摘要：以中共為領導核心的決策體制是在中共領導革命、創建新中國的長期歷史中形成的，具有其歷史的合理性。決策體制從建立到改革開放前呈現集中化的趨勢。決策權力日趨集中的體制，存在著決策結構專業化分工程度不高、制度化程度底、偏重經驗決策、決策過程封閉和缺乏自我修正與調節機制等弊端。這些弊端是釀成“文革”這一歷史性悲劇的體制性因素。改革開放後，決策體制改革的重點，是在決策結構、決策方式和決策機制三個主要方面推進決策的民主化、科學化和法治化建設。決策體制改革的實踐證明，以決策民主化、科學化和法治化為導向的決策體制改革，成功地應對了中國由經濟和社會迅速變遷所帶來的各種挑戰。從政治發展的角度看，決策體制的改革呈現出的基本趨勢是：從個人決策向民主決策、從經驗決策向科學決策、從決策組織高度集中向決策組織結構分化、從封閉式決策向開放式決策、從被動參與決策向自主參與決策、從決策非制度化向決策制度化的轉變。一箇中共主導、多方參與、科學論證、過程開放、依法運行的決策模式在決策體制改革的實踐中初步形成。
JEL:Z00
作者：周光輝，吉林大學社會公正與政府治理研究中心、行政學院教授
改革開放以來中國社會已經發生了廣泛而深刻的變化，但國家主導社會發展的基本模式並沒有改變，而國家主導社會發展的基本方式又是通過制定和實施公共政策實現的。“中國在1980年代的體制變革經歷的波浪式或者週期式，而不是直線方式，每一個週期都發端於改革領導者的新政策。”[1]本文的中心任務，並不是探討中國的決策體制是如何影響中國發展的，而是運用歷史制度分析方法和政治發展理論，結合當代中國決策體制變遷的實踐，對中國決策體制的形成及其歷史合理性，中國決策體制的基本特徵、問題及其危機，中國決策體制的變革及其發展趨勢展開討論。
一、當代中國決策體制的形成及歷史合理性分析
政治決策關係到國家和社會的發展方向，關係到社會資源的權威性分配，關係到社會中各種政治主體、利益群體的意志表達和利益平衡，所以，在現實的政治生活中，各種政治主體和利益群體都試圖通過不同的方式參與和影響實際的政治決策過程。在這個意義上講，政治決策過程實際上是一種利益妥協、博弈和尋求利益平衡的政治過程。執政黨和政府對國家和社會的領導，實際上就是通過政治決策的制定和實施來實現的。現代政治分析理論，已經把政治決策實際過程的分析視為政治分析的重要路徑和基本方法。
[2]所謂決策體制，是指關於行為主體之間相互關係、決策權力配置、運行機制及決策方法、程序規範的總稱。在決策體制中，決策結構、決策方式和決策機制是三個最主要的相互關聯的部分。
在中國的決策體制中，黨的領導地位並沒有改變，但隨著改革開放的進程具體的決策結構、決策方式和決策機制卻發生了較大的變化。這一現象的存在恰恰是造成人們疑惑和引發國內外對中國政治體制改革是否有進展的爭議所在。因此，客觀、合理地解釋這一現象就成為理解和領會中國政治體制改革的重要途徑。
（一）中國的決策體制及其形成歷史
中國的決策體制是在新中國成立初期建立的。在中央層次上，中國的決策體制主要由“黨”、“政”、“軍”、“法”、“民”五個行為主體構成。其中，“黨”包括執政黨和參政黨；“政”包括全國人大及其常委會和國務院；“軍”主要指中央軍事委員會；“法”包括最高法院和最高檢察院；“民”在狹義上，主要指不擔任國家公職的民眾和社會團體。這五個行為主體之間形成了“一個核心”和“四種關係”。“一個核心”是指中國共產黨是決策體制中的核心行為主體。《中國共產黨章程》第十五條明確規定：“有關全國性的重大政策問題，只有黨中央有權作出決定，各部門、各地方的黨組織可以向中央提出建議，但不得擅自作出決定和對外發表主張。”[3]中央政治局和常務委員會在中央委員會全體會議閉會期間，行使中央委員會的職權。這意味著中央政治局和它的常務委員會是實際上的中央決策機構，中央書記處是中央政治局和它的常務委員會的辦事機構。“四種關係”是指“黨政關係”、“黨軍關係”、“執政黨與參政黨關係”和“黨民關係”（習慣上稱黨群關係）。 “黨民關係”在決策過程中是一種非制度化的關係。由於最初中央的重大決策所發佈的文件，都是以“中共中央、國務院、中央軍委”的名義聯合發佈，所以國外學者習慣上也把這種決策結構稱之為“黨、政、軍”決策體制。[4]從決策權力分配的角度講，在“黨、政、軍”三者關係中，“黨政關係”（這裡“政”是一個廣義的概念，包含“政權”、“政府”、“政法”等內容）是最基本、最複雜的政治關係。在“黨政關係”中，中共中央特別是中央政治局與國務院長期以來一直存在著十分密切的工作關係，並形成了合署重要決策文件的習慣。到了上個世紀末期以後，隨著黨政職責分工的逐漸規範化，這種合作工作的方式有所減少，但合署重要文件的習慣依然保留下來。
特別需要強調的是，雖然在《中國共產黨章程》的第三章“中央組織”中並沒有關於“中共中央工作領導小組”（簡稱領導小組）的設置規定，但在1958年6月10日中共中央決定成立財經、政法、外事、科學、文教等五個小組的通知中指出：“這些小組是黨中央的，直隸中央政治局和書記處，向它們直接做報告。大政方針在政治局，具體部署在書記處。”[5]這些常設的“領導小組”不僅在中央政治局的實際決策過程中發揮著十分重要的作用，而且，它的設立標誌著黨中央各工作部門職能的擴展——由主要管理國務院相關部門的幹部擴展到直接管理各部門的業務工作，並在某種程度上，履行著協調“黨政關係”的重要職能。
自1840年鴉片戰爭以來，隨著帝國主義列強對中國的入侵和中國傳統的封建帝國秩序的逐步瓦解，中國面臨著兩個最根本任務，一是如何建立獨立、統一的現代國家，重建政治秩序；二是推動國家的現代化，實現民族的復興。前一個任務是後一個任務的前提和基礎，沒有一個獨立、統一的國家，也就不會有穩定的政治秩序，就不可能實現國家民主和富強。 面對中華民族全面危機日益深重的歷史狀況，進行一次徹底的反帝反封建的民族民主革命就成為一種時代的要求。中共1921年成立後，順應了這樣的歷史潮流，於1927年8月1日在南昌舉行了由中共直接領導的帶有全局意義的一次武裝暴動，標誌著中共獨立地建立自己的軍隊和領導革命戰爭的開始。中共在領導人民軍隊開展武裝鬥爭的同時，將黨的組織延伸到農村的基層單位中動員和組織群眾，通過基層社會經濟結構的革命改造，在農村建立起革命根據地和基層政權，進而推動全國政權建設。當代中國的“黨、政、軍”決策體制可以說萌芽於革命根據地時期。1931年11月7日至20日，於江西瑞金召開了第一次全國工農兵代表大會，選舉產生了中華蘇維埃共和國中央臨時政府，11月25日又成立中華蘇維埃中央革命軍事委員會，由此形成了“黨、政、軍”決策體制的雛型。隨著中共領導的解放戰爭的全面勝利，1949年9月21日至29日，中共主持召開了中國人民政治協商會議第一屆全體會議，中共與各民主黨派、各人民團體、各界民主人士、國內少數民族和海外華僑的代表人物在一起“協商建國”。 1949年10月1日，中華人民共和國正式宣告建立。1954年9月15日，第一屆全國人民代表大會第一次會議召開，會議通過了憲法和相關組織法，根據這些法律產生了國家主席、全國人大常委會、國務院、最高人民法院和最高人民檢察院。至此，在長期的革命鬥爭歷史中形成的以中共為領導核心的決策體制以立法的形式正式確立。
（二）中國決策體制的歷史合理性分析
建國初期形成的決策體制為建立中央權威，實現社會的有效整合和重建秩序發揮了關鍵性作用。
首先，從政治的視角看。近代以來中國社會內部長期處於分化嚴重、“一盤散沙”的狀態。形成這種現象的原因，除了外部勢力的干預外，主要原因有兩個，一是中央權威衰落，無法實現政治一體化；二是決策無法在基層有效貫徹，導致整個社會的無政府狀態。建國初期確立的決策體制有三個主要特徵：一是決策權力的集中性，表現為決策權力主要集中在中共，黨內決策權力主要集中在中央政治局；二是決策結果的統一性，表現為決策一旦作出，任何其他國家機關、組織和個人都不能再另做主張，更不能表示反對，必須堅決執行；三是決策實施的組織性，中共從中央到基層社會建立健全各級黨組織，中央一旦做出決策，通過中央到基層的各級組織開會層層傳達、動員，並組織貫徹落實。這種決策體制，從橫向上保障了中共對國家政權的政治領導，從縱向上實現了中央對地方、地方對基層、基層對個人的政治整合，既為貫徹落實中央的決策提供了組織保障，同時也促進了生活在基層社會的群眾通過基層黨組織的領導作用逐步認同中央決策的合法性。建國初期確立的集中統一的決策體制，一方面從根本上改變了過去國家政權內部分化嚴重、政出多門、管理軟弱無力的狀況，有效地保證了中央的政治權威；另一方面，通過黨的各級組織系統把中央的決策傳達到從城市到鄉村的各個基層單位，使中央決策能夠在全國範圍內有效貫徹實施 。
其次，從經濟的視角看，要實現促進工業化的戰略需要廣泛的社會動員，而進行社會動員又需要一個重要的條件，即要有一個強有力的能夠實行集中統一領導的中央政治權威。在長期革命鬥爭中形成的集中統一的決策體制，以及主要由軍隊轉業人員所構成的、形成了與上級和中央保持一致傳統的、黨的各級組織和各級政權中的幹部恰恰適應了現實的需要。這種決策體制所具有的高效行政干預能力、全面整合資源能力和組織動員群眾的能力，為當時促進經濟發展和重建社會秩序創造了政治條件。從1949年10月新中國建立到1957年底第一個五年計劃完成，無論是制度變革還是經濟發展都是中國歷史上最快的時期。 僅用3年的時間，就奇蹟般地在戰爭廢墟上恢復了國民經濟，第一個五年計劃以“156項”重大建設項目為中心開展的大規模經濟建設，為中國的工業化奠定了堅實的基礎。對於像中國這樣一個超大型的、經濟發展水平十分落後、80%人口是文盲，且族群多樣、地區差異明顯的國家來說，沒有一個權力相對集中、具有政治權威的中央決策體制，就無法實現國家政治的一體化，也無法進行社會動員和資源整合，就不可能順利地推動現代化建設。
二、中國決策體制的基本特徵、問題及危機
（一）中國決策體制的基本特徵
由於中國的決策體制形成的歷史與實行的政黨制度與西方國家不同，決定了中共作為執政黨與西方國家執政黨在國家決策體制中的地位和作用是不同的。西方國家實行競爭性政黨制度，在大選中勝利的政黨成為執政黨後，主要是通過推薦黨的成員組成政府來實施黨的主張和政策，黨組織並不直接領導政府。中國並不實行競爭性政黨制度，這就形成了中國決策體制有兩個基本特徵：一是中共在國家決策體制中居於領導地位。這意味著在決策體制中，共產黨與其他決策行為主體之間不是平行、並列的關係，而是領導與被領導的關係，各國家機關都在中共的直接領導下履行各自不同的職能。中共作為執政黨的政治領導作用，主要是通過制定國家的立法指導思想以及路線、方針、政策來指導其它國家機關的各方面工作來實現的。二是中共在決策體制中的領導地位是長期不變的。
（二）建國初期中國決策體制存在的主要問題
正如事物都有兩面性一樣，建國初期形成的決策體制也存在一定的問題和弊端。可以從決策結構、決策方式和決策機制三個方面透視決策體制存在的主要問題：
首先，從決策結構的角度看。存在的主要問題是：在決策權力結構中，強調縱向的決策權力劃分，忽視橫向決策權力的職能分工。中國共產黨成立初期基本上接受了蘇聯共產黨的建黨模式，即根據民主集中制原則建立紀律嚴密的等級制組織，並將組織的權力集中於最高層———中央委員會。在長期的革命戰爭中，黨的主要活動就是領導軍隊從事武裝鬥爭，這樣政黨組織與軍隊建設相互影響、相互滲透。一方面，政黨組織結構受到軍事活動的影響，軍隊的組織屬性深深烙在了政黨結構之中，形成了共產黨組織結構半軍事化的特點；另一方面，強調在軍隊中強化黨的“一元化”的領導作用，所以逐漸形成了一種習慣，以黨的名義下達命令，導致其他國家機關在決策過程中的功能無法正常發揮，甚至產生了“以黨代政”的現象。
其次，從決策方式的角度看。（1）決策方法以經驗決策為主，決策科學化程度不高。建國初期中央的決策者都是從戰爭年代走過來的，他們善於憑藉經驗和解決問題的慣性思維方式來進行決策，而不習慣於或者說不善於遵照科學的方法來做決策。（2）決策方式過於封閉，開放程度不高。形成這種現象的原因有三個方面：一是戰爭時代形成的保密習慣；二是對決策內容缺少科學分類，沒有分清哪些屬於涉及國家安全和軍事安全的決策需要保密，哪些屬於公共政策，特別是涉及公眾切身利益的公共政策需要開放；三是決策高度意識形態化，把決策過程與階級鬥爭和政治鬥爭相聯繫，把決策過程中意見分歧往往與立場、路線聯繫在一起，為了防止把黨內政策的意見分歧公開化，給社會上形成黨內分裂的看法，所以不願意將決策公開。
第三，從決策機制的角度看。主要問題是：一是決策機制制度化程度低，決策程序結構不合理，決策程序缺少剛性約束力，使得決策過程缺乏穩定性和可預見性，導致決策過程的非規範化、主觀隨意性和非連續性，決策系統功能紊亂。二是某些決策機制運作低效、功能發揮不正常，決策信息渠道不暢、決策信息系統的溝通功能不足，決策專家諮詢系統的實際作用有限，監督系統的功能發揮不力。三是決策機制不健全，缺乏必要的決策反饋協調機制、決策失誤責任追究制度等。四是由於幹部制度實行終身制，決策者沒有任期限制，使決策體制失去了自我修正和調節的功能，導致一些決策產生了嚴重的社會後果而不能及時糾正。
（三）改革開放前決策體制面臨的危機
歷史制度主義認為，一種體制是在一定的社會、經濟、文化的歷史條件下生成和發展的，因而，特定的歷史環境所形成的體制就構成了它以後不斷強化和變遷的路徑依賴。諾斯指出：“人們過去作出的選擇決定了他們現在可能的選擇。[6]”隨著建國初期中央的決策獲得的成功，中共主要領導人驕傲自滿的情緒在不斷滋長，特別是通過政治革命建立起權威的中國共產黨，習慣於革命鬥爭的方式、政治動員的方式、大規模群眾運動的方式來開展工作。在這段時期中，在加強“黨的絕對一元化領導”的口號下，通過開展所謂黨內路線鬥爭方式，使決策權力不斷集中，到“文化大革命（以下簡稱文革）”爆發時，黨中央的決策權力已經集中到黨的領袖個人手中。持續十年“文革”所形成的社會危機，說到底是決策體制的危機。這種高度集權的決策體制的弊端主要表現在：一是決策權力高度集中，使其他決策機關的功能難以正常發揮。由於決策權力過分集中於個人，這樣決策的隨意性、主觀性、盲目性、專斷性就會自然形成，重大決策的失誤就會經常發生。二是決策主體沒有任期限制。這意味著決策體制沒有制度化的自我修正和調節的機制，即通過領導人的換屆來對前任領導者的政策進行調整的機制。因此，使決策出現了重大失誤也無法通過正常的機制來制止和調整。 三是決策過程沒有制度化、程序化，使決策無章可循，導致決策多變、政策不穩定、決策過程不具有可預見性。由於建國後各種大規模的群眾運動持續不斷，忽視了制度建設，決策權力越發集中，使已有的決策制度和會議規則都流於形式，不僅使中央政治局會議不能按規定舉行，甚至全國人民代表大會、中共代表大會都無法按期召開。
當原有體制的維護成本非常高，高到難以為繼時，一種制度也要發生改變。 鄧小平對此有過這樣的判斷：“二十年經驗尤其是‘文化大革命’的教訓告訴我們，不改革不行，不制定新的政治的、經濟的、社會的政策不行。”[7]在這個意義上說，正是體制性危機使中共和人民形成了共識，只有實行改革才能擺脫困境。
三、當代中國決策體制的變革
1978年中共十一屆三中全會的召開啟動了中國決策體制改革的進程。1980年8月18日，鄧小平在中共中央政治局擴大會議上發表《黨和國家領導制度的改革》的講話，向全黨提出了改革黨和國家決策體制的政治任務。1986年7月31日，時任國務院副總理的萬里發表《決策民主化和科學化是政治體制改革的一個重要課題》的講話，明確提出了決策體制改革的基本目標是實現決策的民主化和科學化。1987年，中共“十三大”政治報告中明確提出“黨的決策的民主化和科學化”。這是中共歷史上第一次在黨的代表大會的政治報告中表達了這一主張，這也意味著促進決策的民主化和科學化已成為全黨的意志。2002年11月，江澤民在“十六大”政治報告中，強調“正確決策是各項工作成功的重要前提”，並對改革和完善決策機制提出了總體要求。[8]2007年10月，胡錦濤在“十七大”政治報告中強調，“從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，”提出推進決策科學化、民主化的重點建設領域是“增強決策透明度和公眾參與度”。[9]關於中國決策體制的改革，可以從確定決策體制改革目標、決策結構、決策方式和決策機制等四個方面展開討論：
首先，在決策體制改革目標方面。中國決策體制改革的首要任務就是明確決策體制改革的目標。實現決策的民主化、科學化和法治化既是中共由革命黨向執政黨轉變的內在邏輯的展現，也是實現決策體制現代化的客觀要求。決策的民主化是實現人民民主的內在要求，是整合各方利益訴求、廣開言路、反映民意的制度安排。決策的科學化是把科學引入決策的過程中，利用現代科學技術手段，採用科學的方法，按照科學的程序，通過科學的論證，為正確決策提供技術支撐。決策的法治化是將決策主體、決策過程和決策內容納入法律調整範圍，嚴格依照法律進行決策。在一個現代的決策體制中，民主決策、科學決策與依法決策是不可分的。在決策民主化、科學化與法治化三者關係中，民主是基礎、是目的，民主規定著決策的價值取向；而科學是方法、是技術手段，科學既無法回答不同利益群體、不同價值之間的平衡問題，更無法回答生命的價值和人類的道德選擇問題，所以，科學的方法只有服務於民主的目的才能體現其功能；而法治則是民主決策理性、有序運行的保障和條件。
其次，在決策結構改革方面。改革決策權力高度集中的“一元化”決策結構，是實現決策民主化和科學化的客觀要求。具體做法是：（1）在保持共產黨在決策結構中領導地位的前提下，注重決策權力的橫向劃分，按照執政黨與國家政權機關的不同職能，對公共權力進行合理分工。第一，明確了中共必須依法決策，而且中共制定的方針、政策只有經過國家機關的法定程序才能上升為國家意志，成為指導整個國家生活的法律。第二，中共必須保證國家立法機關、行政機關和司法機關依照憲法和法律獨立負責地行使各自的職權。“黨必須在憲法和法律的範圍內活動”的規定，是中共歷史上首次明確將黨置於法律的約束之下。為了適應黨的領導方式和活動方式的轉變，從黨中央到地方黨組織都調整了黨的組織形式和工作機構。各級黨委不再設立不在政府任職但又分管政府工作的專職書記、常委。撤銷了過去與政府機構重疊對口的部門，把管理的行政事務轉給政府有關部門管理。凡屬國務院職責權限之內的事務，一般不再以黨的名義做出決定。 （2）健全了從中央到地方黨的集體決策制度。主要做法，一是黨中央不設主席只設總書記，總書記負責召集中中央政治局、政治局常委會會議，主持中央書記處工作。二是理順中央政治局及其常委會與中央書記處、中央全會的關係，建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全會定期報告工作的制度，積極發揮中央委員會集體決策的作用；明確書記處不具有決策職能，只是中央政治局及其常委會的辦事機構；三是建立通過正式會議做出集體決策制度。凡屬事關國家和社會發展全局的重大決策，視其重要程度，分別由中央政治局常委會議、中央政治局會議、中央工作會議、中央委員會全體會議、黨的全國代表大會討論決定；國務院工作中的重大事項，必須經國務院全體會議或國務院常務會議討論決定；建立中央政治局、政治局常委會工作規則、會議的議事規則和生活會制度，使集體決策制度化；建立重大問題決策徵求意見制度。（3）廢除了領導幹部實際上的終身制，建立了嚴格的領導幹部任期制度和退職、退休制度。（4）完善共產黨與各民主黨派的政治協商制度，擴大民主黨派參與重大決策的權力。民主黨派參與政治決策主要是通過兩種制度化方式：一是直接通過提政策建議或提案的方式參與決策。二是與中共在重大決策之前進行民主協商。（5）建立相對獨立的決策諮詢機構，完善決策結構科學化功能。（6）大眾傳播媒體成為決策結構的重要組成部分。特別是互聯網的普及，為社會不同利益群體提供了一種十分便捷的互動交流、參與決策的平臺，使得大眾傳播媒體參與和影響決策的作用更加凸顯。
再次，在決策方式改革方面。（1）決策方法從注重經驗決策轉向注重科學決策。主要做法：一是建立民主、科學的決策論證制度。二是在決策過程中採用科學的決策方法。三是運用科學技術手段和工具參與決策過程，提高決策的精確度。（2）在決策形式改革方面。推動中央決策形式從封閉向開放的轉變。如廣泛推行新聞發佈制度、重大事項社會公示制度和社會聽證制度、大力推行電子政務，構建政務公開網絡化平臺等。
最後，在決策機制改革方面。決策機制改革主要表現在兩個方面：一是建立健全決策程序，即將相互關聯的決策步驟、階段按照一定的先後次序排列，形成有序的決策流程。通過決策過程的程序化安排，防止盲目拍板、輕率決策情況的發生，確保決策目標的實現。二是從非制度化向制度化轉變。為了改變過去領導人憑經驗拍腦袋決策的做法，保障決策程序能夠成為具有剛性約束力的規則，近年來國家強化了決策機制的制度化建設。如建立廣泛徵求意見制度、決策協商和協調製度、專家論證制度、技術諮詢制度、決策評估制度、公示和聽證制度、決策失誤責任追究制度等。[10]
四、評論與展望
（一）評論性分析
1．中國決策體制改革的普遍性意義
中國的決策體制改革是一個漸進的過程。站在世界現代化的背景下看中國的決策體制改革，以下三個方面具有普遍性的意義。
第一，中國的決策體制改革是堅持獨立自主的根據中國的國情和國際、國內實際情況的變化進行的，走的是一條符合中國國情的政治發展道路。中國政治發展堅持走自主性道路是與世界政治發展道路的多樣性規律相吻和的。世界各國政治發展道路的多樣性，如歐美道路、蘇東道路、東亞道路、拉美道路等，[11]這是由於每個國家的歷史文化傳統不同、社會制度及經濟發展水平不同決定的，是人類政治文明多樣性的表現。
第二，中國的決策體制改革始終堅持了在中共領導下分階段、有步驟地進行，並在改革的實踐中不斷改革黨的執政方式、提高黨的執政能力。在現代化進程中，中國實現了改革、發展和穩定三個方面相對平衡，一個很重要的經驗就是在堅持中共領導的同時，不斷地努力改善黨的領導。中國政治發展走的是一條“強黨”——“強國”式的發展道路，這也是與發展中國家政治發展的一般規律相一致。政治發展理論研究表明，發展中國家現代化道路的選擇是與政黨的政策緊密相關的。“政黨在所有當代社會的現代化競爭中如此重要，以至於不同社會所走的現代化道路往往是由政黨所決定的。”[12]而現代化的進程是否順利又是與政黨的力量相關的。這是因為，執政黨作為聯結國家與社會的一種政治機制，作為進行社會動員推動現代化的政治力量，維護其權威顯得尤為重要。“處於現代化之中的政治體系，其穩定依賴於政黨的力量”。[13]
第三，中國決策體制的變遷也經歷了從決策權力集中化階段到決策權力民主化階段的發展過程。從世界現代化的發展進程看，民族國家建立後，政治發展都經歷了較長的探索，甚至是反覆的時期。在發展道路多樣性的背後又展現出共同的發展規律，即從民族國家建立初期的相對集權逐漸向民主轉型是一個較為普遍的歷史現象。即使最早實現現代化的國家，如英國和法國，也經歷了初期強化中央集權的階段。發展中國家獨立初期，由於對內還有政治一體化和社會整合、對外維護國家獨立的任務，對集權和強化中央權威的需要更為強烈。
2、中國決策體制改革的基本趨勢
中國決策體制所以能夠有效地應對經濟發展和社會轉型帶來的各種挑戰，最根本的原因在於，經過了持續30多年的改革，民主、科學和法治這些現代元素逐漸融入中國的決策體制之中，初步實現了從傳統的決策體制向現代決策體制的轉型。筆者研究發現，中國決策體制變革呈現出六個方面的趨勢。
第一，從個人決策向民主決策轉變。改革開放前，個人決策實際上取代了黨中央的集體決策。改革開放後，中共從組織上和制度上採取措施推進決策民主化改革。一是實行會議民主，落實民主集中制和集體領導的會議民主制度；二是協商民主，即重大決策制定過程中需要經過充分的民主協商，包括制度化的民主協商和非制度的民主協商；三是擴大參與民主，即支持和鼓勵公民以合法的形式表達自己的利益訴求和政策主張，參與重大決策的討論。
第二，從經驗決策向科學決策轉變。傳統決策方式的最大特點是依靠過去的經驗來做決策。改革開放後，決策體制改革的一個重要方面是要改變過去“拍腦袋”的經驗決策方式，把現代科學技術手段和工具、科學的分析方法及科學的運作程序引入到決策的過程中來，為科學決策提供智力、技術和方法的支撐。
第三，從決策組織高度集中向決策組織結構分化轉變。政治發展理論認為，決策機構高度集中向決策組織結構分化的轉變是政治發展的一個重要指標。“發展的這一方面首先指的就是結構的分化和專業化。……由於分化，在體系中各種政治角色的功能專門性就會上升。”[14]如果說改革開放前的決策體制的趨勢是不斷強化決策權力的集中，導致以黨代政，那麼，改革開放後決策體制的發展趨向則是對國家政權機關在決策中的職能進行科學定位、適度分開，從而保證各種國家機關發揮各自的不可替代的作用。
第四，從封閉式決策向開放式決策轉變。改革開放前，中國的決策過程基本上是在封閉狀態下進行。改革開放後，國家為了適應尊重公民知情權、表達權、參政權和監督權的需要，逐漸加快了決策開放的進程，決策開放的形式也日益多樣化。
第五，從被動參與決策向自主參與決策轉變。政治發展理論通常把政治參與的質量和程度作為衡量政治發展程度的一項重要指標。“政治參與擴大是政治現代化的標誌。”[15]改革開放前的政治參與主要是在社會動員下的參與，如各種形式的群眾運動。改革開放後，隨著公民權利意識的增長，公民參政不再被視為義務，而是一種權利。公民參政更多的是一種主動的、自願的、理性的行為選擇。
第六，從非制度化決策向制度化決策轉變。改革開放前，中國決策體制很不健全，制度化程度底是一個突出問題。改革開放後，決策體制改革的重點是強化決策體制和制度建設，使決策的制度化程度有了明顯的提高。
隨著決策體制改革的深入和發展，一箇中共主導、多方參與、科學論證、過程開放、依法運行的決策模式在決策體制改革的實踐中初步形成。
（二）挑戰與問題
1．面臨的重大挑戰
處於經濟高速發展、社會轉型期的中國，隨著利益主體日益多元化和公民利益預期和訴求的普遍提高，中國社會已經進入社會矛盾和風險高發期。中共作為執政黨，且長期執政，未來面臨的挑戰是相當嚴峻的。從一黨長期執政的角度看，來自於社會內部的挑戰主要表現為三個方面。（1）一黨執政與社會利益和群體的多元化的挑戰。隨著社會價值、利益的日益多元化，中共統籌協調各方面利益關係的難度會不斷增大。（2）中共長期執政與公民日益高漲的參政要求的挑戰。面對多元化社會群體的形成及日益高漲的公民政治參與要求，中共如何通過制度化的方式吸納公民政治參與的要求，防止出現“參與爆炸”將是中共長期面臨的重要課題。（3）中共長期執政與防止權力濫用的挑戰。權力具有腐蝕性，這是被古今中外的歷史不斷證明的一條科學結論。發展中國家在社會轉型期權力腐敗滋長、漫延也是一種普遍現象，這通常是引發公眾不滿甚至社會抗爭運動，導致政權更迭的一個重要原因。中共能否有效地防治腐敗將是對中共長期執政的一個重大考驗。
2．當前決策體制存在的主要問題
（1）在中央層面，中共與各國家機關的職責劃分不夠規範，中共與各民主黨派的關係制度化程度不高，特別是“人大”和“政協”的民主決策作用發揮得不夠。（2）有些領域決策權力仍然過於集中，開放程度不高。（3）決策程序還不完善，一些聽證會和諮詢會流於形式，公民參與公共決策的方式和途徑單一，缺少制度化的利益表達機制。（4）決策監督體制也不完備，決策評估制度、決策的合法性審查制度缺失。
（三）對策與建議
1．推進決策民主化是應對挑戰的一種有效途徑；
面對著多元利益群體的形成及日益高漲的公民政治參與要求，那種過去封閉式的決策體制和依靠單方面自上而下動員的決策實施方式已經難以為繼了。中共只有通過自身的民主化改革，才能維持其長期執政的合法性。“政治穩定的先決條件在於有一個能夠同化現代化過程所產生出來的新興社會力量的政黨制度。”[16]民主化改革對維護中共的執政合法性地位是有積極意義的，它可以修正績效合法性所帶來的負面效應。在民主化的語境下，維護中共的領導地位，就是要改變過去維護黨的政治權威僅考慮集中權力的做法，而要靠發揚民主，通過擴大公民的決策參與，提高決策的公信力和迴應性，實現中共、政府與公民之間的良性互動來實現。而黨內民主由於侷限於黨內的範圍，無法與人民民主實現有效的聯結，在不具備全面實行選舉民主的條件下，決策民主就成為聯結黨內民主與人民民主的有效途徑。中國30多年的決策體制改革的實踐證明，決策民主化改革是適合中國國情的民主化道路的理性選擇，其重要意義主要表現在以下幾個方面。
第一，是保證執政黨人民性和維持長期執政合法化的一種方式。中共執政後的最大危險是脫離人民。決策民主化，通過擴大公民參與決策是執政黨在和平時期保持與人民群眾聯繫的重要渠道。在現代社會，擴大政治參與不僅僅是尊重公民權利的需要，而且也是政治體系得以有效運作的重要支持條件。“處於現代化之中的政治體系，其穩定依賴於政黨的力量，而政黨的強大與否又要視其制度化公眾支持的情況，其力量正好反映了這種支持的規模及制度化的程度。”[17]第二，是目前階段推進民主化進程的有效途徑。一般而言，選舉民主是公民通過選擇政治領導人的方式來影響公共政策的制定，而在中國目前還不具備實行國家領導人直接選舉的條件下，通過決策民主化的方式，可以提供一種常態的、理性的統籌協調各方利益拆求的機制，有效地吸納民意來保證公共政策更符合人民的期待和利益訴求，從而防止由於常態的利益表達和訴求機制的缺失，導致社會一部分人不得不尋求用體制外的方式去抗爭的發生。在一定意義上講，決策民主是推進中國民主化進程風險較小的有效途徑。
第三，由於人們對事物規律的認識是一個不斷探索的過程，科學的發展是按照知識累積的方式向前的，這就決定了人的認知活動需要不斷地“試錯”和“證偽”。問題的關鍵不在於人的認知活動需要不斷的嘗試，也不在於需要對以往的結論進行反思甚至批評，而在於人們對新的嘗試和批評採取什麼樣的態度，在於社會是否有一種有效機制來保護新的嘗試和批評。這是對一個社會是否具有自我反省能力和自我調整能力的檢驗。決策民主化的重要功能還在於，一方面，有利於吸納來自於民間的智慧和思想；另一方面又提供了一種通過和平、理性的方式修正決策失誤的糾錯機制，使決策體制具有了自我調整、自我更新的能力。
第四，民主決策、科學決策和依法決策也是防止權力濫用和控制權力腐敗的有效方法。
2．進一步改革的建議
中國決策體制改革的目標，是建立信息暢通、反映靈敏、公開透明、科學論證、中共主導、多方參與、依法決策的體制。根據這樣的建設目標，對進一步推動決策體制的改革提出如下建議：（1）進一步規範決策體制中中共與各國家機關的關係，特別是應強化“全國人大”和“政協”兩個體制內作為民主協商機制、民意實現機制和決策監督制約機制的作用。“兩會”提供了整合政黨、政府和公民關係的制度化平臺，應把發揮好“兩會”的作用，當作推進決策民主化的重要任務。（2）繼續推進黨務公開和政務公開，進一步增強中共和政府決策的透明度，讓決策過程以“看得見”方式呈現給公眾。（3）面對“信息和參與爆炸”的社會環境，應進一步健全決策程序，建構多樣化的民意表達和公民參與機制，聽證會、專家諮詢要有廣泛的代表性，特別要有利益相關方參加，提高決策體制吸納各種利益訴求的能力。（4）繼續推進依法決策的制度建設，建立重大決策合法性審查制度，防止越權決策和違法決策發生。（5）建立健全重大決策追蹤反饋和評估制度，建立並完善決策責任追究制度。
總之，實現決策的民主化、科學化和法治化還需要繼續深化改革。決策民主化改革可能存在著一定風險，但不改革不僅沒有出路，而且肯定有危險。
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