是歸自然人所有的土地，也要受到大量法律規範的限制，自然人所擁有的只是使用土地某些屬性的權利。中國過去文獻中常會出現的“××國家實行土地私有制”，這恐怕來自我們“概念附會”之後的誤讀。
第三，如何理解所有制與產權的關係？需要把握以下幾點：（1）所有制是一個政治經濟學術語，而產權是一個經濟術語、法律術語。馬克思、恩格斯一再強調這種區別。恩格斯在批判蒲魯東、米爾伯格等人時，曾經指出他們“歪曲了經濟關係，辦法是把這種關係翻譯成法律用語”。（2）在人類歷史上，產權結構與所有制形式不完全一致的情況並不罕見。在一個社會中，主導性的所有制規定著社會經濟基礎的主要特徵，也規定著整個社會形態的主要特徵。但在這個社會裡，一定還存在著其他的產權形式。馬克思曾經說過，在古典古代的公社所有制下仍然存在奴隸制，而且私有制也開始發展起來。只不過他強調，它們是以一種從屬於公社所有制的形式發展起來的。中國改革開放以來的一大理論創新，就是確立了公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，通過所有制與產權的理論界分，解決了深化改革的合法性問題。（3）在具體實踐中，所有制除了通過產權來體現，還可以通過社會制度和政治制度予以維護和鞏固。在當代中國馬克思主義話語中，我們說公有制、私有制時，實際是說一個社會主導性的生產關係，這既體現為具體的產權安排，又體現為政治領導權歸屬。在社會主義初級階段，後者的特徵可能更為明顯。黨的十九大就明確提出，中國特色社會主義最本質的特徵是中國共產黨領導。（4）最近研究顯示，馬克思、恩格斯的“集體”概念是指作為自由人的生產者所組成的共同體，他們理論中並不存在剝奪了個人所有權的集體所有制。將公有制直接落定為集體所有權是特定歷史階段和認識前提下的產物。
有了上述認識基礎，有助於幫助我們認清中國農村土地制度改革的層次和邊界，就不會像有些人那樣動輒以觸動所有制為名去質疑改革、否定改革。
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當前農村土地制度的生成邏輯
（一）農村土地集體所有制是一項政治選擇
農村土地集體所有制是一項政治選擇，是社會主義公有制在鄉村社會的具體制度安排。這一制度並非是中國共產黨建政之際一夜之間確立的，而是經過了一個複雜的演變過程。1949年制定的《共同綱領》中，只提到了“封建半封建的土地所有制”“農民的土地所有制”“社會主義性質的經濟”等概念。在1954年《憲法》提及了集體所有制，但這是合作社所有制的一個抽象表述，所指對象主要是城市勞動者集體。1962年《人民公社六十條》的頒行是土地集體所有制實際確立的標誌。當時規定的人民公社中“三級所有、政社合一”的體制實際上是土地集體所有制最初的實踐形態，這可以視作中國農村土地集體所有制的制度淵藪。
然而，作為一套政治選擇的土地集體所有制並不僅僅或者說不主要是以土地的集體所有權為支撐的。結合歷史環境看，其初始內涵主要包括以下幾方面：（1）國家和農民之間的革命同盟關係。其內在邏輯是，黨領導人民取得革命勝利並實行土地改革，在國家工業化過程中農民也應當服從大局共克時艱。（2）國家和集體之間的委託代理關係。其內在邏輯是，集體受國家的委託對基層社會進行全方位的管理特別是完成統購統銷任務，集體實際是國家政權建設中的一個具體執行者。（3）集體和農民之間的汲取分配關係。其內在邏輯是，集體負責汲取農民的生產剩餘上繳國家，並同時完成社區內的資源分配。在這一制度鏈條中，制度上規定土地歸集體所有（事實上並沒有處置權），主要是為了服務於上述國家−集體−農民關係建構的需要，而集體所有制則是這一整套制度在所有制層面的一個制度總結。
這一邏輯主要來自制度設計者，而非三方之間的契約關係。從世界範圍看，一個國家的所有制安排與確立之際的歷史情勢和主導力量有關。由於歷史認識的侷限和政治利益的左右，最終被選擇的未必是一個效率最高的制度安排，制度甚至未必從一開始就有著明確的內涵。但一如前述，所有制關係到總體性的政治關係和社會關係，規定了一個社會的基本制度形態。因此要十分注意的是，一種所有制安排一經選擇，其所表達的就不再是一種具體的財產關係、土地關係，而是與國家政權和治權相勾連成為一種位格性的存在，所關涉的是一個國家政治經濟體制中的根目錄問題。面對這樣的問題，任何的政治共同體都會極端謹慎。我們在改革中堅持土地集體所有制不動搖有著深刻的政治考量。
（二）農村土地制度是政治話語與法律話語的複合結構
近幾年，有一種爭論悄然興起，其爭論焦點是農村土地制度究竟是“經營制度”還是“財產製度”。兩種意見在權威文件裡都能找到部分依據，但又難以找到明確的答案（見表1）。
從表1可見，在重要的土地制度改革文件中，經營體制、基本經營制度、土地承包關係、承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權這些概念間或出現，平分秋色，單純從字面意義很難分辨哪種表述的位階更高。對這個問題，不能拘泥於具體文本，而要回歸到憲法結構和制度話語的分析中找尋答案。
1.《憲法》中的經營體制和土地權屬實際是兩個層次的問題。
有學者認為，農村土地承包經營權的物權化與憲法規定的農村土地集體所有制相悖，以此質疑《物權法》與《土地管理法》的“合憲性”，並認為改革中出現了“經營制度”向“財產製度”的異化。在筆者看來，這一觀點非但沒有正確理解所有制與產權的理論關係，而且對憲法結構也沒有作認真分析。1982年以來，《憲法》中對於所有制和土地所有權都是分兩條進行表述的，我們在此對2018年修改後的《憲法》文本進行分析。《憲法》第八條規定“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，第十條規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有”。可見，在憲法結構中是先規定了經營體制，爾後才規定了土地權屬。這意味著，經營體制是產權歸屬的前置環節。如果再結合憲法文本作進一步的分析，可以發現《憲法》第八條中經營體制的規定實際是第六條所有制規定的進一步延伸，而此後的第九條、第十條則是分別規定了礦藏、森林等自然資源和城鄉土地資源的所有權。憲法兼具政治性和法律性，經營體制（作為所有制的延伸拓展）體現的是政治性，而土地權屬則體現的是法律性。也就是說，經營體制和土地權屬在憲法結構中是兩個層面的問題。因此，所謂“經營制度”向“財產製度”的異化是一個偽命題，物權化的土地承包經營權在是在現代民法邏輯下的具體權利創設，既不影響集體的土地所有權，更無損集體所有制。
2.經營體制是政治話語，土地權屬是法律話語。
中國土地制度實際是一套政治和法律的複合結構，要從多個層面去理解。隨著改革推進，早期的“聯產承包責任制”逐漸發展為“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，這一內容後來被概括為“農村基本經營制度”。經營體制和經營制度都是一種政治話語，本質上是執政黨的政治主張；而“保持土地承包關係穩定並長久不變”，以及黨的十九大新提出的“第二輪土地承包到期後再延長三十年”則是執政黨作出的政治承諾。在此之下，包括農村土地集體所有、土地承包經營權等概念都是法律話語，是所有制有關的一系列總體性關係進入經濟系統的制度安排。土地制度的政治話語要依靠法律制度來落地，而法律制度要以政治話語為遵循，這是中國土地制度的特殊構造。
3.土地制度的兩套話語表述需進一步明晰化。
由於對土地制度兩套話語邏輯脈絡認識的不徹底，很多文件對這個問題的處理就顯得有些糾結，其中甚至包括一些以中央名義印發的高位階文件。比如，《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中，在標題層面有意迴避了土地制度字眼，而將其分散在“加快構建新型農業經營體系”“賦予農民更多財產權利”和“建立城鄉統一的建設用地市場”幾個部分當中。更為甚者是2018年中央一號文件，將“鞏固和完善農村基本經營制度”“深化農村土地制度改革”並列，前者內容主要是農地，後者內容主要是建設用地，農地和宅基地的“三權分置”也分別劃歸這兩部分。這就難免讓人費解，同樣是土地，為什麼建設用地就是土地制度改革，農地就是經營制度改革？為避免歧義，未來相關表述中需要對土地制度的兩套話語作出明確區分，而不再依據土地類別來確定內容安排。具體而言，可以將“經營制度”和“土地制度”作為並列標題，在內容安排上，經營制度部分主要談基本經營制度、土地承包關係等政治性議題，而土地制度部分談具體的土地產權制度改革。至於經營體系實際是一個經濟活動的組織問題，應當獨立於這兩部分之外單獨闡述。
（三）深化農村土地制度改革的邏輯起點
集體化時代那種通過直接政治手段塑造的土地集體所有制存在兩個問題：其一，就是為人所熟知的，這套制度不利於調動勞動者的積極性，存在制度的“低效閉鎖”；其二，憲法中所規定的公有制、國家所有制、集體所有制都是生產關係層面的總體性概念，並不能直接轉換為民法層面的權屬概念，更無法直接與經濟活動中的產權理論相銜接。改革開放40年來，農村土地集體所有制的內涵和實現形式早已發生了深刻變動，主要的改革步驟都是在圍繞著“集體”做文章。
第一步是集體內部經營關係的調整。當時決策是，穩定集體所有制、不動集體所有權以保證政治穩定，通過家庭承包經營對共同生產體制的替代來調動農民積極性以提升效率。但實際上，這一改革很快就突破了集體內部關係的範疇，倒逼產生了國家−集體−農民的關係重新調整。這已然是對集體所有制內核的一種重構。
第二步是集體及其成員間產權結構的調整。主要做法是，通過權利創設來明確土地集體所有制的實現形式，在堅持土地集體所有權的同時以“兩權分離”和“三權分置”深化產權結構改革，賦予農民更加完整的土地權利，並通過提升土地產權的強度來引導人們的經濟行為。
當前上述改革仍在發揮作用，而且存在巨大的改進空間，但僅僅依靠這些措施來推進農村土地制度深化改革，動力已然顯得不足。繼續深化農村土地制度改革的邏輯起點在於，與數十年前相比，城鄉關係和人口布局已經發生了歷史性鉅變。尤其是在典型農區，無論是集體還是其成員，早已是一個模糊不清的存在。要進一步深化改革，包括推動此前的經營關係和產權結構改革能夠繼續發揮作用，都必須邁出改革的第三步−“集體”自身及其成員邊界的調整。孫憲忠撰文指出，目前以農村居民的居住所在地為標準來劃分“農民集體”的做法，已經到了政策執行的盡頭。②筆者完全同意這一觀點。當然這一認識要形成可操作性方案，還要對“集體”及其成員權問題作深入討論。
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“集體”及其成員權問題再認識
（一）“集體”的前世今生
深化土地制度改革，必須對“集體”的性質與變遷有深刻認識。集體是一個十分抽象的表述，既可以將之理解為一個無組織形態的“成員組合”，又可以將之理解為一個有組織形態的“共同體”。大體來說，人類社會的“集體”經歷過三種類型：（1）傳統村落中基於“地緣相近、血緣相親”構成的“集體”。這種“集體”與村莊範圍不一定重合，其組織形態也不明確，支持其存續的是宗法支配關係和束縛保護機制。（2）通過政治手段人為創造的集體組織。蘇聯的“集體農莊”、中國以前的“人民公社”是這類“集體”的典型代表。這類“集體”一般具有明確的組織形態。（3）人們基於利益與合作關係自願聯合形成的“集體”。典型的如歐美國家普遍存在的農業合作社。這類“集體”初創時可以是非組織形態的，但在後續運作中為了與法治和市場體系接軌，通常要註冊為特定的組織。
中國近代的民主革命中，通過土地改革及相配套的一系列政治手段徹底解構了傳統村落共同體。而在1958年的集體化運動中，又再次通過政治手段強力構建“人民公社”這一“人造集體”。現行“集體”的出現是一個偶然事件。今天村莊一級的集體組織，實際是1962年重建生產大隊時以自然村落的居民為成員組建的。這種範圍確定通常只能用於公共組織，比如地方政府的建立，而作為經濟組織這種設置本身不具有無可置疑的正當性與合理性。改革開放以後這種“人造集體”在法理上終結，特別是鄉鎮層面的公社徹底解體，轉製為一級政府，但事實上村莊層面上“政社合一”的集體制度至今存在。
不過，其實在實踐過程中，農村集體從組建那一天開始就“一變再變”。
1.“虛實之變”。
《憲法》規定農村土地屬“集體所有”，這裡“集體”的全稱應該是“勞動群眾集體”或者索性稱為“農民集體”。這又是一個所有制層面的概念，難以找到明確的行為主體。這一制度安排並不是在公有制意識形態指導下，經由嚴密的制度設計形成的，而是在人民公社解體之後不斷填補制度空檔過程中各方博弈產生的結果。多年來的改革中，這一虛置的“集體”所承擔的權利正在逐步轉移給“農村集體經濟組織”這個實體組織。換言之，“農民集體”正在轉型為“農村集體”。
2. “構造之變”。
2002年頒行的《農村土地承包法》規定了“承包期內，發包方不得調整承包地”。這項經驗來自貴州湄潭的改革試點，通俗說法是“增人不增地、減人不減地”。儘管到今天為止，全國有1/3左右的村莊仍舊存在規模不一的土地調整，但這一規定的制度意義仍舊不可估量，因為其改變了“農村集體”的構造原則。正如劉守英所說：“按照新的制度安排，土地雖然依舊是集體所有的，但這個‘集體’卻僅僅包括原有成員，而不再天然地屬於從理論上講可能無限新增的人口。”在他看來，這“觸動了集體所有制的根本”。
3.“質地之變”。
經過多年發展，特別是在典型農區，今天的村莊早已不是初建時那個均質的“集體”。從人口布局看，城鎮化率已經從20世紀60年代不到20%上升到如今近60%，大量農民早已離村進城。另據筆者調查，各地現有空心村的平均比重在10%以上（見表2），這個數字已經刨除了完成整體搬遷和集中居住的村莊。從經營方式看，農村土地經營結構也發生了重大變化。截至2017年末，全國家庭承包經營耕地流轉面積5.12億畝，佔家庭承包耕地總面積的37%。截至2016年，專業農戶（經營50畝以上大戶）數量達到376萬戶（見表3），如果按照平均每戶100畝計算，全國由專業農戶耕種的土地達到3.76億畝，佔承包地流轉總面積的73.4%。面對上述趨勢，一個核心問題就是離村者不再需要“集體”保護，但退出機制不暢，原有權利處於“沉睡”狀態；務農者漸漸向大規模的專業化農戶集中，原有“集體”給不了實際的支持，而專業農戶的聯合機制亦難以建立。
通過以上分析看以看出，“集體”本身是變動不居的。“虛實之變”動屬性，“構造之變”動原理，“質地之變”則呼喚著新時代“集體”範圍、邊界和功能的調整。前面兩種變化的發生，就是基層實踐探索得到國家制度層面的認可後發生的，足見官方對於“集體”變動的態度是開放的。能否在新的條件下實現“集體”的“再造”，催生制度層面的變革，關鍵要看是否能夠探索出符合發展需求的新經驗。
（二）“集體”再造可能模式的探討
在近些年各地的實踐中，“集體”的再造主要有以下四種模式：
1.產權重分模式。
當前各地正在普遍開展的集體產權股份合作制改革是這種模式的典型。農民在1956年帶產入社時所佔份額是可以核算的，但經由“大集體”時代的熔鑄，這種原始份額已經不具有計算意義。在這一輪改革中，主要是根據成員資格認定及相關賦值，變“共同共有”為“按份共有”，賦予集體成員對於集體資產的股權。這實際可以看作“構造之變”的延續，因其同樣改變著“集體”的構造原理。產權重分對解決城中村、城郊村和經濟發達村的“集體”及其成員關係問題意義重大。
2.村企重構模式。
這一模式主要發生在“超級村莊”當中。“超級村莊”是指那些經濟發展比較突出，但仍然沿襲集體化組織方式實行黨政社企合一體制的村莊。這些村莊的共同特徵是多年前就在村莊這個基底之上發展出了龐大的村莊企業（集團）。“超級村莊”再造“集體”的一個通常手段是，由“村辦企業”向“企業辦村”轉變，很多村莊褪變成為企業職工的一個居住社區。其內在邏輯是，通過“村企轉換”，逐步弱化企業（集團）中村莊“集體”的痕跡，從而使原有村民的“成員權”變得模糊，同時通過對私人資產的限制和控制以強化企業的“不可分割性”。筆者調查發現，這類村莊中“集體”的意識形態灌輸十分強烈，但村民對“集體”的認識卻十分淡薄，大多認為企業實際是屬於領導家族的。儘管實現了經濟快速發展，但這些村莊從社會歷史意義上講幾乎倒退回了一種初民社會形態−財產共有與強權的結合體。這本質上是一種“權力支配財產”的社會形態。
3.社區重建模式。
全國各地普遍推行的新型農村社區建設或者農村相對集中居住屬於這種模式。前些年，為了折換一點土地指標，很多地方掀起了“撤村並居”運動，這是社區重建模式的起源。近幾年，熱火朝天的建設之後，地方政府逐漸趨於冷靜，開始根據人口布局情況有步驟地開展新型社區建設。但這一模式仍舊存在的一個關鍵問題是，新型社區往往是原來若干個“集體”的新集合，這種未考慮成員需求的集中難以避免地會帶來治理上的種種麻煩。
1.城鄉重組模式。
這一模式是上述社區重建模式的改良版，在石家莊都市區城鄉一體化規劃中作出了探索。石家莊周邊鄉村的一個典型特徵就是“小鎮大村”，鎮區規模普遍偏小，主要集中在4000−6000人之間，大於1萬人的鎮區僅有1個；村莊規模普遍偏大，2000人以上村莊佔比超過一半，4000人以上村莊佔比達到15%。這一人口布局特徵，讓通過組建鎮村聯合體來發育小城市成為可能（圖1）。理論上講，這一模式通過若干個城鄉組團的融合，致力於建設新的小城市，原有的農村集體將有更充分時間來分化調整完成再造。
上述四種“集體”再造模式可以分為兩類：第1、2種模式是“產權再造”，第3、4種模式是“治權再造”。但是，無論是“產權再造”還是“治權再造”，都難以從根本上解決“集體”再造問題。第1種模式的成員“退出權”問題仍未得到明確，使改革的意義打了折扣，且對“集體”再造最為迫切的典型農區而言未必適用；第2種模式帶有明顯的“逆制度化意義”，如果任其發展下去，很可能導致這些村莊成員權的縮水甚至滅失；第3和第4種模式都是從空間組織出發來開展政策設計的，“集體”再造只是行政區劃和空間重組之後一個不可避免的附帶性議題。
上述四種模式歸根結底都是在繞過集體所有制而不是著眼於集體所有制的完善與充實。在改革中，如果只從產權結構或者治權調整角度入手，而不從現實經濟社會功能的角度去考慮“集體”構造的合理性問題，就很難去推進“統分結合”經營體制尤其是其“統”的一面的作用發揮。真正面向當前中國農村的“質地之變”，特別是解決作為中國農村主體的典型農區面臨的問題，必須要推動“集體”自身及其成員邊界的調整。進一步講，要允許集體的退出、重組與再聯合，核心是解決好集體組織的成員權問題。這與中國的農村土地集體所有制以及基本經營制度並不衝突。
（三）“集體”再造的核心是成員權問題
越往人類歷史的早期，人群的色彩就越濃厚，因為要靠人與人的共同行動解決生存問題。成員權即源出於此。隨著人類進步和基本生存風險的解除，成員權類型逐步發生了分化。作為公共組織的成員，人們可以無條件享受相關權利，比如一個國家的公民權；但作為經濟組織成員，人們享受的權利應當與其投入成正比，比如股份公司的股東。這樣整個社會才能同時兼顧效率與平等，如果把兩類組織原則混同，那麼效率與平等恐怕都難以保障。
中國農村集體組織就陷入了這種“雙低陷阱”。集體組織的成員資格認定並無固定的規範。在一般意義上，只要出生在這個共同體當中，就天然地具有了共同體的成員資格；但在一定文化條件下，嫁入、過繼等“血緣擬製”也會賦予某人成員資格；而更多情況下，結果或許只是來自赤裸裸的實力對抗。成員資格一旦與某種“權利”勾連，那問題就進一步凸顯。對問題產生影響的是這種“權利”有多少價值。現在農村社會衝突中出現的“按鬧分配”，便清楚地體現了這一邏輯。困擾很多地方政府多年的“外嫁女”問題便是由集體成員權衍生出來的。
“集體”再造的核心是實現集體成員權的現代轉型。解決這一問題，“政經分開”當然是一個好辦法。但形式上的“政經分開”不解決問題。如果要真正實現“政經分開”，公共財政必須要能夠對社區公共支出一力承擔，集體經濟組織專事經營。但問題是，即便這方面改革做得最好的廣東，短期內也難以達到上述目標。以佛山市南海區為例，目前社區公共投入中，財政出資和集體股份社出資差不多各佔50%，儘管財政出資在逐年增加，但增速有限。目前，政府官員的認識普遍存在侷限，幾乎眾口一詞認為完全財政負擔“不合理”。這在一定程度上制約著此項改革進程。
更為重要的是，對典型農區而言“政經分開”並非“靈丹妙藥”。典型農區一方面要解決人口布局變動帶來的空間組織問題，另一方面要解決專業農戶壯大崛起的生產組織問題。前一方面不是本文論述重點。就後一方面而言，如果僅僅是基於既有組織推行“政經分開”，而不解決進城農民的退出和專業農戶的合作問題，那麼很難望見中國農業競爭力的提升，也難以找到集體經濟的出路。
此前全國層面已經部署過一輪農村土地承包經營權退出的試點。但這項試點範圍非常有限，只在四川省成都市、重慶市梁平縣、四川省內江市市中區三地進行了部署。同時由於市場化機制的缺失導致試點難以深入。其主要問題在於：（1）“永久退出”的嘗試不夠徹底，幾個地方普遍採取了“長期退出”模式，即農戶將“二輪”承包期內剩餘期限的土地承包權退回村集體，但保留在下一輪土地承包時重新要求承包地的權利。（2）試點中要求土地承包經營權只能退歸村集體，而不允許農戶之間進行轉讓，導致退地補償資金籌措困難。三地的補償資金都是以財政墊付為主，同時輔之以集體經濟組織自籌、銀行融資等手段，不具有可持續性。（3）改革中只部署了土地承包經營權退出單項試點，但是農民的宅基地使用權、集體收益分配權的退出未作安排，使原本應該整體推進的改革被人為割裂。由於上述問題的存在，目前的改革試點實際宣告破產，要繼續推進必須作出新的制度設計。
近幾年開始推行的“三權分置”改革為解決成員權問題提供了新的契機。通常人們更關注“三權分置”之後經營權強化和坐實對效率提升帶來的積極影響。但筆者認為，“三權分置”中將承包權與經營權分開，本質上是將成員權與物權分離。如果農地的“三權分置”中這一邏輯還不明顯，宅基地的“三權分置”將原有的宅基地使用權分為資格權和使用權，那實在是再明顯不過了。這樣分割之後的意義在於：（1）隨著土地經營權、宅基地使用權流轉的長期化，土地承包權和宅基地資格權的含金量會大幅下降；（2）《民法典》制定過程中，土地經營權可能逐步具有一定的用益物權屬性，原本在《物權法》中即有規定的宅地基使用權的用益物權屬性會被新的使用權所繼承；（3）土地承包權和宅基地資格權將與物和物權徹底剝離，而僅僅具有成員權特徵。
經由上述轉換，集體成員權退出問題將變得更加容易實現，這是土地集體所有制及集體經濟組織的現代轉型的前提。
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農村集體組織及其成員權轉型方案
當前中國鄉村大致可以分為三類：一是城中村、城郊村和經濟發達村；二是“超級村莊”；三是更為廣大的典型農區村莊。根據上述分析和認識，分別提出三類村莊農村集體組織及其成員權轉型的操作性方案。
1.城中村、城郊村和經濟發達村早已不從事農業，實際上也沒有多少農地，在這些地方應該紮實推進集體產權制度改革。
其改進空間在於：短期，首先賦予集體成員退出權；長期，開放股份社，建立股權交易市場，實現股權的證券化、市場化，逐步實現股份社公司化轉置。這方面學術界基本已經形成共識，推進效果要看決策層改革的決心和勇氣。
2.“超級村莊”的改革應該著眼於建立現代企業制度，推進企業（集團）股權結構改革。
具體操作：（1）推行企業股權結構改革，採用適當標準對企業管理層、有“村籍”的村民及企業職工股權份額進行量化（可採取不同於普通村莊集體產權制度改革中成員身份認定的方式，制定專門方案）。（2）建立現代企業制度，在上級主管部門監督下組建新的董事會、監事會，聘請職業經理人專事經營。（3）企業黨委納入民營企業黨建總體格局考慮，不再保留原有黨政村企合一體制。（4）原有村莊及周邊新興社區整體轉置為小城鎮，設立城鎮黨委、政府組織，與企業脫鉤。
3.典型農區村莊的改革應該在明確成員退出權的基礎上，允許空間重組和集體再聯合。
具體操作：（1）明確集體經濟組織成員整體退出權，建立農村土地（林草地）承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等由集體成員權直接轉換來的權利的一攬子退出計劃，鼓勵符合條件的進城農戶依法自願有償退出上述權利。（2）成員權退出過程中，允許相應權利不退還村集體，而在符合條件的農戶之間進行直接流轉。（3）允許打破既有集體經濟組織邊界，探索通過合作社等形式組建跨社區的新型集體經濟組織，原村莊集體所有權可轉移到新的集體經濟組織。
"摘要：在經典馬克思主義理論中，所有制並不是一種具體的產權安排，將公有制直接落定為集體所有權是特定歷史階段和認識前提下的產物。當前，初建農村集體組織時那種以農村居民的居住地劃定集體範圍的做法已經不適應新時代的發展要求，農村“集體”的再造成為必然趨勢。深化改革的核心是實現“集體”及其成員權的現代轉型，逐步賦予集體成員退出、重組與再聯合的權利。以“三權分置”為中心的土地制度改革為解決集體成員權問題提供了重要窗口，更大改革紅利的釋放有賴於針對不同類型村莊制定具體的操作性方案。
關鍵詞：所有制；產權；集體成員權；土地政治
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引言
黨的十八屆三中全會以來，中央圍繞農村土地制度改革作出了若干重大部署，涉及到基礎性制度、土地要素市場發展、土地規劃管理體制以及配套改革等多個方面。但五年過去，農村土地制度改革總體上沒能取得重大進展，全局性改革尺度普遍滯後於地方實踐。究其原因：一方面，改革缺少充分的理論支援，關鍵認識上學術界與決策層沒有形成很好的對話機制；另一方面，一些質疑改革的思潮頻頻出現，造成了對改革深化的阻礙甚至抵制。20世紀80年代農村土地制度改革之所以能夠取得巨大突破，一個基本經驗便是通過基層探索合法化、法外空間制度化來不斷推進改革。在這個過程中，劃定底線、守住陣腳之後，減少意識形態的爭論至關重要。從目前的形勢看，改革開放40年之際，中國農村土地制度改革又站在了歷史的十字路口。
實際上，許多質疑之聲根本經不住深入推敲。這些思潮之所以會造成影響，主要還是因為學術界對改革所牽涉到的一些政治社會問題沒有給出很好的解釋，特別是對土地制度改革的層次與性質沒有作出明確限定。對此，本文希望通過對農村土地集體所有制政治邏輯的解析，來對土地制度改革的層次與性質作出界定，並釐清改革的關鍵節點，為農村土地制改革深化提供理論資源。
除引言部分外，本文的內容包括：第一，對馬克思所有制概念與產權理論進行界分，以此作為討論農村土地集體所有制問題的理論前設；第二，分析當前農村土地制度的生成邏輯，明確土地集體所有制的內在理路及深化改革的邏輯起點；第三，對“集體”及其成員權問題作深入討論，明確深化改革的關鍵節點；最後，簡要提出不同類型村莊農村集體組織及其成員權轉型的操作性方案。
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所有制與產權——一個理論前設
釐清所有制與產權之間的區別是討論農村土地制度改革的前提。這一問題學術界有過一些研究，但不少說法似是而非，並沒有形成不言自明的公共知識。這裡我們根據論述需要對兩者的邏輯關係作一梳理，力避繁冗、力求簡明。
第一，什麼是所有制？所有制是馬克思主義政治經濟學的中心概念。在馬克思的德文原稿中，所有制一詞對應的母詞是Eigentum。在馬克思之前，這一概念已經為啟蒙思想家所廣泛使用，在他們那裡這一概念主要是指財產權。馬克思並沒有簡單沿用這一概念，而是在不同語境中賦予了其所有制與所有權兩種不同的含義，並且在某些情況下通過複合詞對其想表達的涵義予以強化，比如，以Eigentumsrecht一詞來專指所有權，而以Eingentumsverhältnis一詞來表示所有制關係。這樣一來，便產生超越於財產權、所有權的所有制概念。馬克思強調：“對財產關係的總和，不是從它們的法律表現上即作為意志關係來把握，而是從它們的現實形態上即作為生產關係來把握。”生產關係的總和構成社會的經濟基礎，有法律的和政治的上層建築豎立其上並有一定的社會意識形式與之相適應。在很多時候，馬克思用所有制來指稱生產關係的總和，甚至在一定程度上包含了人與人之間的統治−服從關係。在實際運用中，馬克思、恩格斯提出所有制概念主要是希望以此為基點來分析總體性的社會關係和政治關係，而非著眼於具體的財產關係。馬克思在《德意志意識形態》中論述前資本主義所有制形式時，主要分析不同所有制下的支配關係和統治形式，恩格斯將家庭、私有制和國家的起源作三位一體的論述，都支持了上述判斷。
第二，什麼是產權？產權是西方經濟學概念，在制度經濟學和法律理論中運用最為廣泛。一般來說，產權可以理解為不受他人干預地利用物品某些屬性而受益或受損的權利。在產權理論中，人們擁有的並不是資源本身，而是使用資源的一個權利束。“擁有土地”通常意味著可以耕作、出售，但卻無權去隨意丟棄或者強迫別人購買。英語中用來表達產權關係的單詞Ownership常常被我們翻譯為所有制，實際上其用來表達馬克思所有制概念的意味並不充分，比較準確的翻譯應該是“產權制度”，充其量譯為“所有權”。在產權理論中，財產是指具體的權利或權益，而並沒有超越於這些涵義的純粹財產。國家或私人所有的概念有些含混不清，對資源的某些權利可能是國家所有的，但另一些權利可能又歸屬個人所有。在歐美等法治成熟國家，並非簡單以“公有制”“私有制”來劃分土地權屬關係，土地實際被規定為法人所有或自然人所有。即便是歸自然人所有的土地，也要受到大量法律規範的限制，自然人所擁有的只是使用土地某些屬性的權利。中國過去文獻中常會出現的“××國家實行土地私有制”，這恐怕來自我們“概念附會”之後的誤讀。
第三，如何理解所有制與產權的關係？需要把握以下幾點：（1）所有制是一個政治經濟學術語，而產權是一個經濟術語、法律術語。馬克思、恩格斯一再強調這種區別。恩格斯在批判蒲魯東、米爾伯格等人時，曾經指出他們“歪曲了經濟關係，辦法是把這種關係翻譯成法律用語”。（2）在人類歷史上，產權結構與所有制形式不完全一致的情況並不罕見。在一個社會中，主導性的所有制規定著社會經濟基礎的主要特徵，也規定著整個社會形態的主要特徵。但在這個社會裡，一定還存在著其他的產權形式。馬克思曾經說過，在古典古代的公社所有制下仍然存在奴隸制，而且私有制也開始發展起來。只不過他強調，它們是以一種從屬於公社所有制的形式發展起來的。中國改革開放以來的一大理論創新，就是確立了公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，通過所有制與產權的理論界分，解決了深化改革的合法性問題。（3）在具體實踐中，所有制除了通過產權來體現，還可以通過社會制度和政治制度予以維護和鞏固。在當代中國馬克思主義話語中，我們說公有制、私有制時，實際是說一個社會主導性的生產關係，這既體現為具體的產權安排，又體現為政治領導權歸屬。在社會主義初級階段，後者的特徵可能更為明顯。黨的十九大就明確提出，中國特色社會主義最本質的特徵是中國共產黨領導。（4）最近研究顯示，馬克思、恩格斯的“集體”概念是指作為自由人的生產者所組成的共同體，他們理論中並不存在剝奪了個人所有權的集體所有制。將公有制直接落定為集體所有權是特定歷史階段和認識前提下的產物。
有了上述認識基礎，有助於幫助我們認清中國農村土地制度改革的層次和邊界，就不會像有些人那樣動輒以觸動所有制為名去質疑改革、否定改革。
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當前農村土地制度的生成邏輯
（一）農村土地集體所有制是一項政治選擇
農村土地集體所有制是一項政治選擇，是社會主義公有制在鄉村社會的具體制度安排。這一制度並非是中國共產黨建政之際一夜之間確立的，而是經過了一個複雜的演變過程。1949年制定的《共同綱領》中，只提到了“封建半封建的土地所有制”“農民的土地所有制”“社會主義性質的經濟”等概念。在1954年《憲法》提及了集體所有制，但這是合作社所有制的一個抽象表述，所指對象主要是城市勞動者集體。1962年《人民公社六十條》的頒行是土地集體所有制實際確立的標誌。當時規定的人民公社中“三級所有、政社合一”的體制實際上是土地集體所有制最初的實踐形態，這可以視作中國農村土地集體所有制的制度淵藪。
然而，作為一套政治選擇的土地集體所有制並不僅僅或者說不主要是以土地的集體所有權為支撐的。結合歷史環境看，其初始內涵主要包括以下幾方面：（1）國家和農民之間的革命同盟關係。其內在邏輯是，黨領導人民取得革命勝利並實行土地改革，在國家工業化過程中農民也應當服從大局共克時艱。（2）國家和集體之間的委託代理關係。其內在邏輯是，集體受國家的委託對基層社會進行全方位的管理特別是完成統購統銷任務，集體實際是國家政權建設中的一個具體執行者。（3）集體和農民之間的汲取分配關係。其內在邏輯是，集體負責汲取農民的生產剩餘上繳國家，並同時完成社區內的資源分配。在這一制度鏈條中，制度上規定土地歸集體所有（事實上並沒有處置權），主要是為了服務於上述國家−集體−農民關係建構的需要，而集體所有制則是這一整套制度在所有制層面的一個制度總結。
這一邏輯主要來自制度設計者，而非三方之間的契約關係。從世界範圍看，一個國家的所有制安排與確立之際的歷史情勢和主導力量有關。由於歷史認識的侷限和政治利益的左右，最終被選擇的未必是一個效率最高的制度安排，制度甚至未必從一開始就有著明確的內涵。但一如前述，所有制關係到總體性的政治關係和社會關係，規定了一個社會的基本制度形態。因此要十分注意的是，一種所有制安排一經選擇，其所表達的就不再是一種具體的財產關係、土地關係，而是與國家政權和治權相勾連成為一種位格性的存在，所關涉的是一個國家政治經濟體制中的根目錄問題。面對這樣的問題，任何的政治共同體都會極端謹慎。我們在改革中堅持土地集體所有制不動搖有著深刻的政治考量。
（二）農村土地制度是政治話語與法律話語的複合結構
近幾年，有一種爭論悄然興起，其爭論焦點是農村土地制度究竟是“經營制度”還是“財產製度”。兩種意見在權威文件裡都能找到部分依據，但又難以找到明確的答案（見表1）。
從表1可見，在重要的土地制度改革文件中，經營體制、基本經營制度、土地承包關係、承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權這些概念間或出現，平分秋色，單純從字面意義很難分辨哪種表述的位階更高。對這個問題，不能拘泥於具體文本，而要回歸到憲法結構和制度話語的分析中找尋答案。
1.《憲法》中的經營體制和土地權屬實際是兩個層次的問題。
有學者認為，農村土地承包經營權的物權化與憲法規定的農村土地集體所有制相悖，以此質疑《物權法》與《土地管理法》的“合憲性”，並認為改革中出現了“經營制度”向“財產製度”的異化。在筆者看來，這一觀點非但沒有正確理解所有制與產權的理論關係，而且對憲法結構也沒有作認真分析。1982年以來，《憲法》中對於所有制和土地所有權都是分兩條進行表述的，我們在此對2018年修改後的《憲法》文本進行分析。《憲法》第八條規定“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，第十條規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有”。可見，在憲法結構中是先規定了經營體制，爾後才規定了土地權屬。這意味著，經營體制是產權歸屬的前置環節。如果再結合憲法文本作進一步的分析，可以發現《憲法》第八條中經營體制的規定實際是第六條所有制規定的進一步延伸，而此後的第九條、第十條則是分別規定了礦藏、森林等自然資源和城鄉土地資源的所有權。憲法兼具政治性和法律性，經營體制（作為所有制的延伸拓展）體現的是政治性，而土地權屬則體現的是法律性。也就是說，經營體制和土地權屬在憲法結構中是兩個層面的問題。因此，所謂“經營制度”向“財產製度”的異化是一個偽命題，物權化的土地承包經營權在是在現代民法邏輯下的具體權利創設，既不影響集體的土地所有權，更無損集體所有制。
2.經營體制是政治話語，土地權屬是法律話語。
中國土地制度實際是一套政治和法律的複合結構，要從多個層面去理解。隨著改革推進，早期的“聯產承包責任制”逐漸發展為“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，這一內容後來被概括為“農村基本經營制度”。經營體制和經營制度都是一種政治話語，本質上是執政黨的政治主張；而“保持土地承包關係穩定並長久不變”，以及黨的十九大新提出的“第二輪土地承包到期後再延長三十年”則是執政黨作出的政治承諾。在此之下，包括農村土地集體所有、土地承包經營權等概念都是法律話語，是所有制有關的一系列總體性關係進入經濟系統的制度安排。土地制度的政治話語要依靠法律制度來落地，而法律制度要以政治話語為遵循，這是中國土地制度的特殊構造。
3.土地制度的兩套話語表述需進一步明晰化。
由於對土地制度兩套話語邏輯脈絡認識的不徹底，很多文件對這個問題的處理就顯得有些糾結，其中甚至包括一些以中央名義印發的高位階文件。比如，《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中，在標題層面有意迴避了土地制度字眼，而將其分散在“加快構建新型農業經營體系”“賦予農民更多財產權利”和“建立城鄉統一的建設用地市場”幾個部分當中。更為甚者是2018年中央一號文件，將“鞏固和完善農村基本經營制度”“深化農村土地制度改革”並列，前者內容主要是農地，後者內容主要是建設用地，農地和宅基地的“三權分置”也分別劃歸這兩部分。這就難免讓人費解，同樣是土地，為什麼建設用地就是土地制度改革，農地就是經營制度改革？為避免歧義，未來相關表述中需要對土地制度的兩套話語作出明確區分，而不再依據土地類別來確定內容安排。具體而言，可以將“經營制度”和“土地制度”作為並列標題，在內容安排上，經營制度部分主要談基本經營制度、土地承包關係等政治性議題，而土地制度部分談具體的土地產權制度改革。至於經營體系實際是一個經濟活動的組織問題，應當獨立於這兩部分之外單獨闡述。
（三）深化農村土地制度改革的邏輯起點
集體化時代那種通過直接政治手段塑造的土地集體所有制存在兩個問題：其一，就是為人所熟知的，這套制度不利於調動勞動者的積極性，存在制度的“低效閉鎖”；其二，憲法中所規定的公有制、國家所有制、集體所有制都是生產關係層面的總體性概念，並不能直接轉換為民法層面的權屬概念，更無法直接與經濟活動中的產權理論相銜接。改革開放40年來，農村土地集體所有制的內涵和實現形式早已發生了深刻變動，主要的改革步驟都是在圍繞著“集體”做文章。
第一步是集體內部經營關係的調整。當時決策是，穩定集體所有制、不動集體所有權以保證政治穩定，通過家庭承包經營對共同生產體制的替代來調動農民積極性以提升效率。但實際上，這一改革很快就突破了集體內部關係的範疇，倒逼產生了國家−集體−農民的關係重新調整。這已然是對集體所有制內核的一種重構。
第二步是集體及其成員間產權結構的調整。主要做法是，通過權利創設來明確土地集體所有制的實現形式，在堅持土地集體所有權的同時以“兩權分離”和“三權分置”深化產權結構改革，賦予農民更加完整的土地權利，並通過提升土地產權的強度來引導人們的經濟行為。
當前上述改革仍在發揮作用，而且存在巨大的改進空間，但僅僅依靠這些措施來推進農村土地制度深化改革，動力已然顯得不足。繼續深化農村土地制度改革的邏輯起點在於，與數十年前相比，城鄉關係和人口布局已經發生了歷史性鉅變。尤其是在典型農區，無論是集體還是其成員，早已是一個模糊不清的存在。要進一步深化改革，包括推動此前的經營關係和產權結構改革能夠繼續發揮作用，都必須邁出改革的第三步−“集體”自身及其成員邊界的調整。孫憲忠撰文指出，目前以農村居民的居住所在地為標準來劃分“農民集體”的做法，已經到了政策執行的盡頭。②筆者完全同意這一觀點。當然這一認識要形成可操作性方案，還要對“集體”及其成員權問題作深入討論。
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“集體”及其成員權問題再認識
（一）“集體”的前世今生
深化土地制度改革，必須對“集體”的性質與變遷有深刻認識。集體是一個十分抽象的表述，既可以將之理解為一個無組織形態的“成員組合”，又可以將之理解為一個有組織形態的“共同體”。大體來說，人類社會的“集體”經歷過三種類型：（1）傳統村落中基於“地緣相近、血緣相親”構成的“集體”。這種“集體”與村莊範圍不一定重合，其組織形態也不明確，支持其存續的是宗法支配關係和束縛保護機制。（2）通過政治手段人為創造的集體組織。蘇聯的“集體農莊”、中國以前的“人民公社”是這類“集體”的典型代表。這類“集體”一般具有明確的組織形態。（3）人們基於利益與合作關係自願聯合形成的“集體”。典型的如歐美國家普遍存在的農業合作社。這類“集體”初創時可以是非組織形態的，但在後續運作中為了與法治和市場體系接軌，通常要註冊為特定的組織。
中國近代的民主革命中，通過土地改革及相配套的一系列政治手段徹底解構了傳統村落共同體。而在1958年的集體化運動中，又再次通過政治手段強力構建“人民公社”這一“人造集體”。現行“集體”的出現是一個偶然事件。今天村莊一級的集體組織，實際是1962年重建生產大隊時以自然村落的居民為成員組建的。這種範圍確定通常只能用於公共組織，比如地方政府的建立，而作為經濟組織這種設置本身不具有無可置疑的正當性與合理性。改革開放以後這種“人造集體”在法理上終結，特別是鄉鎮層面的公社徹底解體，轉製為一級政府，但事實上村莊層面上“政社合一”的集體制度至今存在。
不過，其實在實踐過程中，農村集體從組建那一天開始就“一變再變”。
1.“虛實之變”。
《憲法》規定農村土地屬“集體所有”，這裡“集體”的全稱應該是“勞動群眾集體”或者索性稱為“農民集體”。這又是一個所有制層面的概念，難以找到明確的行為主體。這一制度安排並不是在公有制意識形態指導下，經由嚴密的制度設計形成的，而是在人民公社解體之後不斷填補制度空檔過程中各方博弈產生的結果。多年來的改革中，這一虛置的“集體”所承擔的權利正在逐步轉移給“農村集體經濟組織”這個實體組織。換言之，“農民集體”正在轉型為“農村集體”。
2. “構造之變”。
2002年頒行的《農村土地承包法》規定了“承包期內，發包方不得調整承包地”。這項經驗來自貴州湄潭的改革試點，通俗說法是“增人不增地、減人不減地”。儘管到今天為止，全國有1/3左右的村莊仍舊存在規模不一的土地調整，但這一規定的制度意義仍舊不可估量，因為其改變了“農村集體”的構造原則。正如劉守英所說：“按照新的制度安排，土地雖然依舊是集體所有的，但這個‘集體’卻僅僅包括原有成員，而不再天然地屬於從理論上講可能無限新增的人口。”在他看來，這“觸動了集體所有制的根本”。
3.“質地之變”。
經過多年發展，特別是在典型農區，今天的村莊早已不是初建時那個均質的“集體”。從人口布局看，城鎮化率已經從20世紀60年代不到20%上升到如今近60%，大量農民早已離村進城。另據筆者調查，各地現有空心村的平均比重在10%以上（見表2），這個數字已經刨除了完成整體搬遷和集中居住的村莊。從經營方式看，農村土地經營結構也發生了重大變化。截至2017年末，全國家庭承包經營耕地流轉面積5.12億畝，佔家庭承包耕地總面積的37%。截至2016年，專業農戶（經營50畝以上大戶）數量達到376萬戶（見表3），如果按照平均每戶100畝計算，全國由專業農戶耕種的土地達到3.76億畝，佔承包地流轉總面積的73.4%。面對上述趨勢，一個核心問題就是離村者不再需要“集體”保護，但退出機制不暢，原有權利處於“沉睡”狀態；務農者漸漸向大規模的專業化農戶集中，原有“集體”給不了實際的支持，而專業農戶的聯合機制亦難以建立。
通過以上分析看以看出，“集體”本身是變動不居的。“虛實之變”動屬性，“構造之變”動原理，“質地之變”則呼喚著新時代“集體”範圍、邊界和功能的調整。前面兩種變化的發生，就是基層實踐探索得到國家制度層面的認可後發生的，足見官方對於“集體”變動的態度是開放的。能否在新的條件下實現“集體”的“再造”，催生制度層面的變革，關鍵要看是否能夠探索出符合發展需求的新經驗。
（二）“集體”再造可能模式的探討
在近些年各地的實踐中，“集體”的再造主要有以下四種模式：
1.產權重分模式。
當前各地正在普遍開展的集體產權股份合作制改革是這種模式的典型。農民在1956年帶產入社時所佔份額是可以核算的，但經由“大集體”時代的熔鑄，這種原始份額已經不具有計算意義。在這一輪改革中，主要是根據成員資格認定及相關賦值，變“共同共有”為“按份共有”，賦予集體成員對於集體資產的股權。這實際可以看作“構造之變”的延續，因其同樣改變著“集體”的構造原理。產權重分對解決城中村、城郊村和經濟發達村的“集體”及其成員關係問題意義重大。
2.村企重構模式。
這一模式主要發生在“超級村莊”當中。“超級村莊”是指那些經濟發展比較突出，但仍然沿襲集體化組織方式實行黨政社企合一體制的村莊。這些村莊的共同特徵是多年前就在村莊這個基底之上發展出了龐大的村莊企業（集團）。“超級村莊”再造“集體”的一個通常手段是，由“村辦企業”向“企業辦村”轉變，很多村莊褪變成為企業職工的一個居住社區。其內在邏輯是，通過“村企轉換”，逐步弱化企業（集團）中村莊“集體”的痕跡，從而使原有村民的“成員權”變得模糊，同時通過對私人資產的限制和控制以強化企業的“不可分割性”。筆者調查發現，這類村莊中“集體”的意識形態灌輸十分強烈，但村民對“集體”的認識卻十分淡薄，大多認為企業實際是屬於領導家族的。儘管實現了經濟快速發展，但這些村莊從社會歷史意義上講幾乎倒退回了一種初民社會形態−財產共有與強權的結合體。這本質上是一種“權力支配財產”的社會形態。
3.社區重建模式。
全國各地普遍推行的新型農村社區建設或者農村相對集中居住屬於這種模式。前些年，為了折換一點土地指標，很多地方掀起了“撤村並居”運動，這是社區重建模式的起源。近幾年，熱火朝天的建設之後，地方政府逐漸趨於冷靜，開始根據人口布局情況有步驟地開展新型社區建設。但這一模式仍舊存在的一個關鍵問題是，新型社區往往是原來若干個“集體”的新集合，這種未考慮成員需求的集中難以避免地會帶來治理上的種種麻煩。
1.城鄉重組模式。
這一模式是上述社區重建模式的改良版，在石家莊都市區城鄉一體化規劃中作出了探索。石家莊周邊鄉村的一個典型特徵就是“小鎮大村”，鎮區規模普遍偏小，主要集中在4000−6000人之間，大於1萬人的鎮區僅有1個；村莊規模普遍偏大，2000人以上村莊佔比超過一半，4000人以上村莊佔比達到15%。這一人口布局特徵，讓通過組建鎮村聯合體來發育小城市成為可能（圖1）。理論上講，這一模式通過若干個城鄉組團的融合，致力於建設新的小城市，原有的農村集體將有更充分時間來分化調整完成再造。
上述四種“集體”再造模式可以分為兩類：第1、2種模式是“產權再造”，第3、4種模式是“治權再造”。但是，無論是“產權再造”還是“治權再造”，都難以從根本上解決“集體”再造問題。第1種模式的成員“退出權”問題仍未得到明確，使改革的意義打了折扣，且對“集體”再造最為迫切的典型農區而言未必適用；第2種模式帶有明顯的“逆制度化意義”，如果任其發展下去，很可能導致這些村莊成員權的縮水甚至滅失；第3和第4種模式都是從空間組織出發來開展政策設計的，“集體”再造只是行政區劃和空間重組之後一個不可避免的附帶性議題。
上述四種模式歸根結底都是在繞過集體所有制而不是著眼於集體所有制的完善與充實。在改革中，如果只從產權結構或者治權調整角度入手，而不從現實經濟社會功能的角度去考慮“集體”構造的合理性問題，就很難去推進“統分結合”經營體制尤其是其“統”的一面的作用發揮。真正面向當前中國農村的“質地之變”，特別是解決作為中國農村主體的典型農區面臨的問題，必須要推動“集體”自身及其成員邊界的調整。進一步講，要允許集體的退出、重組與再聯合，核心是解決好集體組織的成員權問題。這與中國的農村土地集體所有制以及基本經營制度並不衝突。
（三）“集體”再造的核心是成員權問題
越往人類歷史的早期，人群的色彩就越濃厚，因為要靠人與人的共同行動解決生存問題。成員權即源出於此。隨著人類進步和基本生存風險的解除，成員權類型逐步發生了分化。作為公共組織的成員，人們可以無條件享受相關權利，比如一個國家的公民權；但作為經濟組織成員，人們享受的權利應當與其投入成正比，比如股份公司的股東。這樣整個社會才能同時兼顧效率與平等，如果把兩類組織原則混同，那麼效率與平等恐怕都難以保障。
中國農村集體組織就陷入了這種“雙低陷阱”。集體組織的成員資格認定並無固定的規範。在一般意義上，只要出生在這個共同體當中，就天然地具有了共同體的成員資格；但在一定文化條件下，嫁入、過繼等“血緣擬製”也會賦予某人成員資格；而更多情況下，結果或許只是來自赤裸裸的實力對抗。成員資格一旦與某種“權利”勾連，那問題就進一步凸顯。對問題產生影響的是這種“權利”有多少價值。現在農村社會衝突中出現的“按鬧分配”，便清楚地體現了這一邏輯。困擾很多地方政府多年的“外嫁女”問題便是由集體成員權衍生出來的。
“集體”再造的核心是實現集體成員權的現代轉型。解決這一問題，“政經分開”當然是一個好辦法。但形式上的“政經分開”不解決問題。如果要真正實現“政經分開”，公共財政必須要能夠對社區公共支出一力承擔，集體經濟組織專事經營。但問題是，即便這方面改革做得最好的廣東，短期內也難以達到上述目標。以佛山市南海區為例，目前社區公共投入中，財政出資和集體股份社出資差不多各佔50%，儘管財政出資在逐年增加，但增速有限。目前，政府官員的認識普遍存在侷限，幾乎眾口一詞認為完全財政負擔“不合理”。這在一定程度上制約著此項改革進程。
更為重要的是，對典型農區而言“政經分開”並非“靈丹妙藥”。典型農區一方面要解決人口布局變動帶來的空間組織問題，另一方面要解決專業農戶壯大崛起的生產組織問題。前一方面不是本文論述重點。就後一方面而言，如果僅僅是基於既有組織推行“政經分開”，而不解決進城農民的退出和專業農戶的合作問題，那麼很難望見中國農業競爭力的提升，也難以找到集體經濟的出路。
此前全國層面已經部署過一輪農村土地承包經營權退出的試點。但這項試點範圍非常有限，只在四川省成都市、重慶市梁平縣、四川省內江市市中區三地進行了部署。同時由於市場化機制的缺失導致試點難以深入。其主要問題在於：（1）“永久退出”的嘗試不夠徹底，幾個地方普遍採取了“長期退出”模式，即農戶將“二輪”承包期內剩餘期限的土地承包權退回村集體，但保留在下一輪土地承包時重新要求承包地的權利。（2）試點中要求土地承包經營權只能退歸村集體，而不允許農戶之間進行轉讓，導致退地補償資金籌措困難。三地的補償資金都是以財政墊付為主，同時輔之以集體經濟組織自籌、銀行融資等手段，不具有可持續性。（3）改革中只部署了土地承包經營權退出單項試點，但是農民的宅基地使用權、集體收益分配權的退出未作安排，使原本應該整體推進的改革被人為割裂。由於上述問題的存在，目前的改革試點實際宣告破產，要繼續推進必須作出新的制度設計。
近幾年開始推行的“三權分置”改革為解決成員權問題提供了新的契機。通常人們更關注“三權分置”之後經營權強化和坐實對效率提升帶來的積極影響。但筆者認為，“三權分置”中將承包權與經營權分開，本質上是將成員權與物權分離。如果農地的“三權分置”中這一邏輯還不明顯，宅基地的“三權分置”將原有的宅基地使用權分為資格權和使用權，那實在是再明顯不過了。這樣分割之後的意義在於：（1）隨著土地經營權、宅基地使用權流轉的長期化，土地承包權和宅基地資格權的含金量會大幅下降；（2）《民法典》制定過程中，土地經營權可能逐步具有一定的用益物權屬性，原本在《物權法》中即有規定的宅地基使用權的用益物權屬性會被新的使用權所繼承；（3）土地承包權和宅基地資格權將與物和物權徹底剝離，而僅僅具有成員權特徵。
經由上述轉換，集體成員權退出問題將變得更加容易實現，這是土地集體所有制及集體經濟組織的現代轉型的前提。
5
農村集體組織及其成員權轉型方案
當前中國鄉村大致可以分為三類：一是城中村、城郊村和經濟發達村；二是“超級村莊”；三是更為廣大的典型農區村莊。根據上述分析和認識，分別提出三類村莊農村集體組織及其成員權轉型的操作性方案。
1.城中村、城郊村和經濟發達村早已不從事農業，實際上也沒有多少農地，在這些地方應該紮實推進集體產權制度改革。
其改進空間在於：短期，首先賦予集體成員退出權；長期，開放股份社，建立股權交易市場，實現股權的證券化、市場化，逐步實現股份社公司化轉置。這方面學術界基本已經形成共識，推進效果要看決策層改革的決心和勇氣。
2.“超級村莊”的改革應該著眼於建立現代企業制度，推進企業（集團）股權結構改革。
具體操作：（1）推行企業股權結構改革，採用適當標準對企業管理層、有“村籍”的村民及企業職工股權份額進行量化（可採取不同於普通村莊集體產權制度改革中成員身份認定的方式，制定專門方案）。（2）建立現代企業制度，在上級主管部門監督下組建新的董事會、監事會，聘請職業經理人專事經營。（3）企業黨委納入民營企業黨建總體格局考慮，不再保留原有黨政村企合一體制。（4）原有村莊及周邊新興社區整體轉置為小城鎮，設立城鎮黨委、政府組織，與企業脫鉤。
3.典型農區村莊的改革應該在明確成員退出權的基礎上，允許空間重組和集體再聯合。
具體操作：（1）明確集體經濟組織成員整體退出權，建立農村土地（林草地）承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等由集體成員權直接轉換來的權利的一攬子退出計劃，鼓勵符合條件的進城農戶依法自願有償退出上述權利。（2）成員權退出過程中，允許相應權利不退還村集體，而在符合條件的農戶之間進行直接流轉。（3）允許打破既有集體經濟組織邊界，探索通過合作社等形式組建跨社區的新型集體經濟組織，原村莊集體所有權可轉移到新的集體經濟組織。
作者系中國社會科學院政治學研究所助理研究員
鄉村發現轉自:《學術月刊》2019年第4期
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