鹽，是人類不能缺少的生活必需品。無論貧富貴賤，男女老少，都需要。中國夏、商、周時期，政府對於鹽業的控制大多較為鬆懈，任由百姓自行開採運輸販賣。即便管理，大多也只是當地徵稅，當成貢品上繳國家。到了春秋時期，管仲當了齊國的宰相，推行“鹽鐵專賣”，國家開始對人民生活息息相關的食鹽，進行生產、銷售、買賣上的管理。這一管理除了唐朝初期短暫時間，幾乎整整持續了兩千六百多年。
管仲為什麼要實行食鹽專賣？就是為了增加國庫收入。漢朝初年，為了恢復戰爭創傷，與民休息，開放山澤之禁，所以允許私人經營鹽業。國家徵來的稅，進入了主管皇室財富的“少府”，屬於皇帝宮廷所有。各個諸國也跟著中央學習，都在經營自己的鹽業，而且收入不歸中央，統統納入地方的財政。《史記·貨殖列傳》裡說，“是以富商大賈周流天下，交流之物莫不通，得其所欲。”此後，漢武帝開疆拓土，頻繁用兵，中央的財政入不敷出，於是，他開始在鹽業上打主意。同時，許多當時的富翁土豪，“得管山海之利，採鐵石煮鹽，一家聚眾或至千餘人”。“財或累萬金，而不佐國家之急，黎民重困”，漢武帝看到這種情況，決定將鹽業收歸中央，納入中央財政，實行官營。並且對於那些私自煮鹽的行為給予法律上的懲處。
鹽業雖然收歸國有，增加了國家的收入，但是，鹽價卻漸漸變得高昂。百姓食鹽備受盤剝，私鹽趁勢崛起，使得官鹽滯銷。漢武帝元封元年，朝廷派桑弘羊到各地調節鹽價，稍有起色。雖然，漢宣帝時期，有人強烈批評鹽鐵官營，但是因為事關財政的收入，始終沒有解禁。到漢光武帝劉秀執政後，正式廢除食鹽專賣的法律，解禁私人煮鹽，聽任百姓製鹽、販運。只是在產鹽重要的地區，設置鹽官，進行徵收鹽稅。漢章帝元和元年，朝廷開始缺錢，政府又想到了收歸國有這條措施，便採納尚書張林的建議，官方自己煮鹽，進行官營，徹底恢復了漢武帝時期的官營辦法。到了漢和帝永和元年，又廢除了這項措施，此後，鹽官對於鹽業進行課稅，鹽業由百姓進行經營，這項制度一直持續到漢朝滅亡。
從漢武帝鹽鐵轉賣到南北朝，差不多有七百年左右，禁榷制度基本上處在初期，很多措施都不是很完備，有時候實行，有時候又廢除。一直沒有定製。自三國、兩晉一直到南北朝，歷朝政府的鹽業專賣，大多隻是侷限於部分地區，或者暫時執行。譬如晉武帝時期，杜預曾經“校鹽運，制課調”；陳文帝時，虞荔、孔奐“以國用不足，奏立煮海鹽賦及榷酤之科”；北魏時期的鹽業專賣更是屢次廢立，並沒有什麼定製。北周雖然設置了掌鹽的官員，但是因為國家短命，對於後世鹽法幾無影響。
隋朝建立後，最初嚴禁百姓開採鹽池鹽井，統統由政府專賣食鹽。隋文帝開皇三年，朝廷放松管制，允許百姓開始經營鹽業，廢除了官賣，並且還免於徵稅。所以整個隋朝時沒有鹽稅徵收的。這種“薄賦於人”的方針，到了唐朝依然延續。唯有蒲州安邑和解縣“兩池”，因為地處河中，要供應京師的用鹽，所以設置機構管理，“掌鹽功簙帳”，這不過是管理池鹽的生產和對京師用鹽的供給，不是收稅，更不是禁榷。可見從唐朝建國初期開始，一直到唐玄宗開元年間，基本上無任何鹽稅的。如果算上隋朝時期，這個無鹽稅的時期，長達一百三十年的時間。
到了唐玄宗開元年間，朝廷開始出現榷鹽的議論，開元元年，左拾遺劉彤上書建議朝廷實行“榷鹽鐵”。他的理由是：“夫煮海為鹽，採山鑄鐵，伐木為室，豐餘之輩也；寒而無衣，飢而無食，傭賃自資者，窮苦之流也。若能收山海之利，奪豐餘之人，蠲調斂重徭，免窮苦之子，所謂損有餘而益不足，帝王之道，可不謂然乎。”這種類似現在，讓一部分人富起來後，進行對口幫扶的做法，很得唐朝中央政府的重視。唐玄宗讓宰相和大臣討論是否可行，都認為建議不錯。便派遣姜師度、強循等“檢校海內鹽鐵之課”。不過這時的措施，也只是收稅，並非全面禁榷，唐政府雖然開始控制鹽業，但是還是有一定的限度的。
“安史之亂”的爆發，唐朝財政陷入困境，唐朝政府為了籌措軍費，支撐局面，開始在鹽稅上打主意。但是，鹽稅的稅率的提高是有限度的，政府又急需資金，怎麼辦？只有一條路了。那就是更加隱蔽也更加殘酷的“寓稅於價”的榷鹽之法出現了。
天寶十五年，顏真卿在河北正式榷鹽，用來供應軍隊的支出。唐肅宗乾元元年，唐肅宗任命第五琦為鹽鐵使，總管全國鹽政，開始正式確立鹽法。“就山海開灶，收榷其鹽，立鹽院官吏，其舊業戶淚浮人，欲以鹽為業者，免其雜徭，隸鹽鐵使，盜煮私鹽，罪有差。亭戶自租庸以外，無得橫賦，人不益稅，而國用以饒。”朝廷通過控制鹽的生產、銷售，全面壟斷鹽價獲得豐厚的利潤。雖然老百姓再也不用交稅，但是“國用以饒”，其“饒”的結果是，鹽價比從前提高了十倍！
唐代宗寶應元年，朝廷任命劉晏為鹽鐵使兼轉運使，改變了第五琦全面禁榷的做法，用更加平緩的“官商分利”法來代替。為什麼要改變，劉晏說是因為“鹽吏多則州縣擾”，其實深層次的原因是全面的禁榷，導致的結果是“萬商廢業，則人不聊生”，直接影響了經濟的發展。“官商分利”法使得朝廷能夠主導控制，同時又不至於將商人一棒子打死，所以，一直到唐朝滅亡前都在施行。
不過，劉晏的“官商分利”的推行，雖然國庫充盈，但是唐朝後期，官商之間的鬥爭並未止息。而名義的“官商分利”，實則是官多，商少。同時，唐朝後期，藩鎮割據嚴重，鹽利的爭奪，成為地方和中央的鬥爭很重要的表現形式。鹽利的增減甚至直接影響了唐朝的國運。政府不斷的對私鹽進行整頓，對於犯私鹽的行為進行嚴酷的法律懲處，非但未能阻止私鹽的蔓延，反倒激起了民變。唐末時，王仙芝、黃巢就是靠著販賣私鹽而積蓄力量，進而組織起大規模的農民起義，最後將唐王朝葬送。《老子》說，“民不畏死，柰何以死懼之！”可見，不得人心的政策，其最終的結果必然是事與願違。