文丨於一洋（方塘智庫區域戰略研究中心研究員）
2014年的國發43號文可謂是城投公司的命運轉折點。在此之前的多年，城投公司雖然做出了一定的貢獻，但同時也積累了嚴重的問題，及至今日，城投公司作為飽受爭議的基建先鋒和地方政府“義子”，已然到了“不改即死”的地步——無論是公司外部的政策環境和國家發展戰略，還是公司內部的體制問題與業務問題，都是迫使城投公司轉型的重要因素。
對於城投公司過往的是非功過，無論是學院派還是市場派，都已經給出了很多詳盡的解讀，這裡不再贅述，只不過，如今面臨的最直接的轉型背景之一是：地方債務危機。
我們在上一篇有關城投公司的文章中已經指出（詳見《城投公司的“末路”與“狂歡”》），一些沒人、沒錢、沒產業的“三無”城投公司已經走向末路，該終結就要果斷終結；而一些積累雄厚、積極求變的城投公司，通過一系列市場化操作手段，即將迎來新一輪“狂歡”，該支持還要繼續支持。
一般來說，城投公司的原有主營業務主要是承接政府的指令性任務，背靠政府信用融資，承擔城市公益性基礎設施的投資、建設和運營，比如路橋、水利、能源供給等等。
文丨於一洋（方塘智庫區域戰略研究中心研究員）
2014年的國發43號文可謂是城投公司的命運轉折點。在此之前的多年，城投公司雖然做出了一定的貢獻，但同時也積累了嚴重的問題，及至今日，城投公司作為飽受爭議的基建先鋒和地方政府“義子”，已然到了“不改即死”的地步——無論是公司外部的政策環境和國家發展戰略，還是公司內部的體制問題與業務問題，都是迫使城投公司轉型的重要因素。
對於城投公司過往的是非功過，無論是學院派還是市場派，都已經給出了很多詳盡的解讀，這裡不再贅述，只不過，如今面臨的最直接的轉型背景之一是：地方債務危機。
我們在上一篇有關城投公司的文章中已經指出（詳見《城投公司的“末路”與“狂歡”》），一些沒人、沒錢、沒產業的“三無”城投公司已經走向末路，該終結就要果斷終結；而一些積累雄厚、積極求變的城投公司，通過一系列市場化操作手段，即將迎來新一輪“狂歡”，該支持還要繼續支持。
一般來說，城投公司的原有主營業務主要是承接政府的指令性任務，背靠政府信用融資，承擔城市公益性基礎設施的投資、建設和運營，比如路橋、水利、能源供給等等。
但在最近五年來，許多城投公司也開發出了新的業務鏈條，比如文化旅遊、養老、教育、環境治理等。以最早的城投公司——上海城投為例，自2014年改製為獨立的公司法人之後，積極佈局包括水務、路橋、環境、置業在內的四大主營業務集群，輕重資產結合，如今已經成功轉型為多元化企業集團，企業盈利能力迅速提高，實現了可持續經營。
業內既有的多個成功案例顯示，城投公司由傳統業務向城市綜合運營商或者金控集團轉型的道路是走得通的。城投公司無論是轉型城市綜合運營商還是金控集團，都需要多元業務或產業來做支撐，基於此，在我們看來，城投公司所具備的城市基礎設施建設、土地開發整理等經驗基礎，如果能夠與專業化的產業運營結合起來，並致力於在產業新城戰略和項目層面進行嘗試，或可成為一大批城投公司業務轉型的戰略選擇之一。
1、城投公司的“前世今生”
城投公司，其名稱一般是“城市建設投資公司”這類公司名稱的簡稱，有時也被稱為地方政府融資平臺（與平臺公司相似但又不完全相同）。目前，社會各界對城投公司這類地方融資平臺尚未形成統一的認定標準，即便是政府部門對其的界定也存在一定的差異，其中，以財政部、國家發改委、中國人民銀行、中國銀監會（現為中國銀保監會）四部委於2010年聯合發佈的財預〔2010〕412號文中對地方融資平臺的界定表述，社會接受度最廣。
該文件指出，地方政府融資平臺是指由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，並擁有獨立企業法人資格的經濟實體。包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等，以及行業性投資公司等。統統可俗稱為城投公司。
文丨於一洋（方塘智庫區域戰略研究中心研究員）
2014年的國發43號文可謂是城投公司的命運轉折點。在此之前的多年，城投公司雖然做出了一定的貢獻，但同時也積累了嚴重的問題，及至今日，城投公司作為飽受爭議的基建先鋒和地方政府“義子”，已然到了“不改即死”的地步——無論是公司外部的政策環境和國家發展戰略，還是公司內部的體制問題與業務問題，都是迫使城投公司轉型的重要因素。
對於城投公司過往的是非功過，無論是學院派還是市場派，都已經給出了很多詳盡的解讀，這裡不再贅述，只不過，如今面臨的最直接的轉型背景之一是：地方債務危機。
我們在上一篇有關城投公司的文章中已經指出（詳見《城投公司的“末路”與“狂歡”》），一些沒人、沒錢、沒產業的“三無”城投公司已經走向末路，該終結就要果斷終結；而一些積累雄厚、積極求變的城投公司，通過一系列市場化操作手段，即將迎來新一輪“狂歡”，該支持還要繼續支持。
一般來說，城投公司的原有主營業務主要是承接政府的指令性任務，背靠政府信用融資，承擔城市公益性基礎設施的投資、建設和運營，比如路橋、水利、能源供給等等。
但在最近五年來，許多城投公司也開發出了新的業務鏈條，比如文化旅遊、養老、教育、環境治理等。以最早的城投公司——上海城投為例，自2014年改製為獨立的公司法人之後，積極佈局包括水務、路橋、環境、置業在內的四大主營業務集群，輕重資產結合，如今已經成功轉型為多元化企業集團，企業盈利能力迅速提高，實現了可持續經營。
業內既有的多個成功案例顯示，城投公司由傳統業務向城市綜合運營商或者金控集團轉型的道路是走得通的。城投公司無論是轉型城市綜合運營商還是金控集團，都需要多元業務或產業來做支撐，基於此，在我們看來，城投公司所具備的城市基礎設施建設、土地開發整理等經驗基礎，如果能夠與專業化的產業運營結合起來，並致力於在產業新城戰略和項目層面進行嘗試，或可成為一大批城投公司業務轉型的戰略選擇之一。
1、城投公司的“前世今生”
城投公司，其名稱一般是“城市建設投資公司”這類公司名稱的簡稱，有時也被稱為地方政府融資平臺（與平臺公司相似但又不完全相同）。目前，社會各界對城投公司這類地方融資平臺尚未形成統一的認定標準，即便是政府部門對其的界定也存在一定的差異，其中，以財政部、國家發改委、中國人民銀行、中國銀監會（現為中國銀保監會）四部委於2010年聯合發佈的財預〔2010〕412號文中對地方融資平臺的界定表述，社會接受度最廣。
該文件指出，地方政府融資平臺是指由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，並擁有獨立企業法人資格的經濟實體。包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等，以及行業性投資公司等。統統可俗稱為城投公司。
城投公司其產生和發展歷程具有深刻的經濟與歷史背景
回顧歷史，主流的觀點認為城投公司起源於20世紀80年代末90年代初，其產生和發展歷程伴隨著中國城市化的進程和投融資體制改革，具有深刻的經濟與歷史背景。1994年分稅制改革導致地方政府財權與事權的不匹配；1995年的原《預算法》禁止地方政府直接舉債；再加上狂飆猛進的城鎮化進程產生大量資金缺口；地方政府為追求GDP產生了強烈的融資動機。在這些背景下，城投公司應運而生，1992年就成立的上海市城市建設投資開發總公司（現為上海城投（集團）有限公司）成為第一個吃螃蟹的“人”。
關於城投公司的發展歷程，大概可以分為四個階段，分別是：起步階段（20世紀80年代末-1997年）、擴張階段（1997年-2010年）、改革階段（2010年-2014年）、轉型階段（2014年至今）。其中，三個非常重要的時間節點分別為1997年、2010年和2014年，分別對應1997年亞洲金融危機爆發而導致中央開始推進積極的財政政策，一直持續到2008年國際金融危機之後，在4萬億政策出臺時達到巔峰，也正是這一時期的“大水漫灌”帶來了後來一系列問題；2010年，以國發19號文出臺為標誌，拉開了國務院和各監管機構對城投公司規範和約束的序幕，決定遏制因城投公司數量劇烈增長而導致的債務規模迅速膨脹、金融機構信貸風險高企、政府違規擔保以及公司本身運作不規範等問題；而2014年就是不斷被提起的、堪稱城投命運轉折點的國發43號文和2015年1月1日開始實施的新《預算法》，意圖在規範和約束的基礎上，進一步推動城投公司轉型。
城投公司自誕生之後數量如燎原之火不斷擴張，根據銀保監會數據統計，截至2018年末，全國共有地方政府融資平臺11736家，按照行政級別可分為省級、地市級和縣級。其中，縣級城投公司佔比超過六成，既亂又雜，問題最多轉型壓力最大，堪稱“重災區”。
文丨於一洋（方塘智庫區域戰略研究中心研究員）
2014年的國發43號文可謂是城投公司的命運轉折點。在此之前的多年，城投公司雖然做出了一定的貢獻，但同時也積累了嚴重的問題，及至今日，城投公司作為飽受爭議的基建先鋒和地方政府“義子”，已然到了“不改即死”的地步——無論是公司外部的政策環境和國家發展戰略，還是公司內部的體制問題與業務問題，都是迫使城投公司轉型的重要因素。
對於城投公司過往的是非功過，無論是學院派還是市場派，都已經給出了很多詳盡的解讀，這裡不再贅述，只不過，如今面臨的最直接的轉型背景之一是：地方債務危機。
我們在上一篇有關城投公司的文章中已經指出（詳見《城投公司的“末路”與“狂歡”》），一些沒人、沒錢、沒產業的“三無”城投公司已經走向末路，該終結就要果斷終結；而一些積累雄厚、積極求變的城投公司，通過一系列市場化操作手段，即將迎來新一輪“狂歡”，該支持還要繼續支持。
一般來說，城投公司的原有主營業務主要是承接政府的指令性任務，背靠政府信用融資，承擔城市公益性基礎設施的投資、建設和運營，比如路橋、水利、能源供給等等。
但在最近五年來，許多城投公司也開發出了新的業務鏈條，比如文化旅遊、養老、教育、環境治理等。以最早的城投公司——上海城投為例，自2014年改製為獨立的公司法人之後，積極佈局包括水務、路橋、環境、置業在內的四大主營業務集群，輕重資產結合，如今已經成功轉型為多元化企業集團，企業盈利能力迅速提高，實現了可持續經營。
業內既有的多個成功案例顯示，城投公司由傳統業務向城市綜合運營商或者金控集團轉型的道路是走得通的。城投公司無論是轉型城市綜合運營商還是金控集團，都需要多元業務或產業來做支撐，基於此，在我們看來，城投公司所具備的城市基礎設施建設、土地開發整理等經驗基礎，如果能夠與專業化的產業運營結合起來，並致力於在產業新城戰略和項目層面進行嘗試，或可成為一大批城投公司業務轉型的戰略選擇之一。
1、城投公司的“前世今生”
城投公司，其名稱一般是“城市建設投資公司”這類公司名稱的簡稱，有時也被稱為地方政府融資平臺（與平臺公司相似但又不完全相同）。目前，社會各界對城投公司這類地方融資平臺尚未形成統一的認定標準，即便是政府部門對其的界定也存在一定的差異，其中，以財政部、國家發改委、中國人民銀行、中國銀監會（現為中國銀保監會）四部委於2010年聯合發佈的財預〔2010〕412號文中對地方融資平臺的界定表述，社會接受度最廣。
該文件指出，地方政府融資平臺是指由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，並擁有獨立企業法人資格的經濟實體。包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等，以及行業性投資公司等。統統可俗稱為城投公司。
城投公司其產生和發展歷程具有深刻的經濟與歷史背景
回顧歷史，主流的觀點認為城投公司起源於20世紀80年代末90年代初，其產生和發展歷程伴隨著中國城市化的進程和投融資體制改革，具有深刻的經濟與歷史背景。1994年分稅制改革導致地方政府財權與事權的不匹配；1995年的原《預算法》禁止地方政府直接舉債；再加上狂飆猛進的城鎮化進程產生大量資金缺口；地方政府為追求GDP產生了強烈的融資動機。在這些背景下，城投公司應運而生，1992年就成立的上海市城市建設投資開發總公司（現為上海城投（集團）有限公司）成為第一個吃螃蟹的“人”。
關於城投公司的發展歷程，大概可以分為四個階段，分別是：起步階段（20世紀80年代末-1997年）、擴張階段（1997年-2010年）、改革階段（2010年-2014年）、轉型階段（2014年至今）。其中，三個非常重要的時間節點分別為1997年、2010年和2014年，分別對應1997年亞洲金融危機爆發而導致中央開始推進積極的財政政策，一直持續到2008年國際金融危機之後，在4萬億政策出臺時達到巔峰，也正是這一時期的“大水漫灌”帶來了後來一系列問題；2010年，以國發19號文出臺為標誌，拉開了國務院和各監管機構對城投公司規範和約束的序幕，決定遏制因城投公司數量劇烈增長而導致的債務規模迅速膨脹、金融機構信貸風險高企、政府違規擔保以及公司本身運作不規範等問題；而2014年就是不斷被提起的、堪稱城投命運轉折點的國發43號文和2015年1月1日開始實施的新《預算法》，意圖在規範和約束的基礎上，進一步推動城投公司轉型。
城投公司自誕生之後數量如燎原之火不斷擴張，根據銀保監會數據統計，截至2018年末，全國共有地方政府融資平臺11736家，按照行政級別可分為省級、地市級和縣級。其中，縣級城投公司佔比超過六成，既亂又雜，問題最多轉型壓力最大，堪稱“重災區”。
2014-2018年全國地方政府融資平臺數量
另外，雖然多年來城投公司為我國的城鎮化建設和城市發展貢獻了巨大力量，但地方政府也因為融資平臺積累了大量的債務規模，據財政部發布數據，截至2019年8月末，全國地方政府債務餘額214139億元，已經成為我國目前所面臨的“灰犀牛”之一。
正是綜合考慮了多年來城投公司的貢獻以及所帶來的問題，才有了2010年和2014年兩次政策收緊。現如今，地方政府已經獲得適度舉債的權限，與城投公司在職能上也已經實現了剝離，政企分開獲得了初步成果。城投公司的轉型，既是政策趨緊性變動的環境倒逼，也是在現代國企制度改革背景下進行市場化改革、謀求可持續發展的自我救贖。
文丨於一洋（方塘智庫區域戰略研究中心研究員）
2014年的國發43號文可謂是城投公司的命運轉折點。在此之前的多年，城投公司雖然做出了一定的貢獻，但同時也積累了嚴重的問題，及至今日，城投公司作為飽受爭議的基建先鋒和地方政府“義子”，已然到了“不改即死”的地步——無論是公司外部的政策環境和國家發展戰略，還是公司內部的體制問題與業務問題，都是迫使城投公司轉型的重要因素。
對於城投公司過往的是非功過，無論是學院派還是市場派，都已經給出了很多詳盡的解讀，這裡不再贅述，只不過，如今面臨的最直接的轉型背景之一是：地方債務危機。
我們在上一篇有關城投公司的文章中已經指出（詳見《城投公司的“末路”與“狂歡”》），一些沒人、沒錢、沒產業的“三無”城投公司已經走向末路，該終結就要果斷終結；而一些積累雄厚、積極求變的城投公司，通過一系列市場化操作手段，即將迎來新一輪“狂歡”，該支持還要繼續支持。
一般來說，城投公司的原有主營業務主要是承接政府的指令性任務，背靠政府信用融資，承擔城市公益性基礎設施的投資、建設和運營，比如路橋、水利、能源供給等等。
但在最近五年來，許多城投公司也開發出了新的業務鏈條，比如文化旅遊、養老、教育、環境治理等。以最早的城投公司——上海城投為例，自2014年改製為獨立的公司法人之後，積極佈局包括水務、路橋、環境、置業在內的四大主營業務集群，輕重資產結合，如今已經成功轉型為多元化企業集團，企業盈利能力迅速提高，實現了可持續經營。
業內既有的多個成功案例顯示，城投公司由傳統業務向城市綜合運營商或者金控集團轉型的道路是走得通的。城投公司無論是轉型城市綜合運營商還是金控集團，都需要多元業務或產業來做支撐，基於此，在我們看來，城投公司所具備的城市基礎設施建設、土地開發整理等經驗基礎，如果能夠與專業化的產業運營結合起來，並致力於在產業新城戰略和項目層面進行嘗試，或可成為一大批城投公司業務轉型的戰略選擇之一。
1、城投公司的“前世今生”
城投公司，其名稱一般是“城市建設投資公司”這類公司名稱的簡稱，有時也被稱為地方政府融資平臺（與平臺公司相似但又不完全相同）。目前，社會各界對城投公司這類地方融資平臺尚未形成統一的認定標準，即便是政府部門對其的界定也存在一定的差異，其中，以財政部、國家發改委、中國人民銀行、中國銀監會（現為中國銀保監會）四部委於2010年聯合發佈的財預〔2010〕412號文中對地方融資平臺的界定表述，社會接受度最廣。
該文件指出，地方政府融資平臺是指由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，並擁有獨立企業法人資格的經濟實體。包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等，以及行業性投資公司等。統統可俗稱為城投公司。
城投公司其產生和發展歷程具有深刻的經濟與歷史背景
回顧歷史，主流的觀點認為城投公司起源於20世紀80年代末90年代初，其產生和發展歷程伴隨著中國城市化的進程和投融資體制改革，具有深刻的經濟與歷史背景。1994年分稅制改革導致地方政府財權與事權的不匹配；1995年的原《預算法》禁止地方政府直接舉債；再加上狂飆猛進的城鎮化進程產生大量資金缺口；地方政府為追求GDP產生了強烈的融資動機。在這些背景下，城投公司應運而生，1992年就成立的上海市城市建設投資開發總公司（現為上海城投（集團）有限公司）成為第一個吃螃蟹的“人”。
關於城投公司的發展歷程，大概可以分為四個階段，分別是：起步階段（20世紀80年代末-1997年）、擴張階段（1997年-2010年）、改革階段（2010年-2014年）、轉型階段（2014年至今）。其中，三個非常重要的時間節點分別為1997年、2010年和2014年，分別對應1997年亞洲金融危機爆發而導致中央開始推進積極的財政政策，一直持續到2008年國際金融危機之後，在4萬億政策出臺時達到巔峰，也正是這一時期的“大水漫灌”帶來了後來一系列問題；2010年，以國發19號文出臺為標誌，拉開了國務院和各監管機構對城投公司規範和約束的序幕，決定遏制因城投公司數量劇烈增長而導致的債務規模迅速膨脹、金融機構信貸風險高企、政府違規擔保以及公司本身運作不規範等問題；而2014年就是不斷被提起的、堪稱城投命運轉折點的國發43號文和2015年1月1日開始實施的新《預算法》，意圖在規範和約束的基礎上，進一步推動城投公司轉型。
城投公司自誕生之後數量如燎原之火不斷擴張，根據銀保監會數據統計，截至2018年末，全國共有地方政府融資平臺11736家，按照行政級別可分為省級、地市級和縣級。其中，縣級城投公司佔比超過六成，既亂又雜，問題最多轉型壓力最大，堪稱“重災區”。
2014-2018年全國地方政府融資平臺數量
另外，雖然多年來城投公司為我國的城鎮化建設和城市發展貢獻了巨大力量，但地方政府也因為融資平臺積累了大量的債務規模，據財政部發布數據，截至2019年8月末，全國地方政府債務餘額214139億元，已經成為我國目前所面臨的“灰犀牛”之一。
正是綜合考慮了多年來城投公司的貢獻以及所帶來的問題，才有了2010年和2014年兩次政策收緊。現如今，地方政府已經獲得適度舉債的權限，與城投公司在職能上也已經實現了剝離，政企分開獲得了初步成果。城投公司的轉型，既是政策趨緊性變動的環境倒逼，也是在現代國企制度改革背景下進行市場化改革、謀求可持續發展的自我救贖。
2017年底全國地方政府融資平臺各行政級別佔比
在這一系列背景下，很多城投公司的生存壓力明顯增加，地方政府不再為城投公司提供信用擔保和背書，同時也不能再通過城投公司進行融資舉債，政府債務和企業債務正式分開，地方政府與城投公司之間的關係被迫從“剪不斷理還亂”變為“親兄弟明算賬”。與此同時，城投公司發行城投債的相關政策進一步收緊，在整體經濟下行壓力較大的環境下，城投公司融資困難度顯著提升。
不僅如此，城投公司之前的主營業務多為政府指令、採購和公益屬性明顯的行業，政策風險和行業風險均比較大。在守住自身業務基本盤的基礎上，由於債務風險和融資約束雙向走高，城投公司亟待轉型，迫切需要拓展出更多的現金流穩定和盈利成長可觀的業務項目來覆蓋掉每期的債務壓力，強化償債能力，並致力於從根本上解決與其相關的地方債務危機，以期實現企業的可持續發展。
文丨於一洋（方塘智庫區域戰略研究中心研究員）
2014年的國發43號文可謂是城投公司的命運轉折點。在此之前的多年，城投公司雖然做出了一定的貢獻，但同時也積累了嚴重的問題，及至今日，城投公司作為飽受爭議的基建先鋒和地方政府“義子”，已然到了“不改即死”的地步——無論是公司外部的政策環境和國家發展戰略，還是公司內部的體制問題與業務問題，都是迫使城投公司轉型的重要因素。
對於城投公司過往的是非功過，無論是學院派還是市場派，都已經給出了很多詳盡的解讀，這裡不再贅述，只不過，如今面臨的最直接的轉型背景之一是：地方債務危機。
我們在上一篇有關城投公司的文章中已經指出（詳見《城投公司的“末路”與“狂歡”》），一些沒人、沒錢、沒產業的“三無”城投公司已經走向末路，該終結就要果斷終結；而一些積累雄厚、積極求變的城投公司，通過一系列市場化操作手段，即將迎來新一輪“狂歡”，該支持還要繼續支持。
一般來說，城投公司的原有主營業務主要是承接政府的指令性任務，背靠政府信用融資，承擔城市公益性基礎設施的投資、建設和運營，比如路橋、水利、能源供給等等。
但在最近五年來，許多城投公司也開發出了新的業務鏈條，比如文化旅遊、養老、教育、環境治理等。以最早的城投公司——上海城投為例，自2014年改製為獨立的公司法人之後，積極佈局包括水務、路橋、環境、置業在內的四大主營業務集群，輕重資產結合，如今已經成功轉型為多元化企業集團，企業盈利能力迅速提高，實現了可持續經營。
業內既有的多個成功案例顯示，城投公司由傳統業務向城市綜合運營商或者金控集團轉型的道路是走得通的。城投公司無論是轉型城市綜合運營商還是金控集團，都需要多元業務或產業來做支撐，基於此，在我們看來，城投公司所具備的城市基礎設施建設、土地開發整理等經驗基礎，如果能夠與專業化的產業運營結合起來，並致力於在產業新城戰略和項目層面進行嘗試，或可成為一大批城投公司業務轉型的戰略選擇之一。
1、城投公司的“前世今生”
城投公司，其名稱一般是“城市建設投資公司”這類公司名稱的簡稱，有時也被稱為地方政府融資平臺（與平臺公司相似但又不完全相同）。目前，社會各界對城投公司這類地方融資平臺尚未形成統一的認定標準，即便是政府部門對其的界定也存在一定的差異，其中，以財政部、國家發改委、中國人民銀行、中國銀監會（現為中國銀保監會）四部委於2010年聯合發佈的財預〔2010〕412號文中對地方融資平臺的界定表述，社會接受度最廣。
該文件指出，地方政府融資平臺是指由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，並擁有獨立企業法人資格的經濟實體。包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等，以及行業性投資公司等。統統可俗稱為城投公司。
城投公司其產生和發展歷程具有深刻的經濟與歷史背景
回顧歷史，主流的觀點認為城投公司起源於20世紀80年代末90年代初，其產生和發展歷程伴隨著中國城市化的進程和投融資體制改革，具有深刻的經濟與歷史背景。1994年分稅制改革導致地方政府財權與事權的不匹配；1995年的原《預算法》禁止地方政府直接舉債；再加上狂飆猛進的城鎮化進程產生大量資金缺口；地方政府為追求GDP產生了強烈的融資動機。在這些背景下，城投公司應運而生，1992年就成立的上海市城市建設投資開發總公司（現為上海城投（集團）有限公司）成為第一個吃螃蟹的“人”。
關於城投公司的發展歷程，大概可以分為四個階段，分別是：起步階段（20世紀80年代末-1997年）、擴張階段（1997年-2010年）、改革階段（2010年-2014年）、轉型階段（2014年至今）。其中，三個非常重要的時間節點分別為1997年、2010年和2014年，分別對應1997年亞洲金融危機爆發而導致中央開始推進積極的財政政策，一直持續到2008年國際金融危機之後，在4萬億政策出臺時達到巔峰，也正是這一時期的“大水漫灌”帶來了後來一系列問題；2010年，以國發19號文出臺為標誌，拉開了國務院和各監管機構對城投公司規範和約束的序幕，決定遏制因城投公司數量劇烈增長而導致的債務規模迅速膨脹、金融機構信貸風險高企、政府違規擔保以及公司本身運作不規範等問題；而2014年就是不斷被提起的、堪稱城投命運轉折點的國發43號文和2015年1月1日開始實施的新《預算法》，意圖在規範和約束的基礎上，進一步推動城投公司轉型。
城投公司自誕生之後數量如燎原之火不斷擴張，根據銀保監會數據統計，截至2018年末，全國共有地方政府融資平臺11736家，按照行政級別可分為省級、地市級和縣級。其中，縣級城投公司佔比超過六成，既亂又雜，問題最多轉型壓力最大，堪稱“重災區”。
2014-2018年全國地方政府融資平臺數量
另外，雖然多年來城投公司為我國的城鎮化建設和城市發展貢獻了巨大力量，但地方政府也因為融資平臺積累了大量的債務規模，據財政部發布數據，截至2019年8月末，全國地方政府債務餘額214139億元，已經成為我國目前所面臨的“灰犀牛”之一。
正是綜合考慮了多年來城投公司的貢獻以及所帶來的問題，才有了2010年和2014年兩次政策收緊。現如今，地方政府已經獲得適度舉債的權限，與城投公司在職能上也已經實現了剝離，政企分開獲得了初步成果。城投公司的轉型，既是政策趨緊性變動的環境倒逼，也是在現代國企制度改革背景下進行市場化改革、謀求可持續發展的自我救贖。
2017年底全國地方政府融資平臺各行政級別佔比
在這一系列背景下，很多城投公司的生存壓力明顯增加，地方政府不再為城投公司提供信用擔保和背書，同時也不能再通過城投公司進行融資舉債，政府債務和企業債務正式分開，地方政府與城投公司之間的關係被迫從“剪不斷理還亂”變為“親兄弟明算賬”。與此同時，城投公司發行城投債的相關政策進一步收緊，在整體經濟下行壓力較大的環境下，城投公司融資困難度顯著提升。
不僅如此，城投公司之前的主營業務多為政府指令、採購和公益屬性明顯的行業，政策風險和行業風險均比較大。在守住自身業務基本盤的基礎上，由於債務風險和融資約束雙向走高，城投公司亟待轉型，迫切需要拓展出更多的現金流穩定和盈利成長可觀的業務項目來覆蓋掉每期的債務壓力，強化償債能力，並致力於從根本上解決與其相關的地方債務危機，以期實現企業的可持續發展。
2014-2019年8月全國地方政府債務餘額（單位：萬億元）
轉型之路總是充滿了不確定性，都無法一蹴而就，更不可能一帆風順，過程總是伴隨著割捨與疼痛，如刮骨療毒。但同時也要看到轉型所帶來的機遇與成長，在承受轉型之痛的同時，如何發揮城投公司在基礎建設、政府關係、土地儲備等方面的傳統優勢，並進一步開拓出新業務是整個行業以及每一位城投人都需要著重思考的問題。在我們看來，基於城市建設、產業發展和公共服務供給的產業新城業務或可成為城投公司轉型新選擇之一。
2、城投公司開拓產業新城業務的優劣勢分析
城投公司開拓產業新城業務到底能不能成功，或者說城投公司開拓產業新城業務的優劣勢到底有哪些呢？針對這些問題，要從城投公司整體行業的情況和經營態勢來分析。但是我們在上文中已經提到，城投公司數量很多，成分既亂又雜，公司實力和規範程度也是參差不齊，數據和案例更是難以齊備，所以這裡只作一般性分析，並不考慮個別和極端情況。
首先，城投公司開拓產業新城業務具備一定的優勢，首屈一指的當是城投公司在基礎設施建設過程中鍛煉出的相關能力。我們都知道，城投公司一直有一個飽受爭議的綽號，“基建先鋒”。雖然這個綽號在事後看來諷刺意義十足，但現在回過頭再看，正是包括城投公司在內的大量中國基建公司為多年來快速前行的城市化進程保駕護航，是中國基建成就的巨大貢獻者之一。
也正是2008年以來城投公司通過大量承接政府指令性或者採購性項目，在鐵路、公路、機場、水利、市政、住房等重大基礎設施建設領域積累了大量的大型項目統籌、建設、運作和管理經驗。而且在這個過程中，城投公司還積累下了豐富的社會公共關係，因為一個大型基建項目牽涉甚廣，包括土地、資金、人力、物力、審批等等，需要打通的方方面面非常之多。
若問歷年地方建設中，誰做過的項目最多，城投公司；誰對政策的敏感度最高，城投公司；誰最能領會政府意圖，城投公司；誰“地方勢力”最雄厚，還是城投公司。
文丨於一洋（方塘智庫區域戰略研究中心研究員）
2014年的國發43號文可謂是城投公司的命運轉折點。在此之前的多年，城投公司雖然做出了一定的貢獻，但同時也積累了嚴重的問題，及至今日，城投公司作為飽受爭議的基建先鋒和地方政府“義子”，已然到了“不改即死”的地步——無論是公司外部的政策環境和國家發展戰略，還是公司內部的體制問題與業務問題，都是迫使城投公司轉型的重要因素。
對於城投公司過往的是非功過，無論是學院派還是市場派，都已經給出了很多詳盡的解讀，這裡不再贅述，只不過，如今面臨的最直接的轉型背景之一是：地方債務危機。
我們在上一篇有關城投公司的文章中已經指出（詳見《城投公司的“末路”與“狂歡”》），一些沒人、沒錢、沒產業的“三無”城投公司已經走向末路，該終結就要果斷終結；而一些積累雄厚、積極求變的城投公司，通過一系列市場化操作手段，即將迎來新一輪“狂歡”，該支持還要繼續支持。
一般來說，城投公司的原有主營業務主要是承接政府的指令性任務，背靠政府信用融資，承擔城市公益性基礎設施的投資、建設和運營，比如路橋、水利、能源供給等等。
但在最近五年來，許多城投公司也開發出了新的業務鏈條，比如文化旅遊、養老、教育、環境治理等。以最早的城投公司——上海城投為例，自2014年改製為獨立的公司法人之後，積極佈局包括水務、路橋、環境、置業在內的四大主營業務集群，輕重資產結合，如今已經成功轉型為多元化企業集團，企業盈利能力迅速提高，實現了可持續經營。
業內既有的多個成功案例顯示，城投公司由傳統業務向城市綜合運營商或者金控集團轉型的道路是走得通的。城投公司無論是轉型城市綜合運營商還是金控集團，都需要多元業務或產業來做支撐，基於此，在我們看來，城投公司所具備的城市基礎設施建設、土地開發整理等經驗基礎，如果能夠與專業化的產業運營結合起來，並致力於在產業新城戰略和項目層面進行嘗試，或可成為一大批城投公司業務轉型的戰略選擇之一。
1、城投公司的“前世今生”
城投公司，其名稱一般是“城市建設投資公司”這類公司名稱的簡稱，有時也被稱為地方政府融資平臺（與平臺公司相似但又不完全相同）。目前，社會各界對城投公司這類地方融資平臺尚未形成統一的認定標準，即便是政府部門對其的界定也存在一定的差異，其中，以財政部、國家發改委、中國人民銀行、中國銀監會（現為中國銀保監會）四部委於2010年聯合發佈的財預〔2010〕412號文中對地方融資平臺的界定表述，社會接受度最廣。
該文件指出，地方政府融資平臺是指由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，並擁有獨立企業法人資格的經濟實體。包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等，以及行業性投資公司等。統統可俗稱為城投公司。
城投公司其產生和發展歷程具有深刻的經濟與歷史背景
回顧歷史，主流的觀點認為城投公司起源於20世紀80年代末90年代初，其產生和發展歷程伴隨著中國城市化的進程和投融資體制改革，具有深刻的經濟與歷史背景。1994年分稅制改革導致地方政府財權與事權的不匹配；1995年的原《預算法》禁止地方政府直接舉債；再加上狂飆猛進的城鎮化進程產生大量資金缺口；地方政府為追求GDP產生了強烈的融資動機。在這些背景下，城投公司應運而生，1992年就成立的上海市城市建設投資開發總公司（現為上海城投（集團）有限公司）成為第一個吃螃蟹的“人”。
關於城投公司的發展歷程，大概可以分為四個階段，分別是：起步階段（20世紀80年代末-1997年）、擴張階段（1997年-2010年）、改革階段（2010年-2014年）、轉型階段（2014年至今）。其中，三個非常重要的時間節點分別為1997年、2010年和2014年，分別對應1997年亞洲金融危機爆發而導致中央開始推進積極的財政政策，一直持續到2008年國際金融危機之後，在4萬億政策出臺時達到巔峰，也正是這一時期的“大水漫灌”帶來了後來一系列問題；2010年，以國發19號文出臺為標誌，拉開了國務院和各監管機構對城投公司規範和約束的序幕，決定遏制因城投公司數量劇烈增長而導致的債務規模迅速膨脹、金融機構信貸風險高企、政府違規擔保以及公司本身運作不規範等問題；而2014年就是不斷被提起的、堪稱城投命運轉折點的國發43號文和2015年1月1日開始實施的新《預算法》，意圖在規範和約束的基礎上，進一步推動城投公司轉型。
城投公司自誕生之後數量如燎原之火不斷擴張，根據銀保監會數據統計，截至2018年末，全國共有地方政府融資平臺11736家，按照行政級別可分為省級、地市級和縣級。其中，縣級城投公司佔比超過六成，既亂又雜，問題最多轉型壓力最大，堪稱“重災區”。
2014-2018年全國地方政府融資平臺數量
另外，雖然多年來城投公司為我國的城鎮化建設和城市發展貢獻了巨大力量，但地方政府也因為融資平臺積累了大量的債務規模，據財政部發布數據，截至2019年8月末，全國地方政府債務餘額214139億元，已經成為我國目前所面臨的“灰犀牛”之一。
正是綜合考慮了多年來城投公司的貢獻以及所帶來的問題，才有了2010年和2014年兩次政策收緊。現如今，地方政府已經獲得適度舉債的權限，與城投公司在職能上也已經實現了剝離，政企分開獲得了初步成果。城投公司的轉型，既是政策趨緊性變動的環境倒逼，也是在現代國企制度改革背景下進行市場化改革、謀求可持續發展的自我救贖。
2017年底全國地方政府融資平臺各行政級別佔比
在這一系列背景下，很多城投公司的生存壓力明顯增加，地方政府不再為城投公司提供信用擔保和背書，同時也不能再通過城投公司進行融資舉債，政府債務和企業債務正式分開，地方政府與城投公司之間的關係被迫從“剪不斷理還亂”變為“親兄弟明算賬”。與此同時，城投公司發行城投債的相關政策進一步收緊，在整體經濟下行壓力較大的環境下，城投公司融資困難度顯著提升。
不僅如此，城投公司之前的主營業務多為政府指令、採購和公益屬性明顯的行業，政策風險和行業風險均比較大。在守住自身業務基本盤的基礎上，由於債務風險和融資約束雙向走高，城投公司亟待轉型，迫切需要拓展出更多的現金流穩定和盈利成長可觀的業務項目來覆蓋掉每期的債務壓力，強化償債能力，並致力於從根本上解決與其相關的地方債務危機，以期實現企業的可持續發展。
2014-2019年8月全國地方政府債務餘額（單位：萬億元）
轉型之路總是充滿了不確定性，都無法一蹴而就，更不可能一帆風順，過程總是伴隨著割捨與疼痛，如刮骨療毒。但同時也要看到轉型所帶來的機遇與成長，在承受轉型之痛的同時，如何發揮城投公司在基礎建設、政府關係、土地儲備等方面的傳統優勢，並進一步開拓出新業務是整個行業以及每一位城投人都需要著重思考的問題。在我們看來，基於城市建設、產業發展和公共服務供給的產業新城業務或可成為城投公司轉型新選擇之一。
2、城投公司開拓產業新城業務的優劣勢分析
城投公司開拓產業新城業務到底能不能成功，或者說城投公司開拓產業新城業務的優劣勢到底有哪些呢？針對這些問題，要從城投公司整體行業的情況和經營態勢來分析。但是我們在上文中已經提到，城投公司數量很多，成分既亂又雜，公司實力和規範程度也是參差不齊，數據和案例更是難以齊備，所以這裡只作一般性分析，並不考慮個別和極端情況。
首先，城投公司開拓產業新城業務具備一定的優勢，首屈一指的當是城投公司在基礎設施建設過程中鍛煉出的相關能力。我們都知道，城投公司一直有一個飽受爭議的綽號，“基建先鋒”。雖然這個綽號在事後看來諷刺意義十足，但現在回過頭再看，正是包括城投公司在內的大量中國基建公司為多年來快速前行的城市化進程保駕護航，是中國基建成就的巨大貢獻者之一。
也正是2008年以來城投公司通過大量承接政府指令性或者採購性項目，在鐵路、公路、機場、水利、市政、住房等重大基礎設施建設領域積累了大量的大型項目統籌、建設、運作和管理經驗。而且在這個過程中，城投公司還積累下了豐富的社會公共關係，因為一個大型基建項目牽涉甚廣，包括土地、資金、人力、物力、審批等等，需要打通的方方面面非常之多。
若問歷年地方建設中，誰做過的項目最多，城投公司；誰對政策的敏感度最高，城投公司；誰最能領會政府意圖，城投公司；誰“地方勢力”最雄厚，還是城投公司。
2008-2017年基礎設施建設投資總額（單位：億元）及增長率
所以，不能一味的去否定在當時國內外政經背景下，城投公司的“基建狂魔”屬性，正是那個時代的積累，才有瞭如今城投公司最紮實的基建能力。這個優勢可為產業新城項目打造過程中的城市建設方面做出巨大貢獻。
其次，城投公司開拓產業新城業務的劣勢也很明顯，那就是產業培育和發展能力不足。在這個方面，可謂成也基建敗也基建，正是城投公司在過往的發展過程中，大量承接政府相關項目，甚至接都接不完，導致探索多元業務對於公司自身只是“錦上添花”而非“雪中送炭”，當政策形勢大改，需要這盆碳來取暖的時候已經為時已晚，只能頂著寒風前行。
甚至毫不客氣的說，現如今的城投公司基本不具備產業培育能力。絕大部分城投公司的業務都是高度集中在基建和公用事業，在產業培育方面的行業研究、人才儲備、市場開拓、管理運營方面全部經驗不足。相比於華夏幸福這類市場化的民營產業新城運營商，無論是產業資源整合能力還是產業培育能力均不具備競爭優勢。
當然也有例外，比如天津泰達，經過18年耕耘和一系列市場化改革，已經從一家單純的園區開發公司發展為在產業發展、資本運作和管理創新方面均有建樹的優秀現代國企，其產業領域涵蓋金融、實業投資、房地產、公用事業、區域開發、循環經濟、酒店旅遊七大領域。不僅如此，在園區經濟改革的時代檔口，天津泰達伴隨著天津經濟技術開發區也已經走上了向產業新城轉型的道路，堪稱國企轉型與產業園區轉型的雙典範。但話說回來，如天津泰達這般的優秀企業畢竟屬於少數，更多的城投公司在產業培育方面依然有很長的路要走。
文丨於一洋（方塘智庫區域戰略研究中心研究員）
2014年的國發43號文可謂是城投公司的命運轉折點。在此之前的多年，城投公司雖然做出了一定的貢獻，但同時也積累了嚴重的問題，及至今日，城投公司作為飽受爭議的基建先鋒和地方政府“義子”，已然到了“不改即死”的地步——無論是公司外部的政策環境和國家發展戰略，還是公司內部的體制問題與業務問題，都是迫使城投公司轉型的重要因素。
對於城投公司過往的是非功過，無論是學院派還是市場派，都已經給出了很多詳盡的解讀，這裡不再贅述，只不過，如今面臨的最直接的轉型背景之一是：地方債務危機。
我們在上一篇有關城投公司的文章中已經指出（詳見《城投公司的“末路”與“狂歡”》），一些沒人、沒錢、沒產業的“三無”城投公司已經走向末路，該終結就要果斷終結；而一些積累雄厚、積極求變的城投公司，通過一系列市場化操作手段，即將迎來新一輪“狂歡”，該支持還要繼續支持。
一般來說，城投公司的原有主營業務主要是承接政府的指令性任務，背靠政府信用融資，承擔城市公益性基礎設施的投資、建設和運營，比如路橋、水利、能源供給等等。
但在最近五年來，許多城投公司也開發出了新的業務鏈條，比如文化旅遊、養老、教育、環境治理等。以最早的城投公司——上海城投為例，自2014年改製為獨立的公司法人之後，積極佈局包括水務、路橋、環境、置業在內的四大主營業務集群，輕重資產結合，如今已經成功轉型為多元化企業集團，企業盈利能力迅速提高，實現了可持續經營。
業內既有的多個成功案例顯示，城投公司由傳統業務向城市綜合運營商或者金控集團轉型的道路是走得通的。城投公司無論是轉型城市綜合運營商還是金控集團，都需要多元業務或產業來做支撐，基於此，在我們看來，城投公司所具備的城市基礎設施建設、土地開發整理等經驗基礎，如果能夠與專業化的產業運營結合起來，並致力於在產業新城戰略和項目層面進行嘗試，或可成為一大批城投公司業務轉型的戰略選擇之一。
1、城投公司的“前世今生”
城投公司，其名稱一般是“城市建設投資公司”這類公司名稱的簡稱，有時也被稱為地方政府融資平臺（與平臺公司相似但又不完全相同）。目前，社會各界對城投公司這類地方融資平臺尚未形成統一的認定標準，即便是政府部門對其的界定也存在一定的差異，其中，以財政部、國家發改委、中國人民銀行、中國銀監會（現為中國銀保監會）四部委於2010年聯合發佈的財預〔2010〕412號文中對地方融資平臺的界定表述，社會接受度最廣。
該文件指出，地方政府融資平臺是指由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，並擁有獨立企業法人資格的經濟實體。包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等，以及行業性投資公司等。統統可俗稱為城投公司。
城投公司其產生和發展歷程具有深刻的經濟與歷史背景
回顧歷史，主流的觀點認為城投公司起源於20世紀80年代末90年代初，其產生和發展歷程伴隨著中國城市化的進程和投融資體制改革，具有深刻的經濟與歷史背景。1994年分稅制改革導致地方政府財權與事權的不匹配；1995年的原《預算法》禁止地方政府直接舉債；再加上狂飆猛進的城鎮化進程產生大量資金缺口；地方政府為追求GDP產生了強烈的融資動機。在這些背景下，城投公司應運而生，1992年就成立的上海市城市建設投資開發總公司（現為上海城投（集團）有限公司）成為第一個吃螃蟹的“人”。
關於城投公司的發展歷程，大概可以分為四個階段，分別是：起步階段（20世紀80年代末-1997年）、擴張階段（1997年-2010年）、改革階段（2010年-2014年）、轉型階段（2014年至今）。其中，三個非常重要的時間節點分別為1997年、2010年和2014年，分別對應1997年亞洲金融危機爆發而導致中央開始推進積極的財政政策，一直持續到2008年國際金融危機之後，在4萬億政策出臺時達到巔峰，也正是這一時期的“大水漫灌”帶來了後來一系列問題；2010年，以國發19號文出臺為標誌，拉開了國務院和各監管機構對城投公司規範和約束的序幕，決定遏制因城投公司數量劇烈增長而導致的債務規模迅速膨脹、金融機構信貸風險高企、政府違規擔保以及公司本身運作不規範等問題；而2014年就是不斷被提起的、堪稱城投命運轉折點的國發43號文和2015年1月1日開始實施的新《預算法》，意圖在規範和約束的基礎上，進一步推動城投公司轉型。
城投公司自誕生之後數量如燎原之火不斷擴張，根據銀保監會數據統計，截至2018年末，全國共有地方政府融資平臺11736家，按照行政級別可分為省級、地市級和縣級。其中，縣級城投公司佔比超過六成，既亂又雜，問題最多轉型壓力最大，堪稱“重災區”。
2014-2018年全國地方政府融資平臺數量
另外，雖然多年來城投公司為我國的城鎮化建設和城市發展貢獻了巨大力量，但地方政府也因為融資平臺積累了大量的債務規模，據財政部發布數據，截至2019年8月末，全國地方政府債務餘額214139億元，已經成為我國目前所面臨的“灰犀牛”之一。
正是綜合考慮了多年來城投公司的貢獻以及所帶來的問題，才有了2010年和2014年兩次政策收緊。現如今，地方政府已經獲得適度舉債的權限，與城投公司在職能上也已經實現了剝離，政企分開獲得了初步成果。城投公司的轉型，既是政策趨緊性變動的環境倒逼，也是在現代國企制度改革背景下進行市場化改革、謀求可持續發展的自我救贖。
2017年底全國地方政府融資平臺各行政級別佔比
在這一系列背景下，很多城投公司的生存壓力明顯增加，地方政府不再為城投公司提供信用擔保和背書，同時也不能再通過城投公司進行融資舉債，政府債務和企業債務正式分開，地方政府與城投公司之間的關係被迫從“剪不斷理還亂”變為“親兄弟明算賬”。與此同時，城投公司發行城投債的相關政策進一步收緊，在整體經濟下行壓力較大的環境下，城投公司融資困難度顯著提升。
不僅如此，城投公司之前的主營業務多為政府指令、採購和公益屬性明顯的行業，政策風險和行業風險均比較大。在守住自身業務基本盤的基礎上，由於債務風險和融資約束雙向走高，城投公司亟待轉型，迫切需要拓展出更多的現金流穩定和盈利成長可觀的業務項目來覆蓋掉每期的債務壓力，強化償債能力，並致力於從根本上解決與其相關的地方債務危機，以期實現企業的可持續發展。
2014-2019年8月全國地方政府債務餘額（單位：萬億元）
轉型之路總是充滿了不確定性，都無法一蹴而就，更不可能一帆風順，過程總是伴隨著割捨與疼痛，如刮骨療毒。但同時也要看到轉型所帶來的機遇與成長，在承受轉型之痛的同時，如何發揮城投公司在基礎建設、政府關係、土地儲備等方面的傳統優勢，並進一步開拓出新業務是整個行業以及每一位城投人都需要著重思考的問題。在我們看來，基於城市建設、產業發展和公共服務供給的產業新城業務或可成為城投公司轉型新選擇之一。
2、城投公司開拓產業新城業務的優劣勢分析
城投公司開拓產業新城業務到底能不能成功，或者說城投公司開拓產業新城業務的優劣勢到底有哪些呢？針對這些問題，要從城投公司整體行業的情況和經營態勢來分析。但是我們在上文中已經提到，城投公司數量很多，成分既亂又雜，公司實力和規範程度也是參差不齊，數據和案例更是難以齊備，所以這裡只作一般性分析，並不考慮個別和極端情況。
首先，城投公司開拓產業新城業務具備一定的優勢，首屈一指的當是城投公司在基礎設施建設過程中鍛煉出的相關能力。我們都知道，城投公司一直有一個飽受爭議的綽號，“基建先鋒”。雖然這個綽號在事後看來諷刺意義十足，但現在回過頭再看，正是包括城投公司在內的大量中國基建公司為多年來快速前行的城市化進程保駕護航，是中國基建成就的巨大貢獻者之一。
也正是2008年以來城投公司通過大量承接政府指令性或者採購性項目，在鐵路、公路、機場、水利、市政、住房等重大基礎設施建設領域積累了大量的大型項目統籌、建設、運作和管理經驗。而且在這個過程中，城投公司還積累下了豐富的社會公共關係，因為一個大型基建項目牽涉甚廣，包括土地、資金、人力、物力、審批等等，需要打通的方方面面非常之多。
若問歷年地方建設中，誰做過的項目最多，城投公司；誰對政策的敏感度最高，城投公司；誰最能領會政府意圖，城投公司；誰“地方勢力”最雄厚，還是城投公司。
2008-2017年基礎設施建設投資總額（單位：億元）及增長率
所以，不能一味的去否定在當時國內外政經背景下，城投公司的“基建狂魔”屬性，正是那個時代的積累，才有瞭如今城投公司最紮實的基建能力。這個優勢可為產業新城項目打造過程中的城市建設方面做出巨大貢獻。
其次，城投公司開拓產業新城業務的劣勢也很明顯，那就是產業培育和發展能力不足。在這個方面，可謂成也基建敗也基建，正是城投公司在過往的發展過程中，大量承接政府相關項目，甚至接都接不完，導致探索多元業務對於公司自身只是“錦上添花”而非“雪中送炭”，當政策形勢大改，需要這盆碳來取暖的時候已經為時已晚，只能頂著寒風前行。
甚至毫不客氣的說，現如今的城投公司基本不具備產業培育能力。絕大部分城投公司的業務都是高度集中在基建和公用事業，在產業培育方面的行業研究、人才儲備、市場開拓、管理運營方面全部經驗不足。相比於華夏幸福這類市場化的民營產業新城運營商，無論是產業資源整合能力還是產業培育能力均不具備競爭優勢。
當然也有例外，比如天津泰達，經過18年耕耘和一系列市場化改革，已經從一家單純的園區開發公司發展為在產業發展、資本運作和管理創新方面均有建樹的優秀現代國企，其產業領域涵蓋金融、實業投資、房地產、公用事業、區域開發、循環經濟、酒店旅遊七大領域。不僅如此，在園區經濟改革的時代檔口，天津泰達伴隨著天津經濟技術開發區也已經走上了向產業新城轉型的道路，堪稱國企轉型與產業園區轉型的雙典範。但話說回來，如天津泰達這般的優秀企業畢竟屬於少數，更多的城投公司在產業培育方面依然有很長的路要走。
天津泰達產業領域涵蓋金融、酒店、房地產等七大領域
然而不可無視的是，城投公司開拓產業新城業務的機遇已經到來。首先，產業新城行業需要更多的“玩家”。在新型城鎮化進入都市圈建設、縣域崛起和鄉村振興三駕馬車齊頭並進的新階段，需要更多以人為本、產城融合、生態優美、宜居宜業的新型城建理念與方式。所以，無論是城市更新還是新城建設都需要更多的產業新城（或產業小鎮、特色小鎮）出現。也就是說，城鎮化新階段需要更多的產業新城，而更多的產業新城在呼喚更多的產業新城運營商。
現如今，相比於城鎮化進程中龐大的產業新城需求量，在供給側，如華夏幸福這樣優秀的產業新城運營商其實是稀缺的。雖然各大房企還有園區開發公司都在紛紛向產業新城運營商或城市綜合運營商轉型，但無論是從質量還是數量來看，都是不夠的，很多所謂的產業新城項目，其實就是打著產業新城的幌子，實則為了低價拿地搞地產。但即便如此，無論是政策還是市場，都鼓勵更多產業新城運營商的出現。在這種大勢下，作為曾經地方政府融資平臺和城建先鋒的城投公司，當然也看到了向新城運營商轉型的曙光。
其次，還有一些其它機遇，如國際貿易摩擦和供給側改革倒逼產業革命，城投公司也應利用自身國企身份在新一輪產業迭代和轉型“盛宴”中分一杯羹；PPP模式的大力推廣，極大拓寬了城投公司的融資渠道與融資方式，降低了融資約束壓力，更何況，PPP模式的一大主戰場就是產業新城。
當然，城投公司開拓產業新城業務也面臨一些不容忽視的威脅。最重要的就是自身的債務問題，儘管2014年中央出臺政策，對當年年底的存量債務中政府負有償還責任的債務，以發行地方政府置換債券的方式進行了債務置換，減輕了城投公司的部分債務負擔，但近年來城投公司還是積累了相當規模的債務，其中還有一部分是地方政府隱性債務。
根據Wind口徑統計，城投債餘額總量在2018年末已經達到7.7萬億元，且有6.8萬億元將在未來五年內到期，佔總額近9成，償債壓力巨大。如何化解這部分存量債務、改善資產結構、提升盈利能力、保障公司可持續發展依然是大部分城投公司面臨的最大威脅。
文丨於一洋（方塘智庫區域戰略研究中心研究員）
2014年的國發43號文可謂是城投公司的命運轉折點。在此之前的多年，城投公司雖然做出了一定的貢獻，但同時也積累了嚴重的問題，及至今日，城投公司作為飽受爭議的基建先鋒和地方政府“義子”，已然到了“不改即死”的地步——無論是公司外部的政策環境和國家發展戰略，還是公司內部的體制問題與業務問題，都是迫使城投公司轉型的重要因素。
對於城投公司過往的是非功過，無論是學院派還是市場派，都已經給出了很多詳盡的解讀，這裡不再贅述，只不過，如今面臨的最直接的轉型背景之一是：地方債務危機。
我們在上一篇有關城投公司的文章中已經指出（詳見《城投公司的“末路”與“狂歡”》），一些沒人、沒錢、沒產業的“三無”城投公司已經走向末路，該終結就要果斷終結；而一些積累雄厚、積極求變的城投公司，通過一系列市場化操作手段，即將迎來新一輪“狂歡”，該支持還要繼續支持。
一般來說，城投公司的原有主營業務主要是承接政府的指令性任務，背靠政府信用融資，承擔城市公益性基礎設施的投資、建設和運營，比如路橋、水利、能源供給等等。
但在最近五年來，許多城投公司也開發出了新的業務鏈條，比如文化旅遊、養老、教育、環境治理等。以最早的城投公司——上海城投為例，自2014年改製為獨立的公司法人之後，積極佈局包括水務、路橋、環境、置業在內的四大主營業務集群，輕重資產結合，如今已經成功轉型為多元化企業集團，企業盈利能力迅速提高，實現了可持續經營。
業內既有的多個成功案例顯示，城投公司由傳統業務向城市綜合運營商或者金控集團轉型的道路是走得通的。城投公司無論是轉型城市綜合運營商還是金控集團，都需要多元業務或產業來做支撐，基於此，在我們看來，城投公司所具備的城市基礎設施建設、土地開發整理等經驗基礎，如果能夠與專業化的產業運營結合起來，並致力於在產業新城戰略和項目層面進行嘗試，或可成為一大批城投公司業務轉型的戰略選擇之一。
1、城投公司的“前世今生”
城投公司，其名稱一般是“城市建設投資公司”這類公司名稱的簡稱，有時也被稱為地方政府融資平臺（與平臺公司相似但又不完全相同）。目前，社會各界對城投公司這類地方融資平臺尚未形成統一的認定標準，即便是政府部門對其的界定也存在一定的差異，其中，以財政部、國家發改委、中國人民銀行、中國銀監會（現為中國銀保監會）四部委於2010年聯合發佈的財預〔2010〕412號文中對地方融資平臺的界定表述，社會接受度最廣。
該文件指出，地方政府融資平臺是指由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，並擁有獨立企業法人資格的經濟實體。包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等，以及行業性投資公司等。統統可俗稱為城投公司。
城投公司其產生和發展歷程具有深刻的經濟與歷史背景
回顧歷史，主流的觀點認為城投公司起源於20世紀80年代末90年代初，其產生和發展歷程伴隨著中國城市化的進程和投融資體制改革，具有深刻的經濟與歷史背景。1994年分稅制改革導致地方政府財權與事權的不匹配；1995年的原《預算法》禁止地方政府直接舉債；再加上狂飆猛進的城鎮化進程產生大量資金缺口；地方政府為追求GDP產生了強烈的融資動機。在這些背景下，城投公司應運而生，1992年就成立的上海市城市建設投資開發總公司（現為上海城投（集團）有限公司）成為第一個吃螃蟹的“人”。
關於城投公司的發展歷程，大概可以分為四個階段，分別是：起步階段（20世紀80年代末-1997年）、擴張階段（1997年-2010年）、改革階段（2010年-2014年）、轉型階段（2014年至今）。其中，三個非常重要的時間節點分別為1997年、2010年和2014年，分別對應1997年亞洲金融危機爆發而導致中央開始推進積極的財政政策，一直持續到2008年國際金融危機之後，在4萬億政策出臺時達到巔峰，也正是這一時期的“大水漫灌”帶來了後來一系列問題；2010年，以國發19號文出臺為標誌，拉開了國務院和各監管機構對城投公司規範和約束的序幕，決定遏制因城投公司數量劇烈增長而導致的債務規模迅速膨脹、金融機構信貸風險高企、政府違規擔保以及公司本身運作不規範等問題；而2014年就是不斷被提起的、堪稱城投命運轉折點的國發43號文和2015年1月1日開始實施的新《預算法》，意圖在規範和約束的基礎上，進一步推動城投公司轉型。
城投公司自誕生之後數量如燎原之火不斷擴張，根據銀保監會數據統計，截至2018年末，全國共有地方政府融資平臺11736家，按照行政級別可分為省級、地市級和縣級。其中，縣級城投公司佔比超過六成，既亂又雜，問題最多轉型壓力最大，堪稱“重災區”。
2014-2018年全國地方政府融資平臺數量
另外，雖然多年來城投公司為我國的城鎮化建設和城市發展貢獻了巨大力量，但地方政府也因為融資平臺積累了大量的債務規模，據財政部發布數據，截至2019年8月末，全國地方政府債務餘額214139億元，已經成為我國目前所面臨的“灰犀牛”之一。
正是綜合考慮了多年來城投公司的貢獻以及所帶來的問題，才有了2010年和2014年兩次政策收緊。現如今，地方政府已經獲得適度舉債的權限，與城投公司在職能上也已經實現了剝離，政企分開獲得了初步成果。城投公司的轉型，既是政策趨緊性變動的環境倒逼，也是在現代國企制度改革背景下進行市場化改革、謀求可持續發展的自我救贖。
2017年底全國地方政府融資平臺各行政級別佔比
在這一系列背景下，很多城投公司的生存壓力明顯增加，地方政府不再為城投公司提供信用擔保和背書，同時也不能再通過城投公司進行融資舉債，政府債務和企業債務正式分開，地方政府與城投公司之間的關係被迫從“剪不斷理還亂”變為“親兄弟明算賬”。與此同時，城投公司發行城投債的相關政策進一步收緊，在整體經濟下行壓力較大的環境下，城投公司融資困難度顯著提升。
不僅如此，城投公司之前的主營業務多為政府指令、採購和公益屬性明顯的行業，政策風險和行業風險均比較大。在守住自身業務基本盤的基礎上，由於債務風險和融資約束雙向走高，城投公司亟待轉型，迫切需要拓展出更多的現金流穩定和盈利成長可觀的業務項目來覆蓋掉每期的債務壓力，強化償債能力，並致力於從根本上解決與其相關的地方債務危機，以期實現企業的可持續發展。
2014-2019年8月全國地方政府債務餘額（單位：萬億元）
轉型之路總是充滿了不確定性，都無法一蹴而就，更不可能一帆風順，過程總是伴隨著割捨與疼痛，如刮骨療毒。但同時也要看到轉型所帶來的機遇與成長，在承受轉型之痛的同時，如何發揮城投公司在基礎建設、政府關係、土地儲備等方面的傳統優勢，並進一步開拓出新業務是整個行業以及每一位城投人都需要著重思考的問題。在我們看來，基於城市建設、產業發展和公共服務供給的產業新城業務或可成為城投公司轉型新選擇之一。
2、城投公司開拓產業新城業務的優劣勢分析
城投公司開拓產業新城業務到底能不能成功，或者說城投公司開拓產業新城業務的優劣勢到底有哪些呢？針對這些問題，要從城投公司整體行業的情況和經營態勢來分析。但是我們在上文中已經提到，城投公司數量很多，成分既亂又雜，公司實力和規範程度也是參差不齊，數據和案例更是難以齊備，所以這裡只作一般性分析，並不考慮個別和極端情況。
首先，城投公司開拓產業新城業務具備一定的優勢，首屈一指的當是城投公司在基礎設施建設過程中鍛煉出的相關能力。我們都知道，城投公司一直有一個飽受爭議的綽號，“基建先鋒”。雖然這個綽號在事後看來諷刺意義十足，但現在回過頭再看，正是包括城投公司在內的大量中國基建公司為多年來快速前行的城市化進程保駕護航，是中國基建成就的巨大貢獻者之一。
也正是2008年以來城投公司通過大量承接政府指令性或者採購性項目，在鐵路、公路、機場、水利、市政、住房等重大基礎設施建設領域積累了大量的大型項目統籌、建設、運作和管理經驗。而且在這個過程中，城投公司還積累下了豐富的社會公共關係，因為一個大型基建項目牽涉甚廣，包括土地、資金、人力、物力、審批等等，需要打通的方方面面非常之多。
若問歷年地方建設中，誰做過的項目最多，城投公司；誰對政策的敏感度最高，城投公司；誰最能領會政府意圖，城投公司；誰“地方勢力”最雄厚，還是城投公司。
2008-2017年基礎設施建設投資總額（單位：億元）及增長率
所以，不能一味的去否定在當時國內外政經背景下，城投公司的“基建狂魔”屬性，正是那個時代的積累，才有瞭如今城投公司最紮實的基建能力。這個優勢可為產業新城項目打造過程中的城市建設方面做出巨大貢獻。
其次，城投公司開拓產業新城業務的劣勢也很明顯，那就是產業培育和發展能力不足。在這個方面，可謂成也基建敗也基建，正是城投公司在過往的發展過程中，大量承接政府相關項目，甚至接都接不完，導致探索多元業務對於公司自身只是“錦上添花”而非“雪中送炭”，當政策形勢大改，需要這盆碳來取暖的時候已經為時已晚，只能頂著寒風前行。
甚至毫不客氣的說，現如今的城投公司基本不具備產業培育能力。絕大部分城投公司的業務都是高度集中在基建和公用事業，在產業培育方面的行業研究、人才儲備、市場開拓、管理運營方面全部經驗不足。相比於華夏幸福這類市場化的民營產業新城運營商，無論是產業資源整合能力還是產業培育能力均不具備競爭優勢。
當然也有例外，比如天津泰達，經過18年耕耘和一系列市場化改革，已經從一家單純的園區開發公司發展為在產業發展、資本運作和管理創新方面均有建樹的優秀現代國企，其產業領域涵蓋金融、實業投資、房地產、公用事業、區域開發、循環經濟、酒店旅遊七大領域。不僅如此，在園區經濟改革的時代檔口，天津泰達伴隨著天津經濟技術開發區也已經走上了向產業新城轉型的道路，堪稱國企轉型與產業園區轉型的雙典範。但話說回來，如天津泰達這般的優秀企業畢竟屬於少數，更多的城投公司在產業培育方面依然有很長的路要走。
天津泰達產業領域涵蓋金融、酒店、房地產等七大領域
然而不可無視的是，城投公司開拓產業新城業務的機遇已經到來。首先，產業新城行業需要更多的“玩家”。在新型城鎮化進入都市圈建設、縣域崛起和鄉村振興三駕馬車齊頭並進的新階段，需要更多以人為本、產城融合、生態優美、宜居宜業的新型城建理念與方式。所以，無論是城市更新還是新城建設都需要更多的產業新城（或產業小鎮、特色小鎮）出現。也就是說，城鎮化新階段需要更多的產業新城，而更多的產業新城在呼喚更多的產業新城運營商。
現如今，相比於城鎮化進程中龐大的產業新城需求量，在供給側，如華夏幸福這樣優秀的產業新城運營商其實是稀缺的。雖然各大房企還有園區開發公司都在紛紛向產業新城運營商或城市綜合運營商轉型，但無論是從質量還是數量來看，都是不夠的，很多所謂的產業新城項目，其實就是打著產業新城的幌子，實則為了低價拿地搞地產。但即便如此，無論是政策還是市場，都鼓勵更多產業新城運營商的出現。在這種大勢下，作為曾經地方政府融資平臺和城建先鋒的城投公司，當然也看到了向新城運營商轉型的曙光。
其次，還有一些其它機遇，如國際貿易摩擦和供給側改革倒逼產業革命，城投公司也應利用自身國企身份在新一輪產業迭代和轉型“盛宴”中分一杯羹；PPP模式的大力推廣，極大拓寬了城投公司的融資渠道與融資方式，降低了融資約束壓力，更何況，PPP模式的一大主戰場就是產業新城。
當然，城投公司開拓產業新城業務也面臨一些不容忽視的威脅。最重要的就是自身的債務問題，儘管2014年中央出臺政策，對當年年底的存量債務中政府負有償還責任的債務，以發行地方政府置換債券的方式進行了債務置換，減輕了城投公司的部分債務負擔，但近年來城投公司還是積累了相當規模的債務，其中還有一部分是地方政府隱性債務。
根據Wind口徑統計，城投債餘額總量在2018年末已經達到7.7萬億元，且有6.8萬億元將在未來五年內到期，佔總額近9成，償債壓力巨大。如何化解這部分存量債務、改善資產結構、提升盈利能力、保障公司可持續發展依然是大部分城投公司面臨的最大威脅。
2011-2018年城投債餘額（單位：億元）與增長率
除此之外，對城投公司轉型構成威脅的還有公司自身現代企業制度的不健全，市場化程度還沒有達到外界期待；公司主要資產主要來源於政府各類資產的注入和劃撥，業務盈利能力普遍低下，ROE（淨資產收益率）和ROA（資產收益率）常年掙扎在10%以下，雖然行業總體規模龐大，但經營質量普遍不高，這些威脅也要引起足夠的重視，避免成為行業又一個“灰犀牛”。
變革已至，未來已來。通過上述分析可知，城投公司若要開拓產業新城業務，優劣勢都十分明顯，分別集中在產業新城項目必備的城市建設和產業發展著兩條“支撐腿”上，而正是這種涇渭分明的優劣勢對比，也為城投公司與現有的一些產業新城運營商提供了合作的可能。
對於城投公司而言，如何強優勢、補劣勢、抓機遇、避威脅成為開拓新業務成功與否的關鍵，也是城投公司在這一輪轉型中要著重思考的核心問題之一。
但不管怎樣，城投公司一旦入場產業新城業務毫無疑問將會對這個行業造成很大影響。在我們看來，這個影響主要體現在兩方面：一個對整個產業新城行業，一個是對行業內的其它“玩家”，也就是現有的這些產業新城運營商。
對產業新城行業而言，城投公司作為地方平臺國企，開拓出產業新城業務將為這個市場和行業提供更多的可能，有利於更多模式的開拓和創新。目前來看，產業新城市場依然是一片藍海，在市場容量如此巨大且還在增長的情況下，已有運營商的的“產能”是不足的，城投公司隊伍的入場，將極大擴充產業新城運營商隊伍，作為新鮮血液，在市場上已經有了華夏幸福模式、張江模式、蘇州工業園模式之後，會不會出現新的城投模式，值得期待。
文丨於一洋（方塘智庫區域戰略研究中心研究員）
2014年的國發43號文可謂是城投公司的命運轉折點。在此之前的多年，城投公司雖然做出了一定的貢獻，但同時也積累了嚴重的問題，及至今日，城投公司作為飽受爭議的基建先鋒和地方政府“義子”，已然到了“不改即死”的地步——無論是公司外部的政策環境和國家發展戰略，還是公司內部的體制問題與業務問題，都是迫使城投公司轉型的重要因素。
對於城投公司過往的是非功過，無論是學院派還是市場派，都已經給出了很多詳盡的解讀，這裡不再贅述，只不過，如今面臨的最直接的轉型背景之一是：地方債務危機。
我們在上一篇有關城投公司的文章中已經指出（詳見《城投公司的“末路”與“狂歡”》），一些沒人、沒錢、沒產業的“三無”城投公司已經走向末路，該終結就要果斷終結；而一些積累雄厚、積極求變的城投公司，通過一系列市場化操作手段，即將迎來新一輪“狂歡”，該支持還要繼續支持。
一般來說，城投公司的原有主營業務主要是承接政府的指令性任務，背靠政府信用融資，承擔城市公益性基礎設施的投資、建設和運營，比如路橋、水利、能源供給等等。
但在最近五年來，許多城投公司也開發出了新的業務鏈條，比如文化旅遊、養老、教育、環境治理等。以最早的城投公司——上海城投為例，自2014年改製為獨立的公司法人之後，積極佈局包括水務、路橋、環境、置業在內的四大主營業務集群，輕重資產結合，如今已經成功轉型為多元化企業集團，企業盈利能力迅速提高，實現了可持續經營。
業內既有的多個成功案例顯示，城投公司由傳統業務向城市綜合運營商或者金控集團轉型的道路是走得通的。城投公司無論是轉型城市綜合運營商還是金控集團，都需要多元業務或產業來做支撐，基於此，在我們看來，城投公司所具備的城市基礎設施建設、土地開發整理等經驗基礎，如果能夠與專業化的產業運營結合起來，並致力於在產業新城戰略和項目層面進行嘗試，或可成為一大批城投公司業務轉型的戰略選擇之一。
1、城投公司的“前世今生”
城投公司，其名稱一般是“城市建設投資公司”這類公司名稱的簡稱，有時也被稱為地方政府融資平臺（與平臺公司相似但又不完全相同）。目前，社會各界對城投公司這類地方融資平臺尚未形成統一的認定標準，即便是政府部門對其的界定也存在一定的差異，其中，以財政部、國家發改委、中國人民銀行、中國銀監會（現為中國銀保監會）四部委於2010年聯合發佈的財預〔2010〕412號文中對地方融資平臺的界定表述，社會接受度最廣。
該文件指出，地方政府融資平臺是指由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，並擁有獨立企業法人資格的經濟實體。包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等，以及行業性投資公司等。統統可俗稱為城投公司。
城投公司其產生和發展歷程具有深刻的經濟與歷史背景
回顧歷史，主流的觀點認為城投公司起源於20世紀80年代末90年代初，其產生和發展歷程伴隨著中國城市化的進程和投融資體制改革，具有深刻的經濟與歷史背景。1994年分稅制改革導致地方政府財權與事權的不匹配；1995年的原《預算法》禁止地方政府直接舉債；再加上狂飆猛進的城鎮化進程產生大量資金缺口；地方政府為追求GDP產生了強烈的融資動機。在這些背景下，城投公司應運而生，1992年就成立的上海市城市建設投資開發總公司（現為上海城投（集團）有限公司）成為第一個吃螃蟹的“人”。
關於城投公司的發展歷程，大概可以分為四個階段，分別是：起步階段（20世紀80年代末-1997年）、擴張階段（1997年-2010年）、改革階段（2010年-2014年）、轉型階段（2014年至今）。其中，三個非常重要的時間節點分別為1997年、2010年和2014年，分別對應1997年亞洲金融危機爆發而導致中央開始推進積極的財政政策，一直持續到2008年國際金融危機之後，在4萬億政策出臺時達到巔峰，也正是這一時期的“大水漫灌”帶來了後來一系列問題；2010年，以國發19號文出臺為標誌，拉開了國務院和各監管機構對城投公司規範和約束的序幕，決定遏制因城投公司數量劇烈增長而導致的債務規模迅速膨脹、金融機構信貸風險高企、政府違規擔保以及公司本身運作不規範等問題；而2014年就是不斷被提起的、堪稱城投命運轉折點的國發43號文和2015年1月1日開始實施的新《預算法》，意圖在規範和約束的基礎上，進一步推動城投公司轉型。
城投公司自誕生之後數量如燎原之火不斷擴張，根據銀保監會數據統計，截至2018年末，全國共有地方政府融資平臺11736家，按照行政級別可分為省級、地市級和縣級。其中，縣級城投公司佔比超過六成，既亂又雜，問題最多轉型壓力最大，堪稱“重災區”。
2014-2018年全國地方政府融資平臺數量
另外，雖然多年來城投公司為我國的城鎮化建設和城市發展貢獻了巨大力量，但地方政府也因為融資平臺積累了大量的債務規模，據財政部發布數據，截至2019年8月末，全國地方政府債務餘額214139億元，已經成為我國目前所面臨的“灰犀牛”之一。
正是綜合考慮了多年來城投公司的貢獻以及所帶來的問題，才有了2010年和2014年兩次政策收緊。現如今，地方政府已經獲得適度舉債的權限，與城投公司在職能上也已經實現了剝離，政企分開獲得了初步成果。城投公司的轉型，既是政策趨緊性變動的環境倒逼，也是在現代國企制度改革背景下進行市場化改革、謀求可持續發展的自我救贖。
2017年底全國地方政府融資平臺各行政級別佔比
在這一系列背景下，很多城投公司的生存壓力明顯增加，地方政府不再為城投公司提供信用擔保和背書，同時也不能再通過城投公司進行融資舉債，政府債務和企業債務正式分開，地方政府與城投公司之間的關係被迫從“剪不斷理還亂”變為“親兄弟明算賬”。與此同時，城投公司發行城投債的相關政策進一步收緊，在整體經濟下行壓力較大的環境下，城投公司融資困難度顯著提升。
不僅如此，城投公司之前的主營業務多為政府指令、採購和公益屬性明顯的行業，政策風險和行業風險均比較大。在守住自身業務基本盤的基礎上，由於債務風險和融資約束雙向走高，城投公司亟待轉型，迫切需要拓展出更多的現金流穩定和盈利成長可觀的業務項目來覆蓋掉每期的債務壓力，強化償債能力，並致力於從根本上解決與其相關的地方債務危機，以期實現企業的可持續發展。
2014-2019年8月全國地方政府債務餘額（單位：萬億元）
轉型之路總是充滿了不確定性，都無法一蹴而就，更不可能一帆風順，過程總是伴隨著割捨與疼痛，如刮骨療毒。但同時也要看到轉型所帶來的機遇與成長，在承受轉型之痛的同時，如何發揮城投公司在基礎建設、政府關係、土地儲備等方面的傳統優勢，並進一步開拓出新業務是整個行業以及每一位城投人都需要著重思考的問題。在我們看來，基於城市建設、產業發展和公共服務供給的產業新城業務或可成為城投公司轉型新選擇之一。
2、城投公司開拓產業新城業務的優劣勢分析
城投公司開拓產業新城業務到底能不能成功，或者說城投公司開拓產業新城業務的優劣勢到底有哪些呢？針對這些問題，要從城投公司整體行業的情況和經營態勢來分析。但是我們在上文中已經提到，城投公司數量很多，成分既亂又雜，公司實力和規範程度也是參差不齊，數據和案例更是難以齊備，所以這裡只作一般性分析，並不考慮個別和極端情況。
首先，城投公司開拓產業新城業務具備一定的優勢，首屈一指的當是城投公司在基礎設施建設過程中鍛煉出的相關能力。我們都知道，城投公司一直有一個飽受爭議的綽號，“基建先鋒”。雖然這個綽號在事後看來諷刺意義十足，但現在回過頭再看，正是包括城投公司在內的大量中國基建公司為多年來快速前行的城市化進程保駕護航，是中國基建成就的巨大貢獻者之一。
也正是2008年以來城投公司通過大量承接政府指令性或者採購性項目，在鐵路、公路、機場、水利、市政、住房等重大基礎設施建設領域積累了大量的大型項目統籌、建設、運作和管理經驗。而且在這個過程中，城投公司還積累下了豐富的社會公共關係，因為一個大型基建項目牽涉甚廣，包括土地、資金、人力、物力、審批等等，需要打通的方方面面非常之多。
若問歷年地方建設中，誰做過的項目最多，城投公司；誰對政策的敏感度最高，城投公司；誰最能領會政府意圖，城投公司；誰“地方勢力”最雄厚，還是城投公司。
2008-2017年基礎設施建設投資總額（單位：億元）及增長率
所以，不能一味的去否定在當時國內外政經背景下，城投公司的“基建狂魔”屬性，正是那個時代的積累，才有瞭如今城投公司最紮實的基建能力。這個優勢可為產業新城項目打造過程中的城市建設方面做出巨大貢獻。
其次，城投公司開拓產業新城業務的劣勢也很明顯，那就是產業培育和發展能力不足。在這個方面，可謂成也基建敗也基建，正是城投公司在過往的發展過程中，大量承接政府相關項目，甚至接都接不完，導致探索多元業務對於公司自身只是“錦上添花”而非“雪中送炭”，當政策形勢大改，需要這盆碳來取暖的時候已經為時已晚，只能頂著寒風前行。
甚至毫不客氣的說，現如今的城投公司基本不具備產業培育能力。絕大部分城投公司的業務都是高度集中在基建和公用事業，在產業培育方面的行業研究、人才儲備、市場開拓、管理運營方面全部經驗不足。相比於華夏幸福這類市場化的民營產業新城運營商，無論是產業資源整合能力還是產業培育能力均不具備競爭優勢。
當然也有例外，比如天津泰達，經過18年耕耘和一系列市場化改革，已經從一家單純的園區開發公司發展為在產業發展、資本運作和管理創新方面均有建樹的優秀現代國企，其產業領域涵蓋金融、實業投資、房地產、公用事業、區域開發、循環經濟、酒店旅遊七大領域。不僅如此，在園區經濟改革的時代檔口，天津泰達伴隨著天津經濟技術開發區也已經走上了向產業新城轉型的道路，堪稱國企轉型與產業園區轉型的雙典範。但話說回來，如天津泰達這般的優秀企業畢竟屬於少數，更多的城投公司在產業培育方面依然有很長的路要走。
天津泰達產業領域涵蓋金融、酒店、房地產等七大領域
然而不可無視的是，城投公司開拓產業新城業務的機遇已經到來。首先，產業新城行業需要更多的“玩家”。在新型城鎮化進入都市圈建設、縣域崛起和鄉村振興三駕馬車齊頭並進的新階段，需要更多以人為本、產城融合、生態優美、宜居宜業的新型城建理念與方式。所以，無論是城市更新還是新城建設都需要更多的產業新城（或產業小鎮、特色小鎮）出現。也就是說，城鎮化新階段需要更多的產業新城，而更多的產業新城在呼喚更多的產業新城運營商。
現如今，相比於城鎮化進程中龐大的產業新城需求量，在供給側，如華夏幸福這樣優秀的產業新城運營商其實是稀缺的。雖然各大房企還有園區開發公司都在紛紛向產業新城運營商或城市綜合運營商轉型，但無論是從質量還是數量來看，都是不夠的，很多所謂的產業新城項目，其實就是打著產業新城的幌子，實則為了低價拿地搞地產。但即便如此，無論是政策還是市場，都鼓勵更多產業新城運營商的出現。在這種大勢下，作為曾經地方政府融資平臺和城建先鋒的城投公司，當然也看到了向新城運營商轉型的曙光。
其次，還有一些其它機遇，如國際貿易摩擦和供給側改革倒逼產業革命，城投公司也應利用自身國企身份在新一輪產業迭代和轉型“盛宴”中分一杯羹；PPP模式的大力推廣，極大拓寬了城投公司的融資渠道與融資方式，降低了融資約束壓力，更何況，PPP模式的一大主戰場就是產業新城。
當然，城投公司開拓產業新城業務也面臨一些不容忽視的威脅。最重要的就是自身的債務問題，儘管2014年中央出臺政策，對當年年底的存量債務中政府負有償還責任的債務，以發行地方政府置換債券的方式進行了債務置換，減輕了城投公司的部分債務負擔，但近年來城投公司還是積累了相當規模的債務，其中還有一部分是地方政府隱性債務。
根據Wind口徑統計，城投債餘額總量在2018年末已經達到7.7萬億元，且有6.8萬億元將在未來五年內到期，佔總額近9成，償債壓力巨大。如何化解這部分存量債務、改善資產結構、提升盈利能力、保障公司可持續發展依然是大部分城投公司面臨的最大威脅。
2011-2018年城投債餘額（單位：億元）與增長率
除此之外，對城投公司轉型構成威脅的還有公司自身現代企業制度的不健全，市場化程度還沒有達到外界期待；公司主要資產主要來源於政府各類資產的注入和劃撥，業務盈利能力普遍低下，ROE（淨資產收益率）和ROA（資產收益率）常年掙扎在10%以下，雖然行業總體規模龐大，但經營質量普遍不高，這些威脅也要引起足夠的重視，避免成為行業又一個“灰犀牛”。
變革已至，未來已來。通過上述分析可知，城投公司若要開拓產業新城業務，優劣勢都十分明顯，分別集中在產業新城項目必備的城市建設和產業發展著兩條“支撐腿”上，而正是這種涇渭分明的優劣勢對比，也為城投公司與現有的一些產業新城運營商提供了合作的可能。
對於城投公司而言，如何強優勢、補劣勢、抓機遇、避威脅成為開拓新業務成功與否的關鍵，也是城投公司在這一輪轉型中要著重思考的核心問題之一。
但不管怎樣，城投公司一旦入場產業新城業務毫無疑問將會對這個行業造成很大影響。在我們看來，這個影響主要體現在兩方面：一個對整個產業新城行業，一個是對行業內的其它“玩家”，也就是現有的這些產業新城運營商。
對產業新城行業而言，城投公司作為地方平臺國企，開拓出產業新城業務將為這個市場和行業提供更多的可能，有利於更多模式的開拓和創新。目前來看，產業新城市場依然是一片藍海，在市場容量如此巨大且還在增長的情況下，已有運營商的的“產能”是不足的，城投公司隊伍的入場，將極大擴充產業新城運營商隊伍，作為新鮮血液，在市場上已經有了華夏幸福模式、張江模式、蘇州工業園模式之後，會不會出現新的城投模式，值得期待。
城投公司為產業新城這個行業提供更多的可能
對於現有的其餘產業新城運營商而言，城投公司入場導致的將是行業內新型企業競合關係，競爭與合作並存，但總體來看，合作將大於競爭。城投公司畢竟是作為後來者，且擅長領域與許多市場化產業新城運營商並不衝突，甚至可以說是天然的合作方，合作空間巨大。
有合作就會有競爭，隨著更多的城投公司入局，未來會出現城投公司與原有產業新城運營商之間的競爭，城投公司與城投公司之間的競爭，比拼城建能力、比拼產業發展能力、比拼投融資能力，乃至比拼綜合實力，但我們更希望這種競爭是良性的，是能夠相互促進的，以競爭來促繁榮。
總體而言，城投公司開拓產業新城業務是存在可能性和空間的，這既滿足城投公司轉型的需要，也滿足產業新城行業“產能”提升的需要。我們也希望看到城投公司能通過多元轉型來為自身、為產業新城行業提供更多的可能性，是為城投公司在新的轉型背景下的戰略新選擇之一。
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