1911年辛亥革命爆發不久，外蒙古封建上層集團在沙皇俄國支持下宣佈“獨立”，1915年《中俄蒙協約》簽訂後外蒙古在沙俄卵翼下實行“自治”，中國政府對外蒙古的主權被剝奪殆盡。北京政府為廢除沙俄迫籤的這一不平等條約作了持續的努力，曾經促使外蒙古取消了“自治”，廢除了《中俄蒙協約》。這一事件是中國近現代史上的重大事件。中國大陸有關中俄關系史、①蒙古史、②民國外交史、③中國近代史④的著作中關於這一事件的論述，一般都很簡略，有的著作在論述中也還存在史實錯誤。雖然有一些相關論文論及這一事件但都未深入研究。就筆者所見，專門研究這一事件的論文有：《近代史研究》1991年第5期發表的劉存寬《1918-1921年的外蒙古與中蘇關係》；《中國邊疆史地研究》2001年第4期發表的劉蘭昌《徐樹錚與外蒙古撤治及其影響》及黑龍江教育出版社2003年版《中國邊疆史地論集續編》所載筆者所撰《1919年外蒙古取消“自治”述論》。這三篇論文對1919年外蒙古取消“自治”的過程論述較詳，但仍未能全面揭示北京政府在取消外蒙古“自治”、廢除《中俄蒙協約》這一歷史事件中的作用。本文擬在以往研究成果的基礎上，系統梳理北京政府對《中俄蒙協約》的態度，闡明北京政府為廢除《中俄蒙協約》作出的努力，以深化這一課題的研究。
一
1911年外蒙古“獨立”是在俄國沙皇政府的大力支持下搞起來的。沙皇政府的計劃是讓中國中央政府與庫倫當局在俄國主導下籤訂條約，讓外蒙古在中國“宗主權”之下實行“自治”，外蒙古地區表面上不脫離中國，實質上變成俄國控制下的半殖民地。
早在1911年12月下旬，俄國政府就表示願在中國中央政府和庫倫當局之間進行調停，條件是中國中央政府不管理外蒙古內政、不在外蒙古駐兵、不向外蒙古移民，將來中國在外蒙古進行任何改革均須先與俄國協商，並給予俄國在外蒙古建造鐵路的特權。⑤清政府拒絕了俄國的提議。
中華民國成立後，北京政府為了維護國家統一和領土完整，要求庫倫當局取消“獨立”。北京政府認為外蒙古問題是中國內政，想通過與庫倫當局直接談判來解決外蒙古“獨立”問題。1912年春，臨時大總統袁世凱在勸告哲布尊丹巴取消“獨立”的電文中指出：外蒙古人與內地人“利害休慼，皆所與共。但使竭誠相待，無不可以商榷，何必勞人干涉，自棄主權”。哲布尊丹巴集團自恃有俄國支持，堅決拒絕與中央政府直接談判，要求通過俄人來解決問題。北京政府不願意讓俄國插手外蒙古問題的解決，仍然力圖恢復中國對外蒙古地方的管轄。設在北京的蒙古王公聯合會起草了一個蒙古管理章程草案，北京政府對該章程草案作了修改。1912年4月4日，俄國駐華使館代辦世清將該章程草案及北京政府修改意見的譯文呈送俄國外交大臣，同時指出：“整個草案之意義在於，它實際上是中國人自行解決蒙古問題之第一次重要嘗試。”⑥1912年4月21日，袁世凱頒佈命令，宣佈蒙藏回疆各地方同為中華民國國土，當地各民族同為中華民國國民，不許再使用藩屬名稱；以後要通盤籌劃，實現內政統一、民族大同。俄國新任駐華公使庫朋斯齊將此命令的譯文呈報彼得堡，並評論說：“此項命令至少在字面上實現了統一中國各部之思想……無疑證明中國不願考慮我們所提蒙古自治綱領，而欲在蒙古問題上準備發表更積極之意見。”⑦
5月14日，庫朋斯齊報告俄國外交大臣說：“我確信，我們僅僅通過談判及在外交上提出要求，未必能使中國政府在外蒙自治方面作出我們所期望之讓步；要按我們預定之計劃解決蒙古問題，我們還必須準備採取有效措施，對中國施加壓力，為我們的要求作後盾。”他還報告說，根據美、英等國駐華公使的情緒和言談，列強不會反對俄國在中國東北北部、蒙古及中國西部地區對華採取壓力措施。⑧
俄國駐華使館曾於1912年4月向北京政府聲明：關於外蒙古自治問題，俄、中、蒙三方最好儘快達成協議。6月22日庫朋斯齊緊急報告彼得堡說：北京政府外交總長陸徵祥明確拒絕了俄國政府前述要求，“儘管陸徵祥講得很委婉，態度很謙恭，但其答覆之實質，對於中國視為內政，應按北京政府與呼圖克圖直接達成之協議解決之蒙古問題，不許我國進行任何干涉一節，未留下任何懷疑之餘地。從前中國方面在討論一個毗鄰大國提出之要求時，未必敢如此堅決而公開地表示拒絕，這顯然證明，由於新政體之建立，中國人對外國人講話之腔調已有所改變。”庫朋斯齊繼而分析道：“無論不久前中國人派軍隊前往西藏，或是中國人在科布多地方採取措施(這些情況我國駐庫倫、承化寺及烏里雅蘇臺領事已作報告)，均是明顯的跡象，即中國開始奉行更積極、更堅決之政策，其目的在於將業已脫離中國之地方再次置於自己之權利之下。”庫朋斯齊重申他已闡述多次的看法：“在蒙古問題上只通過外交談判，我們不可能從中國人那裡得到任何東西。”⑨
8月初，陸徵祥提出了由中國政府授予外蒙古自治特權的折中解決辦法，當即遭到俄國拒絕，俄國代理外交大臣尼拉托夫堅持：“惟有俄中兩國締結適當協議，才能使蒙古問題徹底解決。”⑩北京政府改用強硬辦法，任命久住北京擁護中國統一的外蒙古三音諾顏部親王那彥圖為烏里雅蘇臺將軍，擬派1營騎兵、3營步兵護送，前往外蒙古與庫倫當局談判。俄國政府聞訊，立即通過駐華公使向北京政府提出嚴重警告，庫朋斯齊說：“中國軍隊進入外蒙，我國必將進行干涉。”(11)俄國政府決定派一支哥薩克騎兵增援烏里雅蘇臺俄軍，並準備從庫倫和俄國境內派遣更多兵力前去增援。(12)由於俄國政府的武力阻撓，那彥圖未能成行。
俄國政府看到北京政府不肯就範，不願按照俄國意願解決外蒙古問題，決定先與庫倫當局簽訂協約，以此來壓迫北京政府屈服。1912年8月15日，俄國內閣會議專門研究了與庫倫當局簽訂協約問題，決定在擬簽訂的協約中“鄭重確認喀爾喀自治，並將喀爾喀置於我國保護之下”；準備向庫倫當局提供借款以建立蒙古軍隊，必要時擬“以武力來捍衛我們許給喀爾喀之優先權”。(13)1912年10月初至11月初，俄國前駐華公使廓索維慈在庫倫與外蒙古當局的代表進行了將近1月時間的談判。11月3日，雙方簽訂了《俄蒙協約》及其附約《俄蒙商務專條》。《俄蒙協約》規定：俄國幫助外蒙古當局維護“自治”秩序、編練軍隊；不準中國軍隊進入外蒙古、不許中國向外蒙古移民；未經俄國政府允許，外蒙古不得簽訂與《俄蒙協約》及其附約不符的條約。俄蒙《商務專條》規定俄國人在外蒙古享有大量特權。通過《俄蒙協約》，外蒙古地區被沙皇政府承認為一個名義上屬於中國、實際上獨立於中國的政治實體，該約將俄國政府與庫倫當局的關係從書面上固定下來，它增強了庫倫當局的地位。
在締結《俄蒙協約》的談判過程中，庫倫當局曾要求在協約中載明蒙古是“獨立國”，要求將協約及專條的適用範圍擴大到內蒙古、烏梁海等地區，又要求沙皇政府允許其向彼得堡派駐使節，企圖在俄國支持下實現“大蒙古國”的迷夢。沙皇政府沒有同意這些要求。這有多方面的原因：首先，沙皇政府顧慮日本和西方列強的反對。其次，當時俄國正與德、奧等國在中近東地區激烈鬥爭，俄國不願在外蒙古問題上投入大的力量，不願因此削弱它在中近東地區的競爭力。再次，內蒙古毗連東北、華北地區，靠近北京，俄國支持庫倫當局佔領內蒙古，對中國主權和領土完整損害過大，中國絕對不能容忍，中俄兩國之間的鬥爭將長期進行下去，這對戰略重點在歐洲的俄國不利。最後，沙皇俄國並不願意在其東部邊疆旁邊出現一個比較強大的“大蒙古國”。俄國反對庫倫政權將控制範圍擴大到烏梁海是因為此時俄國已打算時機到來時將該地區直接併入俄國。(14)外蒙古“自治”的把戲無脫離中國之名而有轉歸俄國控制之實，阻力小，成功把握大，沙皇政府認為這是解決外蒙古問題的上策，此後幾年間一直堅持此方針。
在廓索維慈與庫倫當局談判之前和談判期間，北京政府一直在通過那彥圖等人對庫倫當局進行爭取工作。在《俄蒙協約》即將簽字的時刻，北京政府作了最後的努力。袁世凱、那彥圖等人從北京致電哲布尊丹巴及庫倫諸王公，對他們同俄國締約提出警告，要求放棄“獨立”，並允諾給予種種優惠和大筆金錢作為報償。(15)只是這些努力未能奏效。
《俄蒙協約》簽訂後，北京政府一再向俄國聲明該約無效，無論俄國與外蒙古當局簽訂何種條約，“中國政府概不承認”。(16)北京政府試圖利用日、俄在內蒙古的爭奪和矛盾牽制俄國，曾徵詢日本政府對《俄蒙協約》的意見，但日本避免介入此事。(17)在萬般無奈的情況下，為了避免外蒙古在俄國支持下於“獨立”道路上愈行愈遠，北京政府被迫接受俄國的“調停”，中、俄兩國開始了關於外蒙古問題的談判。從1912年11月23日到1913年5月28日，北京政府外交總長陸徵祥與俄國駐華公使庫朋斯齊在半年多時間裡進行了30餘次談判。俄國起初提出的中俄條約草案要求中方全部接受在外蒙古不設官、不駐兵、不移民三項條件，根本不提中國對外蒙古地區的主權。北京政府堅持要求俄國承認中國對外蒙古的主權，要求在條約中明確規定外蒙古為中國不可分割的一部分，庫倫當局取消“獨立”，外蒙古對外事務由中國中央政府處理。經過反覆爭論，雙方於1913年5月28日議定了中俄協約草案六條，主要內容是：中國政府承諾在外蒙古不設官、不駐兵、不移民；俄國承認外蒙古為中國領土的一部分並尊重中國歷史上在外蒙古享有的各項權利，庫倫當局是中國的地方政府；俄蒙締結關於改動該處制度的條約，須經中國政府同意；中國政府認可俄蒙《商務專條》賦予俄人的各項特權。(18)
按照《中華民國臨時約法》的規定，政府與外國締結條約需要經過國會同意。1913年7月11日，中國參議院否決了前述中俄條約草案。俄國政府趁機推翻前議，另外提出更為苛刻的條款，脅迫北京政府應允。陸徵祥引咎辭職，孫寶琦接任外交總長。經過10多次談判，11月5日，孫寶琦與庫朋斯齊在北京簽署了關於外蒙古問題的中俄《聲明文件》及《聲明另件》。與5月陸徵祥和庫朋斯齊議定的“六條”相比，《聲明文件》和《聲明另件》使中國在外蒙古的主權遭到更大的損害。中國仍舊要承諾在外蒙古不設官、不駐兵、不移民，俄國只在《聲明另件》中承認外蒙古是中國領土的一部分，在《聲明文件》中俄國僅承認中國在外蒙古有宗主權，關於外蒙古當局是中國的地方政府等文字統統消失了。中俄《聲明文件》和《聲明另件》是一個不平等條約。通過此約，沙皇俄國強迫北京政府承認了俄國對純屬中國內政的外蒙古問題的干涉權利，沙皇俄國實際上得到了對外蒙古的保護權，北京政府被迫接受了俄國對外蒙古地位的安排。
中俄《聲明文件》和《聲明另件》規定，因外蒙古“獨立”而引起的中俄兩國在外蒙古的權益變化及中國政府與外蒙古的關係等問題，要由三方派遣代表另行談判。這就有了1914年9月至1915年6月在恰克圖舉行的中俄蒙三方會議。這次談判歷時9個月，正式開會48次，會外交涉亦不下40次。北京政府代表堅持要求外蒙古方面正式聲明未曾“獨立”，取消帝號，遵用中華民國年曆，並要求由中國中央政府辦理外蒙古的鐵路、電線、郵政事務。因為爭論激烈，會議曾兩度停議，各在半月以上。然而，力量對比上的俄強中弱、恰克圖會議的性質(只是落實中俄《聲明文件》和《聲明另件》原則規定的會議)、日本向中國提出“二十一條”侵略要求的國際形勢，這些因素決定了北京政府最後只能就範於俄國。
《中俄蒙協約》共22條，其中規定：中俄《聲明文件》、《聲明另件》和俄蒙《商務專條》繼續有效；“外蒙古承認中國宗主權，中國俄國承認外蒙自治，為中國領土之一部分”；哲布尊丹巴採用“博克多汗”名號，受中華民國總統冊封；中國政府派遣大員攜帶衛隊駐紮庫倫，派遣佐理專員攜帶衛隊駐紮烏里雅蘇臺等三座城市。該約還有關於貿易徵稅、司法審判等方面的一系列規定。(19)《中俄蒙協約》是一個不平等條約，中國得到的只是一個有名無實的“宗主權”。俄國則通過與庫倫當局簽訂各種雙邊協定，控制了外蒙古的軍事、財政、鐵路電線興建和礦山開採等要政。1938年出版的蘇聯《小百科全書》第2版指出，俄國沙皇政府利用《中俄蒙協約》在外蒙古獲得了“十分廣泛的排他性權利”，從而“將外蒙古變成了沙皇俄國實際上的殖民地”。(20)
二
1915年6月7日以後，中國政府、中國內地與外蒙古在《中俄蒙協約》的框架內建立了新關係。《中俄蒙協約》簽訂後外蒙古所實行的“自治”，實質上是在俄國支持下的分裂割據，《中俄蒙協約》簽訂至俄國“十月革命”爆發之間的兩年多時間裡，沙俄侵略勢力在外蒙古的統治地位比較穩固，北京政府只是在協約範圍內做了少量宣示中國對外蒙古主權的事情。一是擊潰巴布扎布匪幫。1915年11月，中國政府軍在內蒙古白音皋地方擊敗巴匪，巴匪逃入內外蒙古交界處外蒙古一側的遊格吉廟。中國政府軍攻入遊格吉廟，擊潰巴匪，巴匪殘部逃往呼倫貝爾一帶。中國政府軍將包庇幫助巴匪的遊格吉呼圖克圖帶到北京，優待後放回。剿滅巴匪的戰鬥發生以後，俄國駐庫倫總領事指責北京政府“越境剿匪，有背條約”，俄國總領事和庫倫當局都要求北京政府賠償外蒙古方面的損失。北京政府堅決駁斥了庫倫當局和俄國政府代表的指責，指出外蒙古為中國領土，中國軍隊在本國領土內剿匪無所謂“越境”，堅決拒絕賠償外蒙古方面的損失。(21)此舉維護了內蒙古地區的政治穩定，又給外蒙古統治集團一定的威懾。二是舉行儀式對哲布尊丹巴進行冊封。《中俄蒙協約》簽字當天，中華民國總統袁世凱發佈了冊封哲布尊丹巴為“外蒙古博克多哲布尊丹巴呼圖克圖汗”的命令，哲布尊丹巴發了感謝電。庫倫當局認為這表示冊封已經完成。北京政府認為，按照歷史慣例，必須派遣專使，在庫倫舉行儀式，向哲布尊丹巴頒授金印、金冊。為了縮小中國政府在外蒙古的影響、抵制中國政府對外蒙古地區行使領土主權，庫倫當局聲稱“中俄蒙協約第四條並未載有給予金印金冊字樣”，拒絕接待專使和拒收金印金冊。北京政府堅持自己的主張。在擊潰巴布扎布匪幫及關於此事的交涉過程中，俄國由於歐洲戰事正酣只進行了虛聲恫嚇並無實際行動，使庫倫當局看到依靠俄國支持事事與中國政府作對行不通，在冊封問題上的立場發生了轉變。1916年7月8日，中華民國總統冊封哲布尊丹巴的儀式在庫倫隆重舉行。(22)三是嘗試在唐努烏梁海設立佐理專員。1916年3月和6月，唐努烏梁海克穆齊克旗總管巴彥巴達爾呼兩次派遣代表，向北京政府駐烏里雅蘇臺佐理專員陳毅報告俄人強佔唐努烏梁海、擾害當地人民的情況，表達了迴歸祖國懷抱的願望。北京政府無力阻止俄國侵略唐努烏梁海的行為，也不甘心承認俄國侵佔唐努烏梁海的事實。唐努烏梁海在清代屬烏里雅蘇臺將軍管轄，按照《中俄蒙協約》應屬外蒙古轄境，庫倫當局對俄國侵佔唐努烏梁海也十分不滿。北京政府採取聯合外蒙古當局共同對付俄國的策略，承認唐努烏梁海與外蒙古其他地區一樣應歸庫倫當局管轄，根據《中俄蒙協約》第七條的規定，提議由中國中央政府在唐努烏梁海設立佐理專員，外蒙古當局表示同意。1916年11月下旬，北京政府決定由陳毅兼任唐努烏梁海佐理專員。北京政府恐怕俄國阻撓駐海佐理專員前往辦事，通過駐俄公使徵求俄國對設佐理專員的同意，但遭到拒絕。北京政府一再交涉。1917年6月，俄國侵略者搶去清政府發給克旗總管的印信，發給俄印，勒令該旗派員參加俄京國民會議，克旗總管接連派員呈文求救，北京政府多次向俄方交涉，申明唐努烏梁海是中國領土，對俄國上述行為提出抗議。這些交涉一直持續到1917年10月底，因俄國爆發“十月革命”而中止。(23)
“十月革命”爆發後，俄國新舊兩黨在唐努烏梁海的劇烈衝突使當地人民飽受動亂之苦，唐努烏梁海人民要求解決唐努烏梁海問題的願望更加強烈，克穆齊克旗總管巴彥巴達爾呼派人來到烏里雅蘇臺，請求中央政府“迅為設法保護我等旗屬，以救無數生靈”。(24)此時唐努烏梁海的舊俄殖民勢力十分空虛。在駐庫大員陳毅的建議下，北京政府於1918年5月初決定：任命駐庫大員公署祕書長嚴式超為調查員，率領駐庫大員公署的一連衛兵前往唐努烏梁海調查，如情況許可就駐紮在該地。陳毅與外蒙古當局商定：兩路出兵，收復唐努烏梁海。嚴式超率領的六七十名中央政府軍官兵為西路，另派駐庫大員公署祕書黃成垿率一排騎兵、外蒙古官員率百餘名蒙兵為東路。舊俄政權駐華公使和駐外蒙古的領事多次照會北京政府及其駐外蒙古官員，指責中國派員進駐唐努烏梁海違背《中俄蒙協約》，並進行威脅。北京政府及其駐外蒙古官員堅決駁斥了舊俄官員的說法。(25)
東路軍於1918年12月到達唐努旗，該旗官民歡迎軍隊的到來，該旗官員還召集旗兵數十名，交給黃成垿指揮。1919年1月，黃成垿將已收復的唐努旗地方交由外蒙古地方部隊駐守，他本人率原帶中央政府軍一個排和所招烏梁海士兵50人及部分蒙古兵西去與嚴式超會合。2月中旬，北京政府正式任命嚴式超為中國政府駐唐努烏梁海佐理專員，電令在海參崴的中國駐俄公使劉鏡人將此通知舊俄政權。(26)1919年2月下旬，黃成垿率二三十名中央政府軍官兵、50名烏梁海及外蒙古士兵到達克旗總管駐地加大，旋即遭到舊俄殘餘勢力襲擊，死傷多人，被迫退回唐努山以南，克穆齊克旗總管巴彥巴達爾呼逃出克旗隨軍南來。北京政府認識到解決問題的出路在於增兵，但是當時中央政府在庫倫的兵力很少，難以西調。陳毅遂與外蒙古當局協商，決定增派外蒙古地方部隊300名，命令他們會同前派兵力再次向唐努烏梁海進軍。陳毅還與庫倫當局協商，發給克旗等地烏梁海人一部分槍械，發動他們組織起來襲擊敵人，配合政府軍作戰。(27)
1919年6月初，克穆齊克旗人民“聚集數百人，持獵槍木械，群起與俄為難”，(28)將在加大的俄國侵略者團團包圍。6月12日，嚴式超令衛隊連長侯學桓率部馳往克旗。15日，該連在途中打敗頑抗俄人20餘名。17日，侯學桓連到達加大。克旗人民與中央政府軍合力圍攻敵人，俄國侵略者傑利巴爾特少尉被擊斃。6月22日，殘敵乘雨向東北方向逃走。7月12日，嚴式超來到加大，在此成立唐努烏梁海佐理專員公署。
克旗光復以後，外蒙古當局所派的駐海大官瑪克蘇爾扎布率領增援部隊由東路向唐努烏梁海進發，他們沿途在兩處地方消滅了頑抗的俄人40人餘名，逼近了海境俄國侵略者的大本營克木必齊爾。當地俄民將壓迫他們的一些俄官兵繳械押送到外蒙古部隊軍營，另外一些俄官兵倉皇逃走，外蒙古地方部隊佔領了克木必齊爾。(29)這樣，被俄國侵佔達五年之久的唐努烏梁海地區回到祖國的懷抱。
北京政府抓住了有利時機，採取了聯合外蒙古當局共同對付舊俄白黨的正確策略，在中央政府軍兵力非常微弱的情況下完成了收復17萬平方公里已失領土的任務。這場正義的愛國鬥爭收復了淪陷數年的神聖領土，發揚了民族正氣，這是難能可貴的。收復唐努烏梁海使外蒙古當局與舊俄白黨的關係進一步疏遠，同時密切了中國中央政府與外蒙古當局的關係，增強了中國中央政府在外蒙古的影響力。
俄國內戰爆發後，外蒙古地區政治形勢動盪不安，中國國防安全受到威脅。北京政府籌劃乘機衝破中俄《聲明文件》和《中俄蒙協約》的束縛，出兵外蒙古以維護中國國防安全。1918年2月和4月中旬，北京政府兩次指令陳毅轉商外蒙古當局，讓其請求中央政府駐兵外蒙古，直到俄國內戰結束為止，被外蒙古當局拒絕。(30)
1918年4月底，舊俄政權駐烏里雅蘇臺領事館衛隊在俄國革命黨人的鼓動下醞釀倒戈，風傳約300名蘇俄紅黨武裝人員正向科布多城進發。舊俄政權駐烏城領事惶惶不可終日，前來中國中央政府駐烏城佐理專員公署，請求中國政府“迅派重兵保護”。舊俄駐烏城領事並表示將建議俄駐庫倫總領事，商請外蒙古當局同意中國中央政府出兵外蒙古西部。該領事還與中國政府駐烏城佐理專員恩華和外蒙古當局駐烏城大官會商，三方商定：由外蒙古當局駐烏城大官請求外蒙古當局同意中國中央政府軍入蒙，並由其請求庫倫派外蒙古地方部隊前來救援。此時恰克圖也頻頻告急。外蒙古當局“自知獨力難支”，只得改變態度，派員來與陳毅會商中央政府軍入矇事宜。雙方商定：中央政府軍暫先進兵一營，以後如情況需要，可經過協商，“請求增派”；中央政府承諾：“俟歐戰和局告成，時勢完全平定，仍將此項軍隊撤回，以符原約。”(31)1918年7月下旬，北京政府陸軍部決定派綏遠騎兵第四團高在田所部兩個營改稱步兵一營入蒙。9月中下旬，該部分批抵達庫倫。10月分撥一半兵力駐防恰克圖。中俄《聲明文件》、《中俄蒙協約》等不平等條約關於中國中央政府不能在外蒙古駐軍的規定在事實上被打破了。
1919年春夏，日本支持下的謝苗諾夫匪幫成為外蒙古面臨的最大威脅。謝苗諾夫是原籍外貝加爾地區的哥薩克軍官，自稱是布里雅特蒙古人。他所部的白衛軍在貝加爾湖以東以南及中國東北邊境的滿洲里一帶活動。1919年春，謝苗諾夫等人在俄國赤塔地方召開會議，計劃把布里雅特蒙古、外蒙古、內蒙古、呼倫貝爾等地區合併成一個在日本卵翼下的“大蒙古國”。會後，謝苗諾夫多次派人勸誘脅迫外蒙古當局表態附和。外蒙古當局認為謝苗諾夫難成氣候，不過是替日本擴張主義者效勞，倘附和其搞“大蒙古國”，外蒙古很有可能蹈朝鮮覆轍，淪為日本的殖民地，(32)因而拖延不作明確表態。謝苗諾夫繼續進行誘騙威迫。1919年6月上旬，謝苗諾夫的代表再次來到庫倫，逼迫庫倫當局表態，並流露出倘再不從將進兵外蒙古強迫服從之意。庫倫當局焦慮不安，一面以必待盟長將軍扎薩克大會作出決定為詞拖延時日，一面於6月20日派“外交長”車林多爾濟來向駐庫大員陳毅報告情況，說明外蒙古當局“實屬困難萬分”，“雖未明言請兵，而已露求助之意”。(33)
北京政府根據外蒙古局勢變化，已在籌劃增兵外蒙古之事，6月13日已任命徐樹錚為西北籌邊使，24日再任命徐樹錚兼西北邊防總司令，主管增兵外蒙古事宜。陳毅在與車林多爾濟的談話中瞭解到外蒙古當局的意向，立即抓住時機與外蒙古當局磋商增兵問題，“曉以利害，解釋種種疑慮”。6月28日，外蒙古當局就增兵事答覆陳毅：“業經密商，僉稱倚仰日人外援，將來必受其殘毒手段。與布人聯合成國，布人必喧賓奪主，萬不可從。現在事機已迫，惟有一致依賴中央，求發大軍援救。議決後回稟活佛，深為喻許，意尤堅定……至此次進兵，即以面商為定，不用公文，以防洩漏機密。外蒙既無他心，求助中央，有何交涉可言，有何境界可言，惟盼來軍愈多愈速為妙。”(34)北京政府接報，立即決定派遣西北軍第三旅進駐外蒙古。7月8日，該旅一連抵達庫倫。該旅主力由於經費與交通工具籌措困難，9月間才到庫倫一團，其餘部隊10月上旬全部到防。這樣，中國中央政府駐紮外蒙古的軍隊達到3000餘人，中央政府在外蒙古的地位大大加強。
三
要恢復中國對外蒙古的主權，必須全面廢止《中俄蒙協約》。北京政府提出了與外蒙古當局另訂新約，使《中俄蒙協約》實際上失效，將來俄國新政府要求中國承認時乘機促其正式廢除的鬥爭策略。1918年11月第一次世界大戰結束，戰勝國擬於次年1月在法國巴黎召開和平會議，中國派遣以外交總長陸徵祥為首的代表團赴法參會。1918年12月14日，中國政府駐恰克圖佐理專員李垣致電北京政府國務總理，建議將《中俄蒙協約》問題提交巴黎和會討論，以維護中國對外蒙古的主權。北京政府認為《中俄蒙協約》與巴黎和會無關，不便提交和會討論；“現在俄亂方殷，無暇東顧”，如果乘此時機與外蒙古當局聯絡感情，就關係中央政府和內地人民權利的問題與外蒙古當局另訂條約，效果比提交巴黎和會要好。(35)
1919年1月5日，北京政府國務院、外交部致電駐庫大員陳毅說：“查近年以來，俄蒙協約(指《中俄蒙協約》——引者注)中如限制駐兵、設郵二事，事實上業經破壞。但協約固在，終為矇事莫大之障礙。然蒙情多疑，進行又不宜過驟。……擬請執事相機與外蒙另訂條款，俾得以新約廢除舊約，將來承認俄新政府時，即以此為交換條件之一。”電報指示陳毅新條約重點要解決三方面問題：一是恢復中國中央政府在外蒙古的駐軍權；二是全部或者至少部分恢復蒙古王公對中央政府的固有禮節；三是規定中國中央政府和中國內地人民在外蒙古可以享有俄國人根據俄蒙《商務專條》所享有的各項權利。同月，國務院先後發函、電給陳毅，指示他“宜求經營實事，不務取消自治虛名”；應先解決駐兵、鐵路、冊封、墾礦四個問題。(36)
駐庫大員陳毅就另訂新約事對外蒙古當局負責人員多方開導，又行文該官府，“痛陳利害”，說明“中央但期領土主權日形鞏固，得以保障外蒙自治，並無別意”。外蒙古當局起初拒絕討論此事。北京政府外交部要求陳毅繼續“剴切陳言，相機進行”。陳毅進一步做了解釋說服工作。1919年2月中旬，車林多爾濟會晤陳毅，請陳毅將中央政府方面的條款“大概提出，以便商酌”。陳毅提出了9條，內容除前述國務院提出的駐兵、鐵路等四個問題外，還有中央政府代償俄債、外蒙古人士有權在中央政府任職、給予哲布尊丹巴優厚歲俸等。(37)
此時正是外蒙古當局主要領導人發生更迭之際，其“總理”那木囊蘇倫大病幾月後於4月20日亡故，“內務長”巴特瑪多爾濟繼任。謝苗諾夫煽動建立“大蒙古國”的活動愈演愈烈，另訂新約事遂暫時停頓。一停頓就是半年。這半年內，中央政府與外蒙古當局另訂條款一事未取得成果，但外蒙古內外形勢的發展，即謝苗諾夫“泛蒙古運動”對外蒙古造成的威脅和外蒙古統治集團內部王公派與喇嘛派矛盾的激化，使王公派下決心取消“自治”，恢復清代舊制，“完全統一於中央”。從根本上解決《中俄蒙協約》問題、恢復中國對外蒙古的主權，提上了北京政府的議事日程。
外蒙古實行“獨立”繼而改為“自治”以後，哲布尊丹巴活佛成為政治首領，上層喇嘛中不少人成為政府官吏，他們掌握重權，大肆擴張喇嘛教的勢力，侵奪王公屬民，截留財政收入用於宗教方面奢侈浪費的活動，以及擅自改變清代形成的爵位繼承製度，大大損害了世俗王公的政治經濟利益，導致王公們對上層喇嘛十分怨恨。(38)外蒙古統治集團內部隱隱約約地分裂成王公派和喇嘛派兩個派別。
前已述及，1919年6月，謝苗諾夫遣人來逼外蒙古當局對是否贊成“大蒙古國”表態，外蒙古當局進退維谷，只好以須待王公、將軍、扎薩克大會作出決定為託詞拖延時間。該王公大會於7月底至8月初召開。王公們擔心追隨謝苗諾夫會使外蒙古落到朝鮮被日本吞併那樣的悲慘境地，決定堅決拒絕謝苗諾夫的要求。對於謝苗諾夫匪幫的軍事威脅，王公們主張與中央政府合力抵禦。王公們的政治經濟利益在“自治”期間受到損害，他們想趁此機會，改變“自治”以後喇嘛專橫的局面，恢復他們在清代時的傳統權力，為此，即使取消“自治”也在所不惜。各盟王公祕密商議以後，推舉外蒙古當局“外交長”車林多爾濟為總代表，向陳毅轉達了王公們的意見：各王公擬取消“自治”，恢復清代舊制，只是要求妥定中央政府與外蒙古地方政府的各自權限，保障他們應得的利益。(39)
陳毅立即將此情況轉報北京，催促迅速決策。1919年8月21日，國務會議討論了此事，並於當日致電陳毅，指示他轉告車林：“須先由外蒙王公用全體名義呈請政府恢復原制，然後政府根據此項請求，再與妥商條件，庶對外較易措詞，不致更疑政府之利用時機，強事幹涉。”(40)陳毅認為：取消“自治”條件關係到外蒙古之永久安危，“必先用非正式將條件預行商定，蒙始安心”。外蒙古各王公也主張先將條件商妥，再遞交請求取消“自治”的呈文。陳毅遂與外蒙古各王公先商議取消“自治”的條件。外蒙古各王公經過密商，提出條件50餘條。(41)陳毅對這些條件進行了審核，然後根據各王公的建議，行文外蒙古當局，以繼續辦理春間奉國務院命令辦理的簽訂條款一事為由，非正式地提出這些條件，催外蒙古當局答覆。“理由謂春間雖未提及取消自治，近因謝布勾煽，故不得不進一步將自治取消，以絕禍根。”(42)外蒙古統治集團內部的喇嘛派本不願意取消“自治”，此時迫於形勢，才勉強表示同意。喇嘛方面於是對條件進行了修改，“並添加十餘條，大體均優待活佛喇嘛事項”。這樣，條件草案增至63條。外蒙古當局於9月下旬將條件草案交給陳毅。10月1日，陳毅派駐庫大員公署祕書黃成垿齎送條件草案入京。陳毅在致代外長陳籙的信函中說：“此項草案，蒙人所以鰓鰓過慮預求商定者，實出於愛國之忱，為蒙人世世子孫永為中華國民之計。毅耿耿愚忠，惟知愛國，亦惟求蒙人依漢如天，永不再傷感情，隱種獨立之根。前事不忘，後事之師”，請中央“迅予核定電知”。(43)
陳毅與外蒙古當局擬定的文件名為《外蒙取消自治後中央待遇外蒙及善後條例》。這個條例草案規定：外蒙古呈請取消“自治”後，外交事務由中央政府管理，國防事務由中央政府軍負責(雖然對軍隊數量有所限制)，中央政府擁有任免重要官吏、制定法律的權力，擁有在外蒙古修築鐵道、辦理郵電事業、開採礦產等權利，外蒙古王公、喇嘛對中華民國國家元首照例奉行年班、覲見等禮節。條例草案確認：中央政府在任何情況下都不能改變外蒙古原有的盟旗制度，各盟旗原有的管轄治理權永遠照舊；外蒙古王公的爵位一律由中央政府照舊封給，各扎薩克和非扎薩克王公均由中央政府照例給予歲俸；設立外蒙古地方議會，外蒙古貴族和平民有參與全國政治事務的權利；外蒙古各盟旗的土地所有權不變，中央政府不向外蒙古移民。這個條例草案對外蒙古喇嘛教勢力的利益給予了充分照顧，條例草案確認：哲布尊丹巴由中華民國總統世世封為國師、北方黃教教主。該條例草案允許俄國人繼續在外蒙古從事開礦、經商等活動，只是要廢除當年俄國沙皇政府強迫中國政府簽訂的《中俄蒙協約》。這個條例草案內容詳盡，規定了外蒙古呈請取消“自治”後保證中央政府在該地有效行使主權的各項安排，同時保證外蒙古王公享有他們在清代時就享有的高度自治權利，照顧了蒙古民族的利益。如果這個條例草案得以實行，中國中央政府和外蒙古地方當局的政治要求都可得到基本的滿足。
北京政府原來的目標僅限於酌量恢復中國政府在外蒙古的主權，不料竟出現了完全恢復在外蒙古主權的現實可能性，真是喜出望外。國務院從各部和蒙藏院抽調官員，組成專門的臨時委員會討論此案，提出意見，供國務院決策之參考。各部門都表達了意見，臨時委員會反覆討論，綜合這些意見，向國務會議提出建議：立即接受外蒙王公取消“自治”的要求；增兵外蒙古；文件題目改為《外蒙善後條例》；對條例草案宜儘量少改：“外蒙全體王公，輸忱中央，情願以萬餘里之土地，百十旗之政權，還之中央，竭同我共和之忱，泯歧視漢族之見，求之古今中外，蓋所鮮有。原擬條件，但能採用，自不宜多有更改。”臨時委員會只建議對63條中的11條做些小的改動。(44)1919年10月28日，國務會議決定：將修改過的條件草案交黃成垿帶回庫倫，由陳毅“斟酌辦理。總期喇嘛與王公意見能趨一致，不致發生意外。俟各王公呈文到京，即可將條件公佈”。(45)
外蒙古統治集團中的喇嘛派心底裡不願取消“自治”，雖然迫於形勢同意將條件草案送交中央，但仍於心不甘，他們提出：關於取消“自治”的條件，外蒙古當局諸人不能作出決定，必須召集各部落王公來庫倫討論。就在中央政府核定“63條”、外蒙古各部落王公尚未到達庫倫這段時間，他們於10月17日、26日，兩次派出喇嘛代表以購貨、私人遊歷為名前往北京，向中華民國總統呈交了哲布尊丹巴的兩封信件，先是指責陳毅欲使外蒙古單獨承擔破壞《中俄蒙協約》的責任，導致外蒙古人心不安，要求將來取消“自治”時完全滿足喇嘛願望；繼而聲稱違反《中俄蒙協約》“請求取消自治，實多不合之處”，指責陳毅迫令外蒙古各王公提出取消“自治”的要求，違背各王公本意，要求將陳毅調出外蒙古，“當局仍舊存留有效”。(46)北京政府領導人安撫了喇嘛代表，向他們保證取消“自治”後定會保全蒙古人尤其是喇嘛的利益，但是喇嘛派仍執迷不悟，頑固地阻撓取消“自治”。
就在外蒙古取消“自治”問題停滯不前、陷入僵局的時刻，徐樹錚於1919年10月29日來到了庫倫。徐樹錚是皖系的干將，1919年夏秋增兵外蒙古一事是在他主持下進行的。他此行的任務是視察駐外蒙古部隊，北京政府並未賦予他處理取消“自治”問題的使命，然而這位實力人物卻不甘寂寞，他急切地插手取消“自治”一事，並最終按他的意志處理了這個問題。徐樹錚在取消“自治”問題上與國務院、外交部、駐庫大員陳毅政見不同。後者主張照顧外蒙古現實，維持王公舊有權利，優予外蒙古利益，爭取平穩解決問題；徐樹錚卻主張在外蒙古進行重大改革，由中央政府直接管理外蒙古。北京政府決定取消“自治”一事由陳毅負責辦理，磋商“63條”未讓徐樹錚與聞，徐樹錚極為不滿。他到達庫倫以後，於11月1日致電北京政府，對於陳毅所擬“63條”，“力陳七不可”，要求將其推倒重來，“另擬簡括條文”。他提出，只需規定“財政大權，由政府斟酌情形，選員督理，遇事與王公扎薩克商酌妥洽，然後施行。宗教榮典，政府一意優崇，有加無已。王公喇嘛歲俸以及地方經費，由政府從優核給。所有封冊榮典，一概照舊。地方安危，一律由政府保護。外交一律由政府交涉。寥寥數條足矣。”(47)徐樹錚這篇華而不實的“傑作”在11月4日的國務會議上遭到否決，國務院認為徐樹錚只應處理邊防事宜。(48)徐樹錚對國務院意見不予置理，堅持按照他的主張行事。11月14日夜，徐樹錚帶領軍官去與外蒙古當局負責人協商取消“自治”問題。徐樹錚拿出他擬定的取消“自治”的條件8條，“迫令簽字”。“喇嘛大悔”，王公派也極為不滿，兩派聯合起來，堅決不接受徐樹錚所擬條件。徐樹錚對外蒙古當局“總理”、喇嘛派的代表巴特瑪多爾濟施以威脅恐嚇。15日，外蒙古全體王公喇嘛開會，在陳毅勸告下，作出了遞交取消“自治”呈文的決定。(49)11月17日，外蒙古當局將請願取消“自治”的呈文一式兩份分別交給駐庫大員陳毅和西北籌邊使徐樹錚。這個呈文的署名者為外蒙古當局全體成員，共16人。(50)
外蒙古當局在呈文中說：“外蒙自前清康熙以來，即隸屬於中國，喁喁向化，二百餘年。上自王公，下至庶民，均各安居無事。自道光年間，變更舊制，有拂蒙情，遂生嫌怨。迨至前清末年，行政官吏穢汙，眾心益行怒怨。當斯之時，外人乘隙煽惑，遂肇獨立之舉。嗣經協定條約，外蒙自治告成，中國空獲宗主權之名，而外蒙官府喪失利權。迄今自治數載，未見完全效果。追念既往之事，令人誠有可嘆者也。近來俄國內亂無秩，亂黨侵境，俄人既無統一之政府，自無保護條約之能力。現以不能管轄其屬地，而布里雅特等任意溝通土匪，結黨糾夥，迭次派人到庫，催逼歸從，擬行統一全蒙，獨立為國，種種煽惑，形甚迫切，攘奪中國宗主權，破壞外蒙自治權，於本外蒙有害無利，本官府洞悉此情。該布匪等以為我不服從之故，將行出兵侵疆，有恐嚇強從之勢。且唐努烏梁海向系外蒙所屬區域，始則俄人白黨，強行侵佔，拒擊我中蒙官軍，繼而紅黨復進，以致無法辦理。外蒙人民生計，向來最稱薄弱，財款支絀，無力整頓，槍乏兵弱，極為困艱。中央政府雖經擔任種種困難，兼負保護之責，乃振興事業，尚未實行。現值內政外交，處於危險，已達極點，以故本官府窺知現時局況，召集王公喇嘛等，屢開會議，討論前途利害安危問題，冀期進行。鹹謂近來中蒙感情敦篤，日益親密，嫌怨悉泯，同心同德，計圖人民久安之途，均各情願取消自治，仍復前清舊制。凡於扎薩克之權，仍行直接中央，權限劃一。所有平治內政防禦外患，均賴中央竭力扶救。當將議決情形，轉報博克多哲布尊丹巴呼圖克圖汗時，業經贊成。惟期中國關於外蒙內部權限，均照蒙地情形持平議定，則於將來振興事務及一切規則，並於中央政府統一權，兩無牴觸，自與蒙情相合，人民萬世慶安。於外蒙有益，即為國家之福，五族共和，共享幸福，是我外蒙官民共所期禱者也。再前訂中蒙俄三方條約及俄蒙商務專條，並中俄聲明文件，原為外蒙自治而訂也，今既自己情願取消自治，前訂條件，當然概無效力。其俄人在蒙營商事宜，將來俄新政府成立後，應由中央政府負責，另行議定，以篤邦誼而挽利權。”1919年11月22日，中華民國總統徐世昌發佈《大總統令》，該文件首先全文複述了外蒙官府取消“自治”呈文，然後說道：“核閱來呈，情詞懇摯，具見博克多哲布尊丹巴呼圖克圖汗及王公喇嘛等，深明五族一家之義，同心愛國，出自至誠，應即俯如所請，以順蒙情。所有外蒙博克多哲布尊丹巴呼圖克圖汗應受之尊崇，與四盟沙畢等應享之利益，一如舊制。中央並當優為待遇，俾共享共和幸福，垂於無窮。”(51)11月23日，北京政府外交部向中國各駐外使節發出通電，說明外蒙古取消“自治”之原委，指示各使節對來詢者作出解釋，以免誤會。(52)
舊俄駐華使領官員此時已成政治孤兒，但是，舊俄駐華公使庫達攝夫還是於11月24日向北京政府外交部發來了抗議照會。庫達攝夫宣稱：“各國彼此訂定國際條約，除發生戰事狀況外，斷不能於一方面單獨取消”；不管中國及外蒙古持何態度，俄國根據《俄蒙協約》、中俄《聲明文件》、《中俄蒙協約》享有的權益，在俄國統一政府承認取消以前，“仍應俱在，斷不能絲毫侵礙”。(53)北京政府外交部於12月10日致函庫達攝夫，義正辭嚴地駁斥了他的謬論：“從前外蒙古要求自治，實由於外蒙自願，而此次取消自治，亦由於外蒙自願。前後制度之變更及恢復，均完全因新形勢之發生，以外蒙全體之意思為根據。來照所稱國際條約取消之先例，比擬不倫，本政府不能認為同意。至於俄國人民及在外蒙應享之各利益，倘與中國在外蒙古之主權及外蒙古之利益，不相牴觸，中國政府當然許其存在。”北京政府在照會庫達攝夫的同時，將此照會分送給英國、美國、法國、意大利、日本、葡萄牙、比利時等協約國駐華公使。(54)
1919年12月1日，北京政府發佈關於外蒙古善後問題的《大總統令》，宣佈裁撤原設辦事大員，由西北籌邊使統管外蒙古軍政事務。民國政府對哲布尊丹巴授予新的封號，1920年1月1日，在庫倫舉行了隆重的冊封典禮。中華民國國務院通告全國，自1920年1月1日起，一律慶賀3日。庫倫、烏里雅蘇臺等地均懸旗演劇進行慶賀，中國駐海參崴的文武官吏和旅居崴埠的商人也舉行了慶祝活動。(55)慶祝冊封活動剛一結束，徐樹錚立即接收了外蒙古地方政府和駐庫辦事大員公署。徐樹錚將原外蒙古當局的五個衙門改為總務、兵衛、財計三廳。這樣，外蒙古地區又處於中國中央政府的管轄之下了，中國政府對外蒙古的主權得以恢復。
四
1920年1月5日至7月4日的半年時間裡，外蒙古由徐樹錚治理。中國政府軍在外蒙古的兵力沒有增加，中央政府用在外蒙古的政務經費增加不多。徐樹錚的大部分精力用在北京政府內部的爭權奪利上，在外蒙古停留的時間不足60天。北京政府沒有實力大力經營外蒙古，對外蒙古的控制力相當弱。1920年夏，北洋軍閥內部皖系與直奉兩系矛盾激化，7月3日，曹錕、張作霖等通電全國聲討徐樹錚。次日，總統徐世昌發佈命令，免去徐樹錚的西北籌邊使職務。隨後發生直皖戰爭，皖系戰敗，徐樹錚逃走。8月15日，北京政府任命原駐庫辦事大員陳毅為西北籌邊使，9月10日，北京政府頒佈新的外蒙古官制，取消西北籌邊使一職，另設“庫烏科唐鎮撫使”，統管外蒙古軍政事務，陳毅改任此職。
此時，舊俄白黨殘餘勢力與對取消“自治”於心不甘的外蒙古封建上層人士勾結起來正在進行恢復“自治”的密謀活動。1921年2月3日，舊俄白黨恩琴和作亂蒙古王公的武裝攻陷庫倫，陳毅和庫倫駐軍向北潰逃到恰克圖。1921年3月18日，蘇俄、遠東共和國軍隊以及外蒙古人民黨武裝攻陷恰克圖。7月，蘇俄、遠東共和國和外蒙古人民黨武裝佔領庫倫，外蒙古人民黨政權建立。(56)蘇俄與遠東共和國軍隊佔領外蒙古以後，北京政府反覆與蘇俄和遠東共和國交涉，要求對方撤軍。蘇俄和遠東共和國一直延宕，同時在外蒙古加緊培植勢力。1921年12月來華的蘇俄政府代表裴克斯在與北京政府的談判中，竟以已被廢除的《中俄蒙協約》作為蘇俄在外蒙古問題上干涉中國內政的根據，北京政府對蘇俄代表的謬論給予了嚴正駁斥。1922年5月22日，中國外交總長顏惠慶質問裴克斯：“外蒙為中華民國領土之一部分，安得與之訂約且駐兵庫倫，此誠侵害中國領土主權之舉，是何用意？”裴克斯說：“本國此舉對於貴國在外蒙之主權毫不侵犯，緣此係根據1915年三方之協約。按照該約，貴國承認外蒙之獨立。而此項獨立即在1919年被貴國所強迫取消者也……本國政府之意，對於前俄帝國所締結之各項條約，均須修改，並非根本全取消之謂。1915年中俄蒙三方協約亦應修改。”顏惠慶說：“中蒙關係純屬內政，不能容第三者干涉”；對於中國中央政府與外蒙古的關係問題，蘇俄政府只能以友人身份從中進行非正式調停，“稍有逾於此者，則不能承認也”。(57)在同年6月27日的談判中，裴克斯再一次說：在中俄新約簽訂前，《中俄蒙協約》仍然有效。顏惠慶指出：《中俄蒙協約》是沙皇政府強迫中國簽訂的；“外蒙為中國領土，貴方軍隊自應撤出”。(58)
由於蘇俄政府沒有解決問題的誠意，裴克斯及其繼任者越飛與北京政府的談判毫無結果。1923年9月以後，談判在北京政府代表與蘇俄政府新任駐華全權代表加拉罕之間舉行。越飛和加拉罕使華期間，蘇俄宣稱承認中國對外蒙古的主權、蘇軍是為了防範舊俄白黨才暫時駐紮外蒙古、以後定會撤出，同時在中國軍政實力派中尋求合作伙伴，通過他們來影響北京政府和廣大民眾。蘇俄的做法導致中國許多人對蘇俄佔領外蒙古的真實意圖缺乏應有的認識，他們強烈要求在蘇俄未答應從外蒙古撤軍的條件下儘快承認蘇俄(聯)政府。西方列強出於私心攻擊蘇俄駐軍外蒙古的政策。在此艱難形勢下，北京政府頂著巨大壓力，始終堅持蘇俄必須從外蒙古撤軍、蘇俄答應從外蒙古撤軍是兩國復交的先決條件。經過艱苦的談判，1924年5月31日，《中俄解決懸案大綱協定》在北京簽字。該《協定》規定：“蘇聯政府根據其政策及一千九百十九與一千九百二十兩年宣言，聲明前俄帝國政府與第三者所訂之一切條約、協定等項，有妨礙中國主權及利益者，概為無效……蘇聯政府承認外蒙為完全中華民國之一部分，及尊重在該領土內中國之主權。蘇聯政府聲明，一俟有關撤退蘇聯政府駐外蒙軍隊之問題，即撤兵期限及彼此邊界安寧辦法，在本協定第二條所定會議中商定，即將蘇聯政府一切軍隊由外蒙盡數撤退。”(59)至此，《中俄蒙協約》成為一個歷史名詞。
五
回顧1912年至1924年北京政府在外蒙古和《中俄蒙協約》問題上的一系列舉措，我們看到：在中俄《聲明文件》、《中俄蒙協約》這些不平等條約簽約談判過程中，北京政府一直在設法抵制俄國的侵略陰謀和外蒙古統治集團的分裂企圖，力圖減少中國領土主權的損失，最後迫不得已才吞下了苦果。對於不平等條約《中俄蒙協約》及其所導致的外蒙古地區的實質上的分裂割據，北京政府並不甘心接受。
俄國“十月革命”爆發後，北京政府抓住俄國新舊兩黨激烈內鬥無暇顧及外蒙古之機，採取比較有力的措施，促使外蒙古統治集團呈請取消了“自治”同時收復了唐努烏梁海。北京政府廢除《中俄蒙協約》恢復對外蒙古的有效管轄並收復唐努烏梁海，是中國在維護國家統一和領土完整方面取得的一項重大成就。徐樹錚力促外蒙古取消“自治”是正確之舉，但他擅自廢除“63條”是非常錯誤的行為。外蒙古統治集團之所以在1911年宣佈“獨立”，是因為他們認為清廷的政策損害了自己的利益。磋商取消“自治”過程中，蒙古人最擔心的事是取消“自治”後本身利益受損，陳毅的“63條”對蒙古人的權益規定的那樣具體，彼等尚在細節上進行爭執。徐樹錚的“8條”對保障蒙古人的權益講得十分籠統，表現出由中央政府官吏直接管理外蒙古的傾向，怎能不招致外蒙古統治集團的一致反對呢？就外蒙古統治集團內部而言，王公派是取消“自治”的動力，徐樹錚一腳踢開經過中央政府深思熟慮的“63條”，冷了原本擁護中國統一的外蒙古王公之心，使原來倡議取消“自治”的王公也轉到取消“自治”的對立面。徐樹錚的操切從事，促成外蒙古取消“自治”的迅速實現，但又留下了隱患。
外蒙古取消“自治”以後，北京政府未能增派重兵加強外蒙古邊防，未能大量增加外蒙古政費以實力經營外蒙古，結果廢除《中俄蒙協約》的努力成果很快毀於一旦。從1919年10月至中國中央政府軍被徹底趕出外蒙古的1921年3月，由中國內地派到庫倫的增援部隊只有區區幾百人。1921年2月庫倫陷落時該城的中國中央政府軍約為4000人。舊俄白黨恩琴的軍隊起初只有大約800人，裝備有6門大炮、20挺機槍。在參加分裂活動的外蒙王公喇嘛動員蒙古民眾加入恩琴軍隊以後，恩琴軍隊兵力迅速增加，1921年1月中旬，恩琴的隊伍接近5000人；到1921年5月底，恩琴的軍隊發展到1.1萬多人。(60)當時中國奉系、直係軍閥的軍隊各以10萬計，倘若這些將領拿出其1/10的兵力，對付喪家之犬恩琴匪幫，可謂勝券在握。遺憾的是，這些軍閥不願因用兵外蒙古驅逐消滅舊俄白黨而削弱自己集團的實力，不願為國家整體利益犧牲自己集團的部分利益，他們紛紛以缺乏軍費軍械相推託，拒絕承擔驅逐消滅恩琴匪幫的使命，這使蘇俄獲得了按照它的意願和利益主導外蒙古政治發展的可乘之機。
1924年的《中俄解決懸案大綱協定》承認了中國對外蒙古的完整主權，但此時蘇聯已牢固地控制了外蒙古，北京政府又沒有實力採取有效措施據約恢復對外蒙古的管轄，結果《中俄解決懸案大綱協定》的有關規定成為一紙空文。
註釋：
①參見餘繩武等：《沙俄侵華史》第4卷，人民出版社1990年版，第991—992頁；特布信等：《沙俄侵略我國蒙古地區簡史》，內蒙古人民出版社1979年版，第175—176頁。
②參見留金鎖等編著：《蒙古族通史》，民族出版社2001年版，第343頁。
③參見石源華：《中華民國外交史》，上海人民出版社1994年版，第213—217頁；唐啟華：《被“廢除不平等條約”遮蔽的北洋修約史(1912-1928)》，社會科學文獻出版社2010年版，第200—202頁。
④參見李侃等：《中國近代史》(第4版)，中華書局1994年版，第453—456頁。
⑤參見中華民國外交部政務司文書科編：《外交部交涉節要》，民國元年八月，第15—18頁。
⑥《駐北京代辦致外交大臣緊急報告》(1912年4月4日)，陳春華：《俄國外交文書選譯——關於蒙古問題》，黑龍江教育出版社1991年版，第24—26頁。
⑦《駐北京代辦致外交大臣緊急報告》(1912年4月23日)，陳春華：《俄國外交文書選譯——關於蒙古問題》，第27—28頁。
⑧《駐北京代辦致外交大臣緊急報告》(1912年5月14日)，陳春華：《俄國外交文書選譯——關於蒙古問題》，第28—30頁。
⑨《駐北京公使致外交大臣緊急報告》(1912年6月22日)，陳春華：《俄國外交文書選譯——關於蒙古問題》，第34—36頁。
⑩《代理外交大臣致駐北京公使庫朋斯齊電》(1912年8月6日)，陳春華：《俄國外交文書選譯——關於蒙古問題》，第39—40頁。
(11)《駐北京公使致代理外交大臣尼拉托夫電》(1912年8月9日)，陳春華：《俄國外交文書選譯——關於蒙古問題》，第41—42頁。
(12)參見《代理外交大臣致駐北京公使庫朋斯齊電》(1912年8月19日)、《外交大臣致陸軍大臣蘇霍姆利諾夫函》(1912年9月17日)，陳春華：《俄國外交文書選譯——關於蒙古問題》，第50、60—61頁。
(13)《內閣會議記錄》(1912年8月15日)，陳春華：《俄國外交文書選譯——關於蒙古問題》，第43—50頁。
(14)參見[蘇]卡鮑著、遼寧大學外語系譯：《圖瓦歷史與經濟概述》，商務印書館1976年版，第196—200頁。
(15)《對蒙談判全權代表致外交大臣電》(1912年11月1日)，陳春華：《俄國外交文書選譯——關於蒙古問題》，第111頁。
(16)陳崇祖：《外蒙古近世史》，第1篇，商務印書館1926年版，第44頁。《駐華公使致外交大臣電》(1912年11月7日)、《駐華公使致外交大臣電》(1912年11月8日)、《外交大臣致駐華公使電》(1912年11月9日)、《外交大臣致駐華公使電》(1912年11月9日)，陳春華：《俄國外文書選譯——關於蒙古問題》，第121、122、123頁。
(17)參見俞辛焞：《辛亥革命時期中日外交史》，天津人民出版社2000年版，第293—295頁。
(18)參見呂秋文：《中俄外蒙交涉始末》，成文出版社1984年版，第60—61頁。
(19)參見《中俄邊界條約集》，商務印書館1973年版，第126—129頁。
(20)轉引自餘繩武主編：《沙俄侵華史》第4卷(下)，人民出版社1990年版，第860頁。
(21)參見呂一燃編：《北洋政府時期的蒙古地區歷史資料》，黑龍江教育出版社1999年版，第198—208頁。
(22)參見呂一燃編：《北洋政府時期的蒙古地區歷史資料》，第190—233頁。
(23)參見《收庫倫辦事大員(祕書長嚴式超代行)諮陳》(1917年6月7日)、《發駐俄公使(劉鏡人)函》(1917年1月2日)、《收駐俄使館函》(1917年3月7日)、《收烏里雅蘇臺佐理專員諮陳》(1917年10月3日)、《發駐庫大員(陳毅)函》，(1917年12月3日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，“中研院”近代史研究所1959年版，第1—2、11、42—46、102—115、134頁。
(24)《收烏里雅蘇臺佐理專員(恩華)函》(1918年3月19日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第173—175頁。
(25)參見《收國務院函》(1918年5月4日)、《收烏里雅蘇臺佐理專員函》(1918年10月12日)、《代總長(陳籙)會晤俄庫使問答》(1918年12月4日)、《收俄使署函》(1918年12月7日)、《收俄使署節略》(1918年12月16日)、《發俄使署函》(1918年12月18日)、《收駐庫大員(陳毅)電》(1918年12月20日)、《收駐庫大員(陳毅)電》(1918年12月23日)、《收俄使署節略》(1918年12月26日)、《發俄使(庫達攝福)節略》(1918年12月27日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第204—205、283—284、289—290、290—291、291、293—294、297—298、302、302—303頁。
(26)參見《發海參崴劉公使鏡人電》(1919年2月14日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第320—321頁。
(27)參見《收駐庫大員(陳毅)電》(1919年7月9日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第430頁。
(28)陳崇祖：《外蒙古近世史》，第2篇，第157頁。
(29)《代總長收烏梁海佐理員(嚴式超)函》(1919年8月11日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第173—175頁。陳崇祖：《外蒙古近世史》，第2篇，第456—457頁。[俄]E·A·別洛夫著、陳春華譯：《1915年至1919年期間爭奪烏梁海的鬥爭》，《中國邊疆史地研究》2000年第3期。
(30)《收庫倫都護使(陳毅)電》(1918年2月23日)、《收駐庫大員(陳毅)電》(1918年4月28日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第166—167、187—190頁。
(31)《收烏里雅蘇臺佐理員(恩華)電》(1918年5月7日)、《收駐庫大員(陳毅)電》(1918年5月8日)、《收烏里雅蘇臺佐理員(恩華)諮呈》(1918年5月28日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第206、207、219—220頁。
(32)參見《收庫倫都護使署公函》(1919年10月28日)、《收駐庫大員(陳毅)電》(1919年3月13日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第561—565、342—343頁。[日]二木博史著，吳秀華、白玉雙譯：《“大蒙古國”臨時政府之成立》，《蒙古學信息》1998年第2、3期。
(33)《收駐庫大員(陳毅)電》(1919年6月20日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第415—416頁。
(34)《收駐庫大員(陳毅)電》(1919年6月29日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第419—420頁。
(35)《收國務院函》(1918年12月19日)、《發國務院祕書廳函》(1918年12月20日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第294—296頁。
(36)《發駐庫大員(陳毅)電》(1919年1月5日)、《收庫倫大員(陳毅)電》(1919年2月22日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第305、325—327頁。
(37)《收駐庫大員(陳毅)電》(1919年1月20日)、《發駐庫大員(陳毅)電》(1919年1月21日)、《收庫倫大員(陳毅)電》(1919年2月22日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第308—310、310、325—327頁。
(38)《收駐庫大員(陳毅)電》(1919年8月15日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第460—462頁。[蘇]茲拉特金著、陳大維譯：《蒙古人民共和國史綱》，商務印書館1972年版，第129頁。
(39)《收駐庫大員(陳毅)電》(1919年8月16日)、《收駐庫大員(陳毅)電》(1919年8月17日)、《收駐庫大員(陳毅)電》(1919年8月18日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第463—464、465—466頁。
(40)《代國務院發庫倫都護使(陳毅)電》(1919年8月21日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第472—473頁。
(41)《收駐庫大員(陳毅)電》(1919年9月27日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第500頁。
(42)《收庫倫大員(陳毅)電》(1919年10月22日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第516—518頁。
(43)《收駐庫大員(陳毅)電》(1919年9月27日)、《收駐庫倫辦事大員(陳毅)函》(1919年10月11日)、《收駐庫大員(陳毅)電》(1919年10月22日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第500、511—512、516—518頁。
(44)《收國務院交抄關於外蒙問題各部簽註及說帖》(1919年10月27日)、《收國務院交抄關於外蒙問題臨時委員會說帖》(1919年10月27日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第523—534、534—559頁。
(45)《提國務會議說帖》(1919年10月27日)、《代理總長(陳籙)條諭》(1919年10月28日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第559、560頁。
(46)《哲布尊丹巴呼圖克圖汗呈大總統書》(1919年11月6日)、《收哲布尊丹巴呼圖克圖汗呈大總統書》(1919年11月4日)、《擬大總統致活佛璽書》(1919年11月7日)、《發公府祕書長(吳笈孫)函》(1919年11月7日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第573—574、578—579、580、581頁。
(47)《收國務院交參戰處參謀長(徐樹錚)條陳》(1919年4月17日)、《收西北等邊使(徐樹錚)庫倫來電》(1919年11月4日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第380—384、574—576頁。
(48)《發駐庫都護使(陳毅)電》(1919年11月4日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第576頁。
(49)《收西北籌邊使(徐樹錚)庫倫來電》(1919年11月19日)、《收庫倫都護使(陳毅)電》(1919年11月18日)、《收西北籌邊使(徐樹錚)庫倫來電》(1919年11月19日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第594—595、590—591頁。
(50)《收庫倫都護使(陳毅)電》(1919年11月19日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第591—592頁。
(51)北京政府《政府公報》1919年11月23日，第1363號。
(52)《發陸總長(致)駐外各公使及海參崴李高等委員通電》(1919年11月23日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第603頁。
(53)《收俄使(庫達攝福)照會》(1919年11月24日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第603頁。
(54)《發俄使(庫達攝福)節略》(1919年12月10日)，《中俄關系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第610—611頁。
(55)參見北京政府《政府公報》1919年12月2日，第1372號。陳崇祖：《外蒙古近世史》，第3篇，第10—11頁。
(56)參見樊明方：《1921年2月庫倫之戰》，《新疆社會科學》2011年第6期；《蘇軍進佔庫倫與外蒙古人民黨政權的建立》，《新疆社會科學》2010年第3期。
(57)薛銜天等編：《中蘇國家關係史資料彙編(1917-1924)》，中國社會科學出版社1993年版，第449—450頁。
(58)薛銜天等編：《中蘇國家關係史資料彙編(1917-1924)》，第450—452頁。
(59)中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料彙編》第3輯外交，江蘇古籍出版社1991年版，第833—835頁。
(60)參見[蘇]茲拉特金著、陳大維譯：《蒙古人民共和國史綱》，第158—163頁。