'重磅！中央深改委定調，兩項金融改革新政或近期出臺！金融基礎設施統籌監管箭在弦上，誰來主導？如何監管？'

據新華社消息，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革委員會主任習近平9月9日下午主持召開中央全面深化改革委員會第十次會議並發表重要講話。他強調，落實黨的十八屆三中全會以來中央確定的各項改革任務，前期重點是夯基壘臺、立柱架樑，中期重點在全面推進、積厚成勢，現在要把著力點放到加強系統集成、協同高效上來，鞏固和深化這些年來我們在解決體制性障礙、機制性梗阻、政策性創新方面取得的改革成果，推動各方面制度更加成熟更加定型。

本次會議審議通過了一系列涉及各個領域的全面深化改革的相關文件，與金融領域相關的主要包括《統籌監管金融基礎設施工作方案》、《國有金融資本出資人職責暫行規定》。這也意味著，近期這兩份重要政策文件將有望正式對外公佈。

據新華社消息，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革委員會主任習近平9月9日下午主持召開中央全面深化改革委員會第十次會議並發表重要講話。他強調，落實黨的十八屆三中全會以來中央確定的各項改革任務，前期重點是夯基壘臺、立柱架樑，中期重點在全面推進、積厚成勢，現在要把著力點放到加強系統集成、協同高效上來，鞏固和深化這些年來我們在解決體制性障礙、機制性梗阻、政策性創新方面取得的改革成果，推動各方面制度更加成熟更加定型。

本次會議審議通過了一系列涉及各個領域的全面深化改革的相關文件，與金融領域相關的主要包括《統籌監管金融基礎設施工作方案》、《國有金融資本出資人職責暫行規定》。這也意味著，近期這兩份重要政策文件將有望正式對外公佈。

會議指出，金融基礎設施是金融市場穩健高效運行的基礎性保障，是實施宏觀審慎管理和強化風險防控的重要抓手。要加強對重要金融基礎設施的統籌監管，統一監管標準，健全准入管理，優化設施佈局，健全治理結構，推動形成佈局合理、治理有效、先進可靠、富有彈性的金融基礎設施體系。

據新華社消息，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革委員會主任習近平9月9日下午主持召開中央全面深化改革委員會第十次會議並發表重要講話。他強調，落實黨的十八屆三中全會以來中央確定的各項改革任務，前期重點是夯基壘臺、立柱架樑，中期重點在全面推進、積厚成勢，現在要把著力點放到加強系統集成、協同高效上來，鞏固和深化這些年來我們在解決體制性障礙、機制性梗阻、政策性創新方面取得的改革成果，推動各方面制度更加成熟更加定型。

本次會議審議通過了一系列涉及各個領域的全面深化改革的相關文件，與金融領域相關的主要包括《統籌監管金融基礎設施工作方案》、《國有金融資本出資人職責暫行規定》。這也意味著，近期這兩份重要政策文件將有望正式對外公佈。

會議指出，金融基礎設施是金融市場穩健高效運行的基礎性保障，是實施宏觀審慎管理和強化風險防控的重要抓手。要加強對重要金融基礎設施的統籌監管，統一監管標準，健全准入管理，優化設施佈局，健全治理結構，推動形成佈局合理、治理有效、先進可靠、富有彈性的金融基礎設施體系。

會議還強調，加強國有金融資本管理、建立統一的出資人制度，要堅持以管資本為主、市場化、審慎性原則，明確出資人與受託人職責，加強金融機構國有資本管理與監督，健全責任追究制度，完善現代金融企業制度和國有金融資本管理制度。

金融市場基礎設施五大板塊，央行將擔統籌監管“主角”

要了解統籌監管金融基礎設施，就要先了解我國金融基礎設施的組成。上海黃金交易所理事長焦瑾璞曾撰文總結稱，作為金融市場基礎設施的建設者與管理者，央行、證監會等監管機構一貫重視金融市場基礎設施的建設。經過多年的發展，支付系統、證券結算系統、中央證券存管等金融市場基礎設施的建設取得了顯著成就，我國金融市場基礎設施包括五大板塊：

一是支付系統（PS）。目前我國形成了以央行現代化支付系統為核心，銀行業金融機構行內支付系統為基礎，票據支付系統、銀行卡支付系統、互聯網支付等為重要組成部分的支付清算網絡體系。

二是中央證券存管（CSD）與證券結算系統（SSS）。目前，我國形成了中央結算公司、中證登、上海清算所三家中央證券存管系統，負責債券、股票等證券的集中託管，同時也是金融市場中的證券結算機構。

三是中央對手方（CCP）。我國中央對手方機構的發展以2008年金融危機為界分為兩個階段。金融危機前，中央對手方清算機制已在場內市場建立，中證登在交易所債券質押式回購中充當中央對手方；鄭商所、大商所、上期所和中金所在相應的期貨交易中充當中央對手方。央行於2009年11月推動成立銀行間市場清算所股份有限公司。目前，上海清算所已經初步建立了本外幣、多產品、跨市場的中央對手清算業務體系，先後在債券現券、外匯、航運衍生品和利率互換等產品領域建立了集中清算機制。

四是交易報告庫（TR）。目前，我國尚未建立交易報告庫的法律或監管框架，也未指定或成立專門的機構作為交易報告庫。在金融穩定理事會發布的《場外衍生品市場改革第九次進展情況報告》中，中國外匯交易中心和中證機構間報價系統股份有限公司被視為類交易報告庫（TR-like Entity）。從目前情況看，我國各個金融子市場的交易數據較為完整，各類實體對數據的收集分工較為明確，已基本具備正式建立交易報告庫的條件。

五是其他金融市場基礎設施。除了2012年國際清算銀行支付結算體系委員會（CPSS）和國際證監會組織（IOSCO）聯合發佈的《金融市場基礎設施原則》（以下簡稱《原則》）中明確的五類金融市場基礎設施外，證券、期貨、黃金等交易場所、保險行業平臺等也被納入金融市場基礎設施範疇。

統籌監管金融基礎設施的職責或將主要由央行承擔，央行自去年以來就在多個場合“吹風”統籌監管重要金融基礎設施的重要性和任務目標。

2018年6月初，央行黨委舉行中心組集體學習，會議邀請有關專家對當前網絡安全形勢和關鍵信息基礎設施建設網絡安全問題作了報告。此次會議指出，金融領域的關鍵信息基礎設施是經濟社會運行的神經中樞，金融業務高度依賴金融網絡和信息系統。央行建設和運行著我國重要的金融基礎設施，在充分利用和不斷提升網絡的便捷性、高效性的同時，更要高度重視網絡和信息安全，堅決守住不發生重大風險和安全事件的底線。

上述會議還明確，下一步要統籌監管好金融業重要基礎設施，做到關口前移，防患於未然，有效防控互聯網金融領域風險。基於技術變革和創新，積極適應互聯網時代對金融網絡安全的新需求，加強對重要金融基礎設施的規劃，穩步推進核心領域自主可控技術在金融業的應用，提高金融網絡安全和信息化工作的前瞻性、科學性、有效性。

央行去年底發佈的《中國金融穩定報告（2018）》中也指出，鑑於中央銀行在風險事件中通常需履行最後貸款人的職責，國際社會在危機後重申，中央銀行應強化對金融市場基礎設施的宏觀審慎管理，強調集中清算安排可更加有效地管理金融市場基礎設施的風險。

專家支招如何統籌監管金融基礎設施

實際上，統籌監管金融基礎設施是防範化解金融風險的重要組成部分。今年年初召開的中共中央政治局第十三次集體學習會議上也指出，防範化解金融風險特別是防止發生系統性金融風險，是金融工作的根本性任務。要加快金融市場基礎設施建設，穩步推進金融業關鍵信息基礎設施國產化。要運用現代科技手段和支付結算機制，適時動態監管線上線下、國際國內的資金流向流量，使所有資金流動都置於金融監管機構的監督視野之內。

還有哪些金融基礎設施需要由央行統籌監管？目前央行尚未給出明確答案。北京一業內人士對券商中國記者分析，目前對支付清算系統的管理已形成共識，由央行實施統一監管，但在債券登記託管方面，由於過去銀行間債市和交易所債市是歸不同部門負責監管，負責兩個債券市場登記託管等基礎設施的有關機構也歸口不同的監管部門，隨著債市統一監管的深化，下一步涉及登記託管等債市基礎設施也有望納入央行的統籌監管中。

中歐陸家嘴國際金融研究院研究員朱小川曾撰文指出，加強對金融基礎設施的統籌監管，需要重點突出以下四點監管方法：

一是明確准入管理。堅決取締非法提供的基礎設施服務，准入管理制度還應貫徹市場準入負面清單要求，明確規範金融管理部門的業務審批權責。對涉及國家安全的金融市場基礎設施服務則須依法進行安全審查。

二是實施分類監管。目前對重要支付系統的管理已形成共識，由央行實施統一監管，但對於其他幾類基礎設施，則還須進一步釐清異同，根據類別確定具體監管內容。在競爭政策上，對於可以市場化或者已經有一定市場化基礎的基礎設施服務，可以鼓勵適度競爭。如中央證券存管、證券結算、中央對手等，可以在現有基礎上增設若干家形成一定程度的競爭格局，強化市場對基礎設施資源配置的決定性作用；對於尚未成為獨立市場主體的基礎設施，如交易數據庫等，建議中央金融管理部門充分調研後再形成統一規範；對於涉及重大公共利益和國家安全的基礎設施，則建議由政府部門實施專營。

三是建立監管信息共享機制。建議在金融穩定發展委員會的領導下，“一行兩會”聯合國家標準委合作建立金融監管信息的共享機制，明確共享機制中信息採集的範圍、形式、頻率、更新、糾錯和安全保障等內容。

四是其他創新監管方法。科技的發展也為監管創新提供了技術保障。金融管理部門可以充分利用大數據、雲計算、區塊鏈及人工智能等新技術，提高監管水平。

焦瑾璞也指出，下一步要強化金融市場基礎設施的法律基礎，明晰各金融市場基礎設施的業務邊界和管理規則，統籌金融市場基礎設施的發展規劃，將金融基礎設施的監管納入到宏觀審慎監管框架內，建立對金融市場設施統一的管理規則和指引，建立金融市場基礎設施註冊、登記、認證等准入制度，發揮金融市場基礎設施自律監管作用等。

完善國有金融資本管理細則將出臺

《國有金融資本出資人職責暫行規定》將是去年出臺的《關於完善國有金融資本管理的指導意見》（下稱“《意見》”）配套細則，後者被看作是解決長期存在的國有金融資本出資人職責模糊不清的頂層制度性改革。《意見》提出了完善國有金融資本管理的基本原則、主要目標和政策措施，首次明確財政部、地方財政部門履行國有金融資本出資人職責。

國家金融與發展實驗室副主任曾剛曾表示，國有金融資本出資人監管缺位造成的負面影響主要有兩方面：一是在公司治理層面，出資人不明確的情況下無法明確出資人責任，國家意志沒有辦法在國有金融機構運行中得到充分體現，也容易造成不可控的風險事件發生；二是因為缺乏國有資本監管，目前存在一些國有資本無序發展、擴張，引發了潛在風險。

財政部有關負責人解讀《意見》時曾指出，明確由財政部門履行國有金融資本出資人職責，可有效解決由於管理職責分散造成的國有金融資本整體戰略佈局缺乏、激勵約束機制難以健全等問題。過去，多部門、多機構都從不同角度參與國有金融資產管理，但相應承擔的責任並不明確，形成“誰都行使管理權利，誰都不完全承擔管理責任”的局面，規則不一，影響了管理效能和決策效率，不利於統一市場環境的形成。

根據《意見》，各級財政部門承擔履行國有金融資本出資人職責的主體責任，其職責範圍包括“依法依規享有參與重大決策、選擇管理者、享有收益等出資人權利”，以管資本為主加強資產管理，根據需要，也可以分級分類委託其他部門、機構管理國有金融資本。

因此，《國有金融資本出資人職責暫行規定》的出臺，則是在《意見》所“圈定”的國有金融資本出資人職責範圍的基礎上的進一步細化。

至於財政部門和金融監管部門如何避免利益衝突？財政部有關負責人曾解釋，財政部門的出資人職責與金融監管部門的市場監管職責，在出發點、最終目的和作用機制等方面都不相同，不能混淆。出資人職責主要是對國有金融資本行使的出資人職權和承擔保值增值等責任。金融監管部門主要負責對各類所有制金融機構的外部監管，通過“管風險、管法人、管准入”，以實現合規和審慎監管的要求。金融監管部門承擔著重要的市場監管職能，若同時履行部分金融機構的出資人管理職責，會影響金融監管的權威性、公正性和有效性，容易導致道德風險。為避免利益衝突，應合理界定並釐清出資人職責與金融機構市場監管的邊界，明確分離市場監管與出資人職責。

據新華社消息，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革委員會主任習近平9月9日下午主持召開中央全面深化改革委員會第十次會議並發表重要講話。他強調，落實黨的十八屆三中全會以來中央確定的各項改革任務，前期重點是夯基壘臺、立柱架樑，中期重點在全面推進、積厚成勢，現在要把著力點放到加強系統集成、協同高效上來，鞏固和深化這些年來我們在解決體制性障礙、機制性梗阻、政策性創新方面取得的改革成果，推動各方面制度更加成熟更加定型。

本次會議審議通過了一系列涉及各個領域的全面深化改革的相關文件，與金融領域相關的主要包括《統籌監管金融基礎設施工作方案》、《國有金融資本出資人職責暫行規定》。這也意味著，近期這兩份重要政策文件將有望正式對外公佈。

會議指出，金融基礎設施是金融市場穩健高效運行的基礎性保障，是實施宏觀審慎管理和強化風險防控的重要抓手。要加強對重要金融基礎設施的統籌監管，統一監管標準，健全准入管理，優化設施佈局，健全治理結構，推動形成佈局合理、治理有效、先進可靠、富有彈性的金融基礎設施體系。

會議還強調，加強國有金融資本管理、建立統一的出資人制度，要堅持以管資本為主、市場化、審慎性原則，明確出資人與受託人職責，加強金融機構國有資本管理與監督，健全責任追究制度，完善現代金融企業制度和國有金融資本管理制度。

金融市場基礎設施五大板塊，央行將擔統籌監管“主角”

要了解統籌監管金融基礎設施，就要先了解我國金融基礎設施的組成。上海黃金交易所理事長焦瑾璞曾撰文總結稱，作為金融市場基礎設施的建設者與管理者，央行、證監會等監管機構一貫重視金融市場基礎設施的建設。經過多年的發展，支付系統、證券結算系統、中央證券存管等金融市場基礎設施的建設取得了顯著成就，我國金融市場基礎設施包括五大板塊：

一是支付系統（PS）。目前我國形成了以央行現代化支付系統為核心，銀行業金融機構行內支付系統為基礎，票據支付系統、銀行卡支付系統、互聯網支付等為重要組成部分的支付清算網絡體系。

二是中央證券存管（CSD）與證券結算系統（SSS）。目前，我國形成了中央結算公司、中證登、上海清算所三家中央證券存管系統，負責債券、股票等證券的集中託管，同時也是金融市場中的證券結算機構。

三是中央對手方（CCP）。我國中央對手方機構的發展以2008年金融危機為界分為兩個階段。金融危機前，中央對手方清算機制已在場內市場建立，中證登在交易所債券質押式回購中充當中央對手方；鄭商所、大商所、上期所和中金所在相應的期貨交易中充當中央對手方。央行於2009年11月推動成立銀行間市場清算所股份有限公司。目前，上海清算所已經初步建立了本外幣、多產品、跨市場的中央對手清算業務體系，先後在債券現券、外匯、航運衍生品和利率互換等產品領域建立了集中清算機制。

四是交易報告庫（TR）。目前，我國尚未建立交易報告庫的法律或監管框架，也未指定或成立專門的機構作為交易報告庫。在金融穩定理事會發布的《場外衍生品市場改革第九次進展情況報告》中，中國外匯交易中心和中證機構間報價系統股份有限公司被視為類交易報告庫（TR-like Entity）。從目前情況看，我國各個金融子市場的交易數據較為完整，各類實體對數據的收集分工較為明確，已基本具備正式建立交易報告庫的條件。

五是其他金融市場基礎設施。除了2012年國際清算銀行支付結算體系委員會（CPSS）和國際證監會組織（IOSCO）聯合發佈的《金融市場基礎設施原則》（以下簡稱《原則》）中明確的五類金融市場基礎設施外，證券、期貨、黃金等交易場所、保險行業平臺等也被納入金融市場基礎設施範疇。

統籌監管金融基礎設施的職責或將主要由央行承擔，央行自去年以來就在多個場合“吹風”統籌監管重要金融基礎設施的重要性和任務目標。

2018年6月初，央行黨委舉行中心組集體學習，會議邀請有關專家對當前網絡安全形勢和關鍵信息基礎設施建設網絡安全問題作了報告。此次會議指出，金融領域的關鍵信息基礎設施是經濟社會運行的神經中樞，金融業務高度依賴金融網絡和信息系統。央行建設和運行著我國重要的金融基礎設施，在充分利用和不斷提升網絡的便捷性、高效性的同時，更要高度重視網絡和信息安全，堅決守住不發生重大風險和安全事件的底線。

上述會議還明確，下一步要統籌監管好金融業重要基礎設施，做到關口前移，防患於未然，有效防控互聯網金融領域風險。基於技術變革和創新，積極適應互聯網時代對金融網絡安全的新需求，加強對重要金融基礎設施的規劃，穩步推進核心領域自主可控技術在金融業的應用，提高金融網絡安全和信息化工作的前瞻性、科學性、有效性。

央行去年底發佈的《中國金融穩定報告（2018）》中也指出，鑑於中央銀行在風險事件中通常需履行最後貸款人的職責，國際社會在危機後重申，中央銀行應強化對金融市場基礎設施的宏觀審慎管理，強調集中清算安排可更加有效地管理金融市場基礎設施的風險。

專家支招如何統籌監管金融基礎設施

實際上，統籌監管金融基礎設施是防範化解金融風險的重要組成部分。今年年初召開的中共中央政治局第十三次集體學習會議上也指出，防範化解金融風險特別是防止發生系統性金融風險，是金融工作的根本性任務。要加快金融市場基礎設施建設，穩步推進金融業關鍵信息基礎設施國產化。要運用現代科技手段和支付結算機制，適時動態監管線上線下、國際國內的資金流向流量，使所有資金流動都置於金融監管機構的監督視野之內。

還有哪些金融基礎設施需要由央行統籌監管？目前央行尚未給出明確答案。北京一業內人士對券商中國記者分析，目前對支付清算系統的管理已形成共識，由央行實施統一監管，但在債券登記託管方面，由於過去銀行間債市和交易所債市是歸不同部門負責監管，負責兩個債券市場登記託管等基礎設施的有關機構也歸口不同的監管部門，隨著債市統一監管的深化，下一步涉及登記託管等債市基礎設施也有望納入央行的統籌監管中。

中歐陸家嘴國際金融研究院研究員朱小川曾撰文指出，加強對金融基礎設施的統籌監管，需要重點突出以下四點監管方法：

一是明確准入管理。堅決取締非法提供的基礎設施服務，准入管理制度還應貫徹市場準入負面清單要求，明確規範金融管理部門的業務審批權責。對涉及國家安全的金融市場基礎設施服務則須依法進行安全審查。

二是實施分類監管。目前對重要支付系統的管理已形成共識，由央行實施統一監管，但對於其他幾類基礎設施，則還須進一步釐清異同，根據類別確定具體監管內容。在競爭政策上，對於可以市場化或者已經有一定市場化基礎的基礎設施服務，可以鼓勵適度競爭。如中央證券存管、證券結算、中央對手等，可以在現有基礎上增設若干家形成一定程度的競爭格局，強化市場對基礎設施資源配置的決定性作用；對於尚未成為獨立市場主體的基礎設施，如交易數據庫等，建議中央金融管理部門充分調研後再形成統一規範；對於涉及重大公共利益和國家安全的基礎設施，則建議由政府部門實施專營。

三是建立監管信息共享機制。建議在金融穩定發展委員會的領導下，“一行兩會”聯合國家標準委合作建立金融監管信息的共享機制，明確共享機制中信息採集的範圍、形式、頻率、更新、糾錯和安全保障等內容。

四是其他創新監管方法。科技的發展也為監管創新提供了技術保障。金融管理部門可以充分利用大數據、雲計算、區塊鏈及人工智能等新技術，提高監管水平。

焦瑾璞也指出，下一步要強化金融市場基礎設施的法律基礎，明晰各金融市場基礎設施的業務邊界和管理規則，統籌金融市場基礎設施的發展規劃，將金融基礎設施的監管納入到宏觀審慎監管框架內，建立對金融市場設施統一的管理規則和指引，建立金融市場基礎設施註冊、登記、認證等准入制度，發揮金融市場基礎設施自律監管作用等。

完善國有金融資本管理細則將出臺

《國有金融資本出資人職責暫行規定》將是去年出臺的《關於完善國有金融資本管理的指導意見》（下稱“《意見》”）配套細則，後者被看作是解決長期存在的國有金融資本出資人職責模糊不清的頂層制度性改革。《意見》提出了完善國有金融資本管理的基本原則、主要目標和政策措施，首次明確財政部、地方財政部門履行國有金融資本出資人職責。

國家金融與發展實驗室副主任曾剛曾表示，國有金融資本出資人監管缺位造成的負面影響主要有兩方面：一是在公司治理層面，出資人不明確的情況下無法明確出資人責任，國家意志沒有辦法在國有金融機構運行中得到充分體現，也容易造成不可控的風險事件發生；二是因為缺乏國有資本監管，目前存在一些國有資本無序發展、擴張，引發了潛在風險。

財政部有關負責人解讀《意見》時曾指出，明確由財政部門履行國有金融資本出資人職責，可有效解決由於管理職責分散造成的國有金融資本整體戰略佈局缺乏、激勵約束機制難以健全等問題。過去，多部門、多機構都從不同角度參與國有金融資產管理，但相應承擔的責任並不明確，形成“誰都行使管理權利，誰都不完全承擔管理責任”的局面，規則不一，影響了管理效能和決策效率，不利於統一市場環境的形成。

根據《意見》，各級財政部門承擔履行國有金融資本出資人職責的主體責任，其職責範圍包括“依法依規享有參與重大決策、選擇管理者、享有收益等出資人權利”，以管資本為主加強資產管理，根據需要，也可以分級分類委託其他部門、機構管理國有金融資本。

因此，《國有金融資本出資人職責暫行規定》的出臺，則是在《意見》所“圈定”的國有金融資本出資人職責範圍的基礎上的進一步細化。

至於財政部門和金融監管部門如何避免利益衝突？財政部有關負責人曾解釋，財政部門的出資人職責與金融監管部門的市場監管職責，在出發點、最終目的和作用機制等方面都不相同，不能混淆。出資人職責主要是對國有金融資本行使的出資人職權和承擔保值增值等責任。金融監管部門主要負責對各類所有制金融機構的外部監管，通過“管風險、管法人、管准入”，以實現合規和審慎監管的要求。金融監管部門承擔著重要的市場監管職能，若同時履行部分金融機構的出資人管理職責，會影響金融監管的權威性、公正性和有效性，容易導致道德風險。為避免利益衝突，應合理界定並釐清出資人職責與金融機構市場監管的邊界，明確分離市場監管與出資人職責。

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