IPP評論是鄭永年教授領導的國家高端智庫——華南理工大學公共政策研究院（IPP）官方微信平臺。
編者按
中美貿易戰激戰正酣，不少人建議中國使用“稀土牌”對美國高科技產業釜底抽薪。這張牌會有用嗎？美國審計署2016年曾發佈了題為《稀土材料：發展一個全面的方法以使國防部在供應鏈中更好地管理國家安全風險》的詳細報告，確實批評了美國國防部當時並沒有一個共通且全面的方法，以識別哪些稀土資源對於國家安全是重要的，而且國防部目前降低稀土資源供應中斷風險的方法是不成體系的。這份美國政府的報告詳細建議了美國應採取的針對性措施，保證稀土供應。今天看來，這篇報告對於如何發揮中國“稀土牌”的最大效果有非常強的借鑑意義。
為了降低短缺風險，DLA-SM（國防後勤局戰略物資部）在2013年提出建議堆存鏑和釔，在2015年建議堆存銪。圖4是DLA-SM確認具有短缺風險，並向國會建議儲存的稀土材料。
"IPP評論是鄭永年教授領導的國家高端智庫——華南理工大學公共政策研究院（IPP）官方微信平臺。
編者按
中美貿易戰激戰正酣，不少人建議中國使用“稀土牌”對美國高科技產業釜底抽薪。這張牌會有用嗎？美國審計署2016年曾發佈了題為《稀土材料：發展一個全面的方法以使國防部在供應鏈中更好地管理國家安全風險》的詳細報告，確實批評了美國國防部當時並沒有一個共通且全面的方法，以識別哪些稀土資源對於國家安全是重要的，而且國防部目前降低稀土資源供應中斷風險的方法是不成體系的。這份美國政府的報告詳細建議了美國應採取的針對性措施，保證稀土供應。今天看來，這篇報告對於如何發揮中國“稀土牌”的最大效果有非常強的借鑑意義。
為了降低短缺風險，DLA-SM（國防後勤局戰略物資部）在2013年提出建議堆存鏑和釔，在2015年建議堆存銪。圖4是DLA-SM確認具有短缺風險，並向國會建議儲存的稀土材料。
圖4 DLA-SM確認具有短缺風險，並向國會建議儲存的稀土材料
DLA-SM明確指出高純度釔為有供應中斷風險和建議儲存的材料。DLA-SM可識別短缺風險，但因各種原因不採取減少短缺風險的措施。例如，2013年，鉺和鉈存在短缺風險， 但由於這兩種材料在國防方面應用有限、數據有限以及諸如釔等更重要材料優先，DLA-SM不建議儲存它們。另一個例子是，2015年，鑭存在短缺風險，但由於美國與澳大利亞公司就國防需求的優先交付達成了協議，美國可以從澳大利亞公司獲得鑭，因此，DLA-SM不建議對其進行儲存。
◆ ◆ ◆ ◆ ◆
MIBP（製造業與工業基礎政策部）確定了一些與確保稀土安全供應相關的風險，但其緩解策略是被動式的
MIBP也通過判斷國防應用中的重稀土元素（也就是那些更稀有、更昂貴的稀土）短缺的風險而採取相應的減緩措施。根據採購、技術與後勤國防次長《2013年年度工業能力國會報告》，重稀土的生產都集中在美國以外。據官員稱，除其他來源外，MIBP的分析部分基於公眾和行業對於稀土的供給預估，以及對聯邦官員、產業專家、軍隊官員和產業代表的訪談。
為了降低風險，MIBP的戰略依賴於市場：1）為新增的需求尋找新的稀土來源，2）尋找稀土的代替品，和3）支持從廢物中循環和回收稀土。MIBP的策略是被動的，即等待供應中斷的發生並依賴市場作出反應。此外，這個策略有可能是不切實際的。第一，產業專家表明，由於稀土價格持續偏低，開掘新的礦山還不如直接購買稀土成本低，在經濟上不可行。第二，許多部隊官員、武器系統方面專家，以及產業代表表示稀土的代替品目前並不存在或不被偏好。第三，雖然國防部2012年表明回收能夠減輕供應中斷的風險，但2014年國防部準確算出回收舉措在經濟上並不可行。
除此之外，MIBP沒有實施和監控其戰略所需的內部控制。具體地說，它還沒有建立衡量指標來評估其戰略能夠在多大程度上減輕重稀土潛在供應中斷的風險。它也沒有定義“可靠來源”和“安全供應”這兩個術語，這些術語對於根據內部控制來建立衡量指標是必要的，而內部控制要求識別對於可靠和安全的材料的風險容忍度。據國防部官員稱，潛在的衡量標準可能是過去的業績記錄，包括交付的及時性，或稀土供應鏈中公司的財務狀況。此外，MIBP還沒有定義評估風險程度和戰略有效性的衡量指標，因為正如前面所指出的，它依賴市場對供應中斷作出反應。沒有這些衡量指標，MIBP將很難監控和調整其緩解措施。
除上述策略外，MIBP官員表示，為了確定稀土等材料的潛在供應中斷風險，他們還依賴軍事部門和項目辦公室上報問題，以便他們能夠在這些問題“冒泡”時作出應對。同樣地，在我們2008年關於國防部工業政策的報告中，我們發現國防部使用了一種非正式的方法來確定供應商基礎問題，他們通常依賴於軍事部門、項目辦公室或主要承包商來確定和報告這些問題，包括潛在或者實際存在的（供應）缺口。
我們進一步發現，由於不要求何時向更高級別的辦公室報告這些缺口，國防部對國防供應商基礎缺口的瞭解可能很有限。目前，MIBP部分依賴於由各部門代表組成的聯合工業基礎工作組來確定工業基礎問題，如稀土無法得到或供應風險的問題。我們發現，當軍事部門和項目辦公室報告稀土供應中斷風險時，沒有任何指導意見，但MIBP的官員表示稀土從未在工作組內被作為問題提及過。
◆ ◆ ◆ ◆ ◆
國防部並未分析供應中斷對於國防的影響
由MIBP和DLA-SM擔任主席和副主席的SMPB（戰略性資源保護委員會）沒有采取更廣泛的方法來全面解決稀土無法得到的潛在風險，包括利用部門內分散的專業知識，確定稀土無法得到的影響和可能的緩解措施。因此，目前的方法是支離破碎的。例如，儘管MIBP提供了確保可靠供應的策略，但SMPB沒有采取進一步的步驟去評估MIBP的工作並根據MIBP的工作，制定並推薦部門範圍內的戰略。
此外，據國防部官員稱，儘管國防後勤局戰略物資的儲備工作是積極主動的，但國防部從未使用過國防儲備中的稀土，也不知道建立將儲備物資加工成可用形式（實施緩解措施的必要步驟）的時間和成本。據政府和行業官員稱，目前，美國加工國防應用中的某些類型稀土的商業能力有限。我們之前在2010年4月報告認為重建國內稀土供應鏈可能需要大量的時間和金錢。我們在本次述評期間與之交談的行業代表一致認為，雖然美國擁有這方面的專長，但國內能力有限，要將某些庫存的稀土轉化成可利用的形式很可能必須在美國境外進行，這也可能帶來供應中斷的風險。SMPB也沒有在DLA-SM工作的基礎上了解使用庫存材料的必要性。
據國防部官員稱，在國防工業基地使用稀土的完整數據有限且難以收集，這可能會限制綜合應對風險所需的國防供應鏈評估。比如，國防合同管理局-工業分析中心（DCMA-IAC），一個為國防部對工業基礎進行分析的中心，對主要承包商和負責一類採購項目（採購成本大於27.9億美金的項目）的承包商的稀土供應鏈進行了詳細調查。據DCMA-ICA的官員稱，在2014年7月發給79個一級採購項目相關的承包商的調查問卷中，只有10%的問卷答覆提供了有意義的信息。據主要承包商稱，他們不進行回覆的主要原因是不想洩露敏感信息，並且與供應商間有非公開協議。
儘管MIBP和DLA-SM的官員告訴我們，他們並沒有能夠在國防供應鏈中（從礦石至武器系統）追蹤稀土去向的資源，SMPB並未利用他們部門分散的專業知識來分析資源短缺對於國防的影響。我們發現國防部官員對於稀土短缺後果及嚴重性的理解大部分基於他們對於某些武器系統供應鏈的瞭解。比如，一個海軍水面戰用起重機（Naval Surface Warfare-Crane）的激光方面專家表明，在某些防禦用激光中，稀土磁貼起到了創造和聚焦這些光束的作用。若沒有這些磁鐵，激光將無法正常運行並使戰鬥人員無法正常作戰。他還指出，目前為止沒有稀土的代替品。他的評估部分基於他對於次級承包商以及武器系統官員的瞭解和聯繫。
圖5展示了稀土是如何進入激光的國防供應鏈的，來源基於一份國防工業對於激光的基礎報告、一位相關專家和其他國防部官員，以及各個公司代表的意見。這位專家表示，在2010年發生了潛在的稀土短缺後，海軍特意對國防部激光的材料、供應商和供應鏈進行了詳細的瞭解，以判斷稀土短缺將會造成的影響。
我們發現海軍的舉措與一些公司管理風險的方法有些相像。DLA-SM的官員後來表示從供應鏈到武器系統對材料進行追蹤對於作出庫存建議並非必要，但有時是有利的一步。比如， 對於使用在船隻製造的鈧，DLA-SM對其進行了從石礦到使用平臺的研究調查，並且由於一些特定的製造問題，研究還包含了項目官員和主要承包商。
圖5 激光供應鏈中的稀土示意圖（例）
"IPP評論是鄭永年教授領導的國家高端智庫——華南理工大學公共政策研究院（IPP）官方微信平臺。
編者按
中美貿易戰激戰正酣，不少人建議中國使用“稀土牌”對美國高科技產業釜底抽薪。這張牌會有用嗎？美國審計署2016年曾發佈了題為《稀土材料：發展一個全面的方法以使國防部在供應鏈中更好地管理國家安全風險》的詳細報告，確實批評了美國國防部當時並沒有一個共通且全面的方法，以識別哪些稀土資源對於國家安全是重要的，而且國防部目前降低稀土資源供應中斷風險的方法是不成體系的。這份美國政府的報告詳細建議了美國應採取的針對性措施，保證稀土供應。今天看來，這篇報告對於如何發揮中國“稀土牌”的最大效果有非常強的借鑑意義。
為了降低短缺風險，DLA-SM（國防後勤局戰略物資部）在2013年提出建議堆存鏑和釔，在2015年建議堆存銪。圖4是DLA-SM確認具有短缺風險，並向國會建議儲存的稀土材料。
圖4 DLA-SM確認具有短缺風險，並向國會建議儲存的稀土材料
DLA-SM明確指出高純度釔為有供應中斷風險和建議儲存的材料。DLA-SM可識別短缺風險，但因各種原因不採取減少短缺風險的措施。例如，2013年，鉺和鉈存在短缺風險， 但由於這兩種材料在國防方面應用有限、數據有限以及諸如釔等更重要材料優先，DLA-SM不建議儲存它們。另一個例子是，2015年，鑭存在短缺風險，但由於美國與澳大利亞公司就國防需求的優先交付達成了協議，美國可以從澳大利亞公司獲得鑭，因此，DLA-SM不建議對其進行儲存。
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MIBP（製造業與工業基礎政策部）確定了一些與確保稀土安全供應相關的風險，但其緩解策略是被動式的
MIBP也通過判斷國防應用中的重稀土元素（也就是那些更稀有、更昂貴的稀土）短缺的風險而採取相應的減緩措施。根據採購、技術與後勤國防次長《2013年年度工業能力國會報告》，重稀土的生產都集中在美國以外。據官員稱，除其他來源外，MIBP的分析部分基於公眾和行業對於稀土的供給預估，以及對聯邦官員、產業專家、軍隊官員和產業代表的訪談。
為了降低風險，MIBP的戰略依賴於市場：1）為新增的需求尋找新的稀土來源，2）尋找稀土的代替品，和3）支持從廢物中循環和回收稀土。MIBP的策略是被動的，即等待供應中斷的發生並依賴市場作出反應。此外，這個策略有可能是不切實際的。第一，產業專家表明，由於稀土價格持續偏低，開掘新的礦山還不如直接購買稀土成本低，在經濟上不可行。第二，許多部隊官員、武器系統方面專家，以及產業代表表示稀土的代替品目前並不存在或不被偏好。第三，雖然國防部2012年表明回收能夠減輕供應中斷的風險，但2014年國防部準確算出回收舉措在經濟上並不可行。
除此之外，MIBP沒有實施和監控其戰略所需的內部控制。具體地說，它還沒有建立衡量指標來評估其戰略能夠在多大程度上減輕重稀土潛在供應中斷的風險。它也沒有定義“可靠來源”和“安全供應”這兩個術語，這些術語對於根據內部控制來建立衡量指標是必要的，而內部控制要求識別對於可靠和安全的材料的風險容忍度。據國防部官員稱，潛在的衡量標準可能是過去的業績記錄，包括交付的及時性，或稀土供應鏈中公司的財務狀況。此外，MIBP還沒有定義評估風險程度和戰略有效性的衡量指標，因為正如前面所指出的，它依賴市場對供應中斷作出反應。沒有這些衡量指標，MIBP將很難監控和調整其緩解措施。
除上述策略外，MIBP官員表示，為了確定稀土等材料的潛在供應中斷風險，他們還依賴軍事部門和項目辦公室上報問題，以便他們能夠在這些問題“冒泡”時作出應對。同樣地，在我們2008年關於國防部工業政策的報告中，我們發現國防部使用了一種非正式的方法來確定供應商基礎問題，他們通常依賴於軍事部門、項目辦公室或主要承包商來確定和報告這些問題，包括潛在或者實際存在的（供應）缺口。
我們進一步發現，由於不要求何時向更高級別的辦公室報告這些缺口，國防部對國防供應商基礎缺口的瞭解可能很有限。目前，MIBP部分依賴於由各部門代表組成的聯合工業基礎工作組來確定工業基礎問題，如稀土無法得到或供應風險的問題。我們發現，當軍事部門和項目辦公室報告稀土供應中斷風險時，沒有任何指導意見，但MIBP的官員表示稀土從未在工作組內被作為問題提及過。
◆ ◆ ◆ ◆ ◆
國防部並未分析供應中斷對於國防的影響
由MIBP和DLA-SM擔任主席和副主席的SMPB（戰略性資源保護委員會）沒有采取更廣泛的方法來全面解決稀土無法得到的潛在風險，包括利用部門內分散的專業知識，確定稀土無法得到的影響和可能的緩解措施。因此，目前的方法是支離破碎的。例如，儘管MIBP提供了確保可靠供應的策略，但SMPB沒有采取進一步的步驟去評估MIBP的工作並根據MIBP的工作，制定並推薦部門範圍內的戰略。
此外，據國防部官員稱，儘管國防後勤局戰略物資的儲備工作是積極主動的，但國防部從未使用過國防儲備中的稀土，也不知道建立將儲備物資加工成可用形式（實施緩解措施的必要步驟）的時間和成本。據政府和行業官員稱，目前，美國加工國防應用中的某些類型稀土的商業能力有限。我們之前在2010年4月報告認為重建國內稀土供應鏈可能需要大量的時間和金錢。我們在本次述評期間與之交談的行業代表一致認為，雖然美國擁有這方面的專長，但國內能力有限，要將某些庫存的稀土轉化成可利用的形式很可能必須在美國境外進行，這也可能帶來供應中斷的風險。SMPB也沒有在DLA-SM工作的基礎上了解使用庫存材料的必要性。
據國防部官員稱，在國防工業基地使用稀土的完整數據有限且難以收集，這可能會限制綜合應對風險所需的國防供應鏈評估。比如，國防合同管理局-工業分析中心（DCMA-IAC），一個為國防部對工業基礎進行分析的中心，對主要承包商和負責一類採購項目（採購成本大於27.9億美金的項目）的承包商的稀土供應鏈進行了詳細調查。據DCMA-ICA的官員稱，在2014年7月發給79個一級採購項目相關的承包商的調查問卷中，只有10%的問卷答覆提供了有意義的信息。據主要承包商稱，他們不進行回覆的主要原因是不想洩露敏感信息，並且與供應商間有非公開協議。
儘管MIBP和DLA-SM的官員告訴我們，他們並沒有能夠在國防供應鏈中（從礦石至武器系統）追蹤稀土去向的資源，SMPB並未利用他們部門分散的專業知識來分析資源短缺對於國防的影響。我們發現國防部官員對於稀土短缺後果及嚴重性的理解大部分基於他們對於某些武器系統供應鏈的瞭解。比如，一個海軍水面戰用起重機（Naval Surface Warfare-Crane）的激光方面專家表明，在某些防禦用激光中，稀土磁貼起到了創造和聚焦這些光束的作用。若沒有這些磁鐵，激光將無法正常運行並使戰鬥人員無法正常作戰。他還指出，目前為止沒有稀土的代替品。他的評估部分基於他對於次級承包商以及武器系統官員的瞭解和聯繫。
圖5展示了稀土是如何進入激光的國防供應鏈的，來源基於一份國防工業對於激光的基礎報告、一位相關專家和其他國防部官員，以及各個公司代表的意見。這位專家表示，在2010年發生了潛在的稀土短缺後，海軍特意對國防部激光的材料、供應商和供應鏈進行了詳細的瞭解，以判斷稀土短缺將會造成的影響。
我們發現海軍的舉措與一些公司管理風險的方法有些相像。DLA-SM的官員後來表示從供應鏈到武器系統對材料進行追蹤對於作出庫存建議並非必要，但有時是有利的一步。比如， 對於使用在船隻製造的鈧，DLA-SM對其進行了從石礦到使用平臺的研究調查，並且由於一些特定的製造問題，研究還包含了項目官員和主要承包商。
圖5 激光供應鏈中的稀土示意圖（例）
聯邦內部管理標準表明，管理層應制定明確的目標（包括需要達成什麼、誰去達成、如何達成，以及需要達成的時間軸）從而能夠判斷風險，以及以詳細且可測量的方式定義風險承受能力。最終，SMPB的目標為保證對國防至關重要的稀土材料的供應。國防部曾在不知道稀土短缺的潛在風險及其對武器系統和國防影響的情況下做出許多決定。若能使用一個全面的方法（如根據確認的短缺情況進行材料儲存和制定對於風險及其減緩措施的測量標準），SMPB將能對國防部其他部門在如何報告稀土供應問題以及分析供應短缺的影響上作出更好的指導。
結 論
保證重要材料（如稀土）的可靠來源，是國防部的基本任務要求。一個適用於全部門的使國防部能夠將資源有效分配給“對國防至關重要”的稀土的方法，可以確保國防部在某種稀土供應短缺前獲得足夠的儲量。但美國國防部並沒有一個系統全面的、全部門的方式來決定哪些稀土是“對國防至關重要的”，以及該如何應對潛在的供應中斷以保證持續和可靠的稀土供應。
因此，建議國防部採取如下有效手段：利用部門內分散的各項專長人員來辨別哪些稀土是重要的、分析供應中斷的風險以及影響，並對減輕風險做出相應行動。開發一個全面的方法來保證足夠的國防稀土供應（包括建立關鍵性、評估供應風險，以及出臺風險減緩措施），將能使國防部更好地保證供應中斷的情況下武器系統的正常運作。而SMPB作為MIBP 和DLA-SM的領導機構並承擔相應的法定責任，在發展這個方法上應該起帶頭作用。
目前還沒有關於“至關重要”稀土的統一定義，儘管不同部門對於“至關重要”的定義有相似的地方，國防部在過去的五年內在17種稀土中判斷了15種為至關重要。這使得確定優化風險分析相對困難。DLA-SM雖然有方法分析所有材料的風險，但它的分析僅限於一個四年的時間框架，並以材料儲存為解決方式。MIBP則依賴其他部門來識別風險、主要依靠市場本身來解決供應中斷，並且沒有能夠評估其減緩風險方式有效性的系統。而軍事部門（如海軍）對於識別和減緩風險的方式，如監控和追蹤國防供應商，通常範圍有限或缺少全部門的參與。若沒有識別有關風險承受能力的方法和定義，MIBP將會很難監管和調整它的風險減緩措施。
"IPP評論是鄭永年教授領導的國家高端智庫——華南理工大學公共政策研究院（IPP）官方微信平臺。
編者按
中美貿易戰激戰正酣，不少人建議中國使用“稀土牌”對美國高科技產業釜底抽薪。這張牌會有用嗎？美國審計署2016年曾發佈了題為《稀土材料：發展一個全面的方法以使國防部在供應鏈中更好地管理國家安全風險》的詳細報告，確實批評了美國國防部當時並沒有一個共通且全面的方法，以識別哪些稀土資源對於國家安全是重要的，而且國防部目前降低稀土資源供應中斷風險的方法是不成體系的。這份美國政府的報告詳細建議了美國應採取的針對性措施，保證稀土供應。今天看來，這篇報告對於如何發揮中國“稀土牌”的最大效果有非常強的借鑑意義。
為了降低短缺風險，DLA-SM（國防後勤局戰略物資部）在2013年提出建議堆存鏑和釔，在2015年建議堆存銪。圖4是DLA-SM確認具有短缺風險，並向國會建議儲存的稀土材料。
圖4 DLA-SM確認具有短缺風險，並向國會建議儲存的稀土材料
DLA-SM明確指出高純度釔為有供應中斷風險和建議儲存的材料。DLA-SM可識別短缺風險，但因各種原因不採取減少短缺風險的措施。例如，2013年，鉺和鉈存在短缺風險， 但由於這兩種材料在國防方面應用有限、數據有限以及諸如釔等更重要材料優先，DLA-SM不建議儲存它們。另一個例子是，2015年，鑭存在短缺風險，但由於美國與澳大利亞公司就國防需求的優先交付達成了協議，美國可以從澳大利亞公司獲得鑭，因此，DLA-SM不建議對其進行儲存。
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MIBP（製造業與工業基礎政策部）確定了一些與確保稀土安全供應相關的風險，但其緩解策略是被動式的
MIBP也通過判斷國防應用中的重稀土元素（也就是那些更稀有、更昂貴的稀土）短缺的風險而採取相應的減緩措施。根據採購、技術與後勤國防次長《2013年年度工業能力國會報告》，重稀土的生產都集中在美國以外。據官員稱，除其他來源外，MIBP的分析部分基於公眾和行業對於稀土的供給預估，以及對聯邦官員、產業專家、軍隊官員和產業代表的訪談。
為了降低風險，MIBP的戰略依賴於市場：1）為新增的需求尋找新的稀土來源，2）尋找稀土的代替品，和3）支持從廢物中循環和回收稀土。MIBP的策略是被動的，即等待供應中斷的發生並依賴市場作出反應。此外，這個策略有可能是不切實際的。第一，產業專家表明，由於稀土價格持續偏低，開掘新的礦山還不如直接購買稀土成本低，在經濟上不可行。第二，許多部隊官員、武器系統方面專家，以及產業代表表示稀土的代替品目前並不存在或不被偏好。第三，雖然國防部2012年表明回收能夠減輕供應中斷的風險，但2014年國防部準確算出回收舉措在經濟上並不可行。
除此之外，MIBP沒有實施和監控其戰略所需的內部控制。具體地說，它還沒有建立衡量指標來評估其戰略能夠在多大程度上減輕重稀土潛在供應中斷的風險。它也沒有定義“可靠來源”和“安全供應”這兩個術語，這些術語對於根據內部控制來建立衡量指標是必要的，而內部控制要求識別對於可靠和安全的材料的風險容忍度。據國防部官員稱，潛在的衡量標準可能是過去的業績記錄，包括交付的及時性，或稀土供應鏈中公司的財務狀況。此外，MIBP還沒有定義評估風險程度和戰略有效性的衡量指標，因為正如前面所指出的，它依賴市場對供應中斷作出反應。沒有這些衡量指標，MIBP將很難監控和調整其緩解措施。
除上述策略外，MIBP官員表示，為了確定稀土等材料的潛在供應中斷風險，他們還依賴軍事部門和項目辦公室上報問題，以便他們能夠在這些問題“冒泡”時作出應對。同樣地，在我們2008年關於國防部工業政策的報告中，我們發現國防部使用了一種非正式的方法來確定供應商基礎問題，他們通常依賴於軍事部門、項目辦公室或主要承包商來確定和報告這些問題，包括潛在或者實際存在的（供應）缺口。
我們進一步發現，由於不要求何時向更高級別的辦公室報告這些缺口，國防部對國防供應商基礎缺口的瞭解可能很有限。目前，MIBP部分依賴於由各部門代表組成的聯合工業基礎工作組來確定工業基礎問題，如稀土無法得到或供應風險的問題。我們發現，當軍事部門和項目辦公室報告稀土供應中斷風險時，沒有任何指導意見，但MIBP的官員表示稀土從未在工作組內被作為問題提及過。
◆ ◆ ◆ ◆ ◆
國防部並未分析供應中斷對於國防的影響
由MIBP和DLA-SM擔任主席和副主席的SMPB（戰略性資源保護委員會）沒有采取更廣泛的方法來全面解決稀土無法得到的潛在風險，包括利用部門內分散的專業知識，確定稀土無法得到的影響和可能的緩解措施。因此，目前的方法是支離破碎的。例如，儘管MIBP提供了確保可靠供應的策略，但SMPB沒有采取進一步的步驟去評估MIBP的工作並根據MIBP的工作，制定並推薦部門範圍內的戰略。
此外，據國防部官員稱，儘管國防後勤局戰略物資的儲備工作是積極主動的，但國防部從未使用過國防儲備中的稀土，也不知道建立將儲備物資加工成可用形式（實施緩解措施的必要步驟）的時間和成本。據政府和行業官員稱，目前，美國加工國防應用中的某些類型稀土的商業能力有限。我們之前在2010年4月報告認為重建國內稀土供應鏈可能需要大量的時間和金錢。我們在本次述評期間與之交談的行業代表一致認為，雖然美國擁有這方面的專長，但國內能力有限，要將某些庫存的稀土轉化成可利用的形式很可能必須在美國境外進行，這也可能帶來供應中斷的風險。SMPB也沒有在DLA-SM工作的基礎上了解使用庫存材料的必要性。
據國防部官員稱，在國防工業基地使用稀土的完整數據有限且難以收集，這可能會限制綜合應對風險所需的國防供應鏈評估。比如，國防合同管理局-工業分析中心（DCMA-IAC），一個為國防部對工業基礎進行分析的中心，對主要承包商和負責一類採購項目（採購成本大於27.9億美金的項目）的承包商的稀土供應鏈進行了詳細調查。據DCMA-ICA的官員稱，在2014年7月發給79個一級採購項目相關的承包商的調查問卷中，只有10%的問卷答覆提供了有意義的信息。據主要承包商稱，他們不進行回覆的主要原因是不想洩露敏感信息，並且與供應商間有非公開協議。
儘管MIBP和DLA-SM的官員告訴我們，他們並沒有能夠在國防供應鏈中（從礦石至武器系統）追蹤稀土去向的資源，SMPB並未利用他們部門分散的專業知識來分析資源短缺對於國防的影響。我們發現國防部官員對於稀土短缺後果及嚴重性的理解大部分基於他們對於某些武器系統供應鏈的瞭解。比如，一個海軍水面戰用起重機（Naval Surface Warfare-Crane）的激光方面專家表明，在某些防禦用激光中，稀土磁貼起到了創造和聚焦這些光束的作用。若沒有這些磁鐵，激光將無法正常運行並使戰鬥人員無法正常作戰。他還指出，目前為止沒有稀土的代替品。他的評估部分基於他對於次級承包商以及武器系統官員的瞭解和聯繫。
圖5展示了稀土是如何進入激光的國防供應鏈的，來源基於一份國防工業對於激光的基礎報告、一位相關專家和其他國防部官員，以及各個公司代表的意見。這位專家表示，在2010年發生了潛在的稀土短缺後，海軍特意對國防部激光的材料、供應商和供應鏈進行了詳細的瞭解，以判斷稀土短缺將會造成的影響。
我們發現海軍的舉措與一些公司管理風險的方法有些相像。DLA-SM的官員後來表示從供應鏈到武器系統對材料進行追蹤對於作出庫存建議並非必要，但有時是有利的一步。比如， 對於使用在船隻製造的鈧，DLA-SM對其進行了從石礦到使用平臺的研究調查，並且由於一些特定的製造問題，研究還包含了項目官員和主要承包商。
圖5 激光供應鏈中的稀土示意圖（例）
聯邦內部管理標準表明，管理層應制定明確的目標（包括需要達成什麼、誰去達成、如何達成，以及需要達成的時間軸）從而能夠判斷風險，以及以詳細且可測量的方式定義風險承受能力。最終，SMPB的目標為保證對國防至關重要的稀土材料的供應。國防部曾在不知道稀土短缺的潛在風險及其對武器系統和國防影響的情況下做出許多決定。若能使用一個全面的方法（如根據確認的短缺情況進行材料儲存和制定對於風險及其減緩措施的測量標準），SMPB將能對國防部其他部門在如何報告稀土供應問題以及分析供應短缺的影響上作出更好的指導。
結 論
保證重要材料（如稀土）的可靠來源，是國防部的基本任務要求。一個適用於全部門的使國防部能夠將資源有效分配給“對國防至關重要”的稀土的方法，可以確保國防部在某種稀土供應短缺前獲得足夠的儲量。但美國國防部並沒有一個系統全面的、全部門的方式來決定哪些稀土是“對國防至關重要的”，以及該如何應對潛在的供應中斷以保證持續和可靠的稀土供應。
因此，建議國防部採取如下有效手段：利用部門內分散的各項專長人員來辨別哪些稀土是重要的、分析供應中斷的風險以及影響，並對減輕風險做出相應行動。開發一個全面的方法來保證足夠的國防稀土供應（包括建立關鍵性、評估供應風險，以及出臺風險減緩措施），將能使國防部更好地保證供應中斷的情況下武器系統的正常運作。而SMPB作為MIBP 和DLA-SM的領導機構並承擔相應的法定責任，在發展這個方法上應該起帶頭作用。
目前還沒有關於“至關重要”稀土的統一定義，儘管不同部門對於“至關重要”的定義有相似的地方，國防部在過去的五年內在17種稀土中判斷了15種為至關重要。這使得確定優化風險分析相對困難。DLA-SM雖然有方法分析所有材料的風險，但它的分析僅限於一個四年的時間框架，並以材料儲存為解決方式。MIBP則依賴其他部門來識別風險、主要依靠市場本身來解決供應中斷，並且沒有能夠評估其減緩風險方式有效性的系統。而軍事部門（如海軍）對於識別和減緩風險的方式，如監控和追蹤國防供應商，通常範圍有限或缺少全部門的參與。若沒有識別有關風險承受能力的方法和定義，MIBP將會很難監管和調整它的風險減緩措施。
IPP評論是鄭永年教授領導的國家高端智庫——華南理工大學公共政策研究院（IPP）官方微信平臺。
編者按
中美貿易戰激戰正酣，不少人建議中國使用“稀土牌”對美國高科技產業釜底抽薪。這張牌會有用嗎？美國審計署2016年曾發佈了題為《稀土材料：發展一個全面的方法以使國防部在供應鏈中更好地管理國家安全風險》的詳細報告，確實批評了美國國防部當時並沒有一個共通且全面的方法，以識別哪些稀土資源對於國家安全是重要的，而且國防部目前降低稀土資源供應中斷風險的方法是不成體系的。這份美國政府的報告詳細建議了美國應採取的針對性措施，保證稀土供應。今天看來，這篇報告對於如何發揮中國“稀土牌”的最大效果有非常強的借鑑意義。
為了降低短缺風險，DLA-SM（國防後勤局戰略物資部）在2013年提出建議堆存鏑和釔，在2015年建議堆存銪。圖4是DLA-SM確認具有短缺風險，並向國會建議儲存的稀土材料。
圖4 DLA-SM確認具有短缺風險，並向國會建議儲存的稀土材料
DLA-SM明確指出高純度釔為有供應中斷風險和建議儲存的材料。DLA-SM可識別短缺風險，但因各種原因不採取減少短缺風險的措施。例如，2013年，鉺和鉈存在短缺風險， 但由於這兩種材料在國防方面應用有限、數據有限以及諸如釔等更重要材料優先，DLA-SM不建議儲存它們。另一個例子是，2015年，鑭存在短缺風險，但由於美國與澳大利亞公司就國防需求的優先交付達成了協議，美國可以從澳大利亞公司獲得鑭，因此，DLA-SM不建議對其進行儲存。
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MIBP（製造業與工業基礎政策部）確定了一些與確保稀土安全供應相關的風險，但其緩解策略是被動式的
MIBP也通過判斷國防應用中的重稀土元素（也就是那些更稀有、更昂貴的稀土）短缺的風險而採取相應的減緩措施。根據採購、技術與後勤國防次長《2013年年度工業能力國會報告》，重稀土的生產都集中在美國以外。據官員稱，除其他來源外，MIBP的分析部分基於公眾和行業對於稀土的供給預估，以及對聯邦官員、產業專家、軍隊官員和產業代表的訪談。
為了降低風險，MIBP的戰略依賴於市場：1）為新增的需求尋找新的稀土來源，2）尋找稀土的代替品，和3）支持從廢物中循環和回收稀土。MIBP的策略是被動的，即等待供應中斷的發生並依賴市場作出反應。此外，這個策略有可能是不切實際的。第一，產業專家表明，由於稀土價格持續偏低，開掘新的礦山還不如直接購買稀土成本低，在經濟上不可行。第二，許多部隊官員、武器系統方面專家，以及產業代表表示稀土的代替品目前並不存在或不被偏好。第三，雖然國防部2012年表明回收能夠減輕供應中斷的風險，但2014年國防部準確算出回收舉措在經濟上並不可行。
除此之外，MIBP沒有實施和監控其戰略所需的內部控制。具體地說，它還沒有建立衡量指標來評估其戰略能夠在多大程度上減輕重稀土潛在供應中斷的風險。它也沒有定義“可靠來源”和“安全供應”這兩個術語，這些術語對於根據內部控制來建立衡量指標是必要的，而內部控制要求識別對於可靠和安全的材料的風險容忍度。據國防部官員稱，潛在的衡量標準可能是過去的業績記錄，包括交付的及時性，或稀土供應鏈中公司的財務狀況。此外，MIBP還沒有定義評估風險程度和戰略有效性的衡量指標，因為正如前面所指出的，它依賴市場對供應中斷作出反應。沒有這些衡量指標，MIBP將很難監控和調整其緩解措施。
除上述策略外，MIBP官員表示，為了確定稀土等材料的潛在供應中斷風險，他們還依賴軍事部門和項目辦公室上報問題，以便他們能夠在這些問題“冒泡”時作出應對。同樣地，在我們2008年關於國防部工業政策的報告中，我們發現國防部使用了一種非正式的方法來確定供應商基礎問題，他們通常依賴於軍事部門、項目辦公室或主要承包商來確定和報告這些問題，包括潛在或者實際存在的（供應）缺口。
我們進一步發現，由於不要求何時向更高級別的辦公室報告這些缺口，國防部對國防供應商基礎缺口的瞭解可能很有限。目前，MIBP部分依賴於由各部門代表組成的聯合工業基礎工作組來確定工業基礎問題，如稀土無法得到或供應風險的問題。我們發現，當軍事部門和項目辦公室報告稀土供應中斷風險時，沒有任何指導意見，但MIBP的官員表示稀土從未在工作組內被作為問題提及過。
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國防部並未分析供應中斷對於國防的影響
由MIBP和DLA-SM擔任主席和副主席的SMPB（戰略性資源保護委員會）沒有采取更廣泛的方法來全面解決稀土無法得到的潛在風險，包括利用部門內分散的專業知識，確定稀土無法得到的影響和可能的緩解措施。因此，目前的方法是支離破碎的。例如，儘管MIBP提供了確保可靠供應的策略，但SMPB沒有采取進一步的步驟去評估MIBP的工作並根據MIBP的工作，制定並推薦部門範圍內的戰略。
此外，據國防部官員稱，儘管國防後勤局戰略物資的儲備工作是積極主動的，但國防部從未使用過國防儲備中的稀土，也不知道建立將儲備物資加工成可用形式（實施緩解措施的必要步驟）的時間和成本。據政府和行業官員稱，目前，美國加工國防應用中的某些類型稀土的商業能力有限。我們之前在2010年4月報告認為重建國內稀土供應鏈可能需要大量的時間和金錢。我們在本次述評期間與之交談的行業代表一致認為，雖然美國擁有這方面的專長，但國內能力有限，要將某些庫存的稀土轉化成可利用的形式很可能必須在美國境外進行，這也可能帶來供應中斷的風險。SMPB也沒有在DLA-SM工作的基礎上了解使用庫存材料的必要性。
據國防部官員稱，在國防工業基地使用稀土的完整數據有限且難以收集，這可能會限制綜合應對風險所需的國防供應鏈評估。比如，國防合同管理局-工業分析中心（DCMA-IAC），一個為國防部對工業基礎進行分析的中心，對主要承包商和負責一類採購項目（採購成本大於27.9億美金的項目）的承包商的稀土供應鏈進行了詳細調查。據DCMA-ICA的官員稱，在2014年7月發給79個一級採購項目相關的承包商的調查問卷中，只有10%的問卷答覆提供了有意義的信息。據主要承包商稱，他們不進行回覆的主要原因是不想洩露敏感信息，並且與供應商間有非公開協議。
儘管MIBP和DLA-SM的官員告訴我們，他們並沒有能夠在國防供應鏈中（從礦石至武器系統）追蹤稀土去向的資源，SMPB並未利用他們部門分散的專業知識來分析資源短缺對於國防的影響。我們發現國防部官員對於稀土短缺後果及嚴重性的理解大部分基於他們對於某些武器系統供應鏈的瞭解。比如，一個海軍水面戰用起重機（Naval Surface Warfare-Crane）的激光方面專家表明，在某些防禦用激光中，稀土磁貼起到了創造和聚焦這些光束的作用。若沒有這些磁鐵，激光將無法正常運行並使戰鬥人員無法正常作戰。他還指出，目前為止沒有稀土的代替品。他的評估部分基於他對於次級承包商以及武器系統官員的瞭解和聯繫。
圖5展示了稀土是如何進入激光的國防供應鏈的，來源基於一份國防工業對於激光的基礎報告、一位相關專家和其他國防部官員，以及各個公司代表的意見。這位專家表示，在2010年發生了潛在的稀土短缺後，海軍特意對國防部激光的材料、供應商和供應鏈進行了詳細的瞭解，以判斷稀土短缺將會造成的影響。
我們發現海軍的舉措與一些公司管理風險的方法有些相像。DLA-SM的官員後來表示從供應鏈到武器系統對材料進行追蹤對於作出庫存建議並非必要，但有時是有利的一步。比如， 對於使用在船隻製造的鈧，DLA-SM對其進行了從石礦到使用平臺的研究調查，並且由於一些特定的製造問題，研究還包含了項目官員和主要承包商。
圖5 激光供應鏈中的稀土示意圖（例）
聯邦內部管理標準表明，管理層應制定明確的目標（包括需要達成什麼、誰去達成、如何達成，以及需要達成的時間軸）從而能夠判斷風險，以及以詳細且可測量的方式定義風險承受能力。最終，SMPB的目標為保證對國防至關重要的稀土材料的供應。國防部曾在不知道稀土短缺的潛在風險及其對武器系統和國防影響的情況下做出許多決定。若能使用一個全面的方法（如根據確認的短缺情況進行材料儲存和制定對於風險及其減緩措施的測量標準），SMPB將能對國防部其他部門在如何報告稀土供應問題以及分析供應短缺的影響上作出更好的指導。
結 論
保證重要材料（如稀土）的可靠來源，是國防部的基本任務要求。一個適用於全部門的使國防部能夠將資源有效分配給“對國防至關重要”的稀土的方法，可以確保國防部在某種稀土供應短缺前獲得足夠的儲量。但美國國防部並沒有一個系統全面的、全部門的方式來決定哪些稀土是“對國防至關重要的”，以及該如何應對潛在的供應中斷以保證持續和可靠的稀土供應。
因此，建議國防部採取如下有效手段：利用部門內分散的各項專長人員來辨別哪些稀土是重要的、分析供應中斷的風險以及影響，並對減輕風險做出相應行動。開發一個全面的方法來保證足夠的國防稀土供應（包括建立關鍵性、評估供應風險，以及出臺風險減緩措施），將能使國防部更好地保證供應中斷的情況下武器系統的正常運作。而SMPB作為MIBP 和DLA-SM的領導機構並承擔相應的法定責任，在發展這個方法上應該起帶頭作用。
目前還沒有關於“至關重要”稀土的統一定義，儘管不同部門對於“至關重要”的定義有相似的地方，國防部在過去的五年內在17種稀土中判斷了15種為至關重要。這使得確定優化風險分析相對困難。DLA-SM雖然有方法分析所有材料的風險，但它的分析僅限於一個四年的時間框架，並以材料儲存為解決方式。MIBP則依賴其他部門來識別風險、主要依靠市場本身來解決供應中斷，並且沒有能夠評估其減緩風險方式有效性的系統。而軍事部門（如海軍）對於識別和減緩風險的方式，如監控和追蹤國防供應商，通常範圍有限或缺少全部門的參與。若沒有識別有關風險承受能力的方法和定義，MIBP將會很難監管和調整它的風險減緩措施。
★ 本文系IPP獨家翻譯作品，轉載必須標明出處。
譯者：柯怡安，IPP實習生，現就讀於美國哥倫比亞大學；張月亭，IPP實習生，現就讀於美國喬治城大學。
編輯：IPP傳播
關於IPP
華南理工大學公共政策研究院（IPP）是一個獨立、非營利性的知識創新與公共政策研究平臺。由華南理工大學校友莫道明先生捐資創建。IPP擁有一支以鄭永年教授為領軍的研究團隊，圍繞中國的體制改革、社會政策、中國話語權與國際關係等開展一系列的研究工作，並在此基礎上形成知識創新和政策諮詢協調發展的良好格局。IPP的願景是打造開放式的知識創新和政策研究平臺，成為領先世界的中國智庫。
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