導 讀

從歷史上看，京津冀地區是中國近代化的濫觴地之一；從地理位置來看，京津冀地域相連,山水相依,可謂"你中有我,我中有你"。新中國成立後，北京、天津、河北的定位幾經變化，進而影響到三地間的分工與各自發展。如今，雄安新區的設立終於為京津冀協同發展開闢了一條新路。

此前，中國金融四十人論壇（CF40）“京津冀區域協同發展研究”課題組曾系統梳理三地定位的變遷脈絡並分析其影響效果。瞭解上述問題，有助於更深刻認識京津冀協同發展戰略的內涵和走向。

以下節選自CF40課題成果《京津冀區域協同發展研究》，該課題組組長為CF40成員、天津市副市長閻慶民。

京津冀區域戰略定位的變遷與影響

京津冀戰略定位變遷

對京津冀三地的定位，大體可分為以下四個階段。

（一）第一階段：1949-1952年

新中國定都北京後，北京重新成為全國政治中心，天津延續北方經濟中心的地位。兩地產業結構相異，經濟水平則是天津更高一籌。

北京重歸政治中心。作為元、明、清與民國初年的首都，北京長期是全國的政治中心。新中國定都北京，是政治中心的迴歸。這一時期，北京呈現消費城市特徵。1949年，北京工業總產值不到1億元，基本沒有現代機器製造工業與化學工業；第三產業比重達到40%，一直到1952年都超過第二產業，並遠遠高於同時期的全國平均水平。

天津延續北方經濟中心地位。歷史上，天津長期作為北京的衛城。第二次鴉片戰爭後，天津開埠，對外貿易、現代工業與商業金融均迅速發展（羅澎偉，2011）。到了20世紀20至30年代，天津正式成為我國北方經濟中心，形成“北天津、南上海”的全國經濟格局。1949年，天津工業產值為1.43億元，並在1952年達到6.12億元（該年北京為2.69億元）。而自1950年起，天津的第二產業比重就超過了第三產業，這一結構性變化的發生要早於北京。

這一時期，天津作為北方經濟中心，無論是在地區生產總值的絕對水平上還是人均水平上，均高於同期的北京。直到1953和1954年，這兩項指標才分別被北京反超。上述轉折正是緣於發展定位的改變。

圖1 北京與天津產業結構（1949-1954）

數據來源：《新中國六十年統計資料彙編》。

圖2 國內生產總值與人均國內生產總值現值（1949-1954）

數據來源：《新中國六十年統計資料彙編》。

（二）第二階段：1953-1978年

社會主義建設時期，北京的定位由政治中心延伸至經濟中心，大力發展工業。京津兩地經濟水平接近，但產業同構嚴重。在此期間，河北產業升級較為緩慢。

北京定位為經濟中心、生產城市，強調發展大工業。1953年編制的《改建與擴建北京市規劃草案的要點》，提出要將北京建成為我國政治、經濟和文化中心，特別是大工業城市，從而將北京由消費城市轉變為生產城市；1958年《北京城市規劃初步方案》與1973年《北京市建設總體規劃方案》進一步強調要發展首都工業（陳志楣，2014）。隨著北京大力興辦各類工業企業，第二產業比重迅速上升，並超過第三產業佔據了絕對主導地位。1978年，北京第二產業比重達到峰值，佔地區生產總值的71.14%，而同年第三產業所佔比重僅為23.69%。

圖3 北京市產業結構（1952-1978）

數據來源：華通數據庫。

天津在直轄與省轄間搖擺，城市定位模糊，主要強調工業發展。1949年建國伊始，天津便正式列入中央直轄市。1955年，天津的“一五”計劃將自身定位為沿海工商業大城市與老工業基地。但到了1958年，天津降格為河北省轄，直到1968年才再次恢復中央直轄。受行政區劃變更以及北京建設經濟中心的影響，天津城市定位比較模糊。其“二五”計劃只強調“繼續以工業為中心”，“三五”計劃提出建設成全國先進的生產科學技術基地，“四五”計劃提出建設成全國化學工業基地（楊振江，2004）。這一時期，天津的第二產業比重迅速上升，從1949年的36.36%，上升到1975年頂峰時的72.12%，遠超過當時21.61%的第三產業比重。

圖4 天津市產業結構（1952-1978）

數據來源：華通數據庫。

河北定位為服務京津，在發揮農業支撐作用的同時，促進內陸工業發展。計劃經濟時期，河北的發展思路可歸納為“提高兩線、狠抓兩片、建設山區、開發沿海”，即重點開發京廣和京山鐵路沿線、黑龍港與壩上、太行山、燕山以及沿海地區（薛維君，2006）。其第二產業比重快速上升，由1952年的18.79%上升到1978年的50.46%。但由於河北對全國農業生產的重要性，尤其是作為京津兩地“菜籃子”的重要地位，其第一產業比重下降緩慢，始終維持在較高水平，至1978年仍高達28.52%。

圖5 河北省產業結構（1952-1978）

數據來源：華通數據庫。

（三）第三階段：1979-2010年

改革開放後，北京不再定位為經濟中心，強調發展第三產業。天津恢復北方經濟中心的定位，在擴大第三產業的同時仍突出製造業發展。河北的定位轉向“借力京津”與“面向渤海”，產業升級加快。

北京不再定位為經濟中心，更加強調其服務功能，第三產業迅速超過第二產業佔據主導地位。1980年，中央書記處作出指示，要求北京建成全國科學、文化、技術最發達，教育程度最高的城市，不再發展重工業。1983年，《北京城市建設總體規劃方案》進一步明確北京的戰略定位是“政治中心”和“文化中心”，不再提“經濟中心”與“現代化工業基地”。2005年，《北京城市總體規劃(2004-2020年)》增加了“世界著名古都”和“現代國際城市”的戰略定位，並提出世界城市的建設目標。這一時期，北京的產業結構與增長動力轉化劇烈。第二產業比重迅速下降，從1979年的70.92%減少到2010年的24.01%；第三產業比重持續上升，從1978年的24.78%增加到2010年的75.11%。

圖6 北京市產業結構（1979-2010）

數據來源：華通數據庫

天津重新恢復對“北方經濟中心”的定位，在第三產業比重擴大的同時，更加突出先進製造業發展。1983年，天津“六五”計劃作出“華北經濟中心”與“北方重要口岸”的定位；1986年，國務院批覆《天津市城市總體規劃（1986-2000年）》，要求天津建成為“擁有先進技術的綜合性工業基地”、“開放型、多功能的經濟中心”和“現代化的港口城市”；1997年，國務院第157次總理辦公會明確將天津定位為“環渤海地區的經濟中心”、“現代化港口城市”和“北方重要的經濟中心”，這一定位隨後體現於天津的“十五”計劃與“十一五”規劃（楊振江，2004）。這一時期，天津的第二產業佔比從1979年的69.69%下降到2010年的52.47%，但下降幅度明顯緩於北京，2002年以後甚至略有回升。

圖7 天津市產業結構（1979-2010）

數據來源：華通數據庫。

河北的戰略定位轉向“借力京津”與“面向渤海”，在保留原有第二產業發展優勢的同時，第三產業比重快速上升。改革開放後，河北最初提出“山海壩”戰略，即發展太行山、渤海、壩上草原等落後地區。此後，內陸均衡發展思路得到調整。從“環京津”（1986年），“一線（沿海）兩片（冀中南和冀東）帶多點（開發區）”（1992年），“兩環（環京津、環渤海）開放帶動”（1993年），到“打造沿海經濟強省”（2007年），河北的戰略定位更加立足其“環京臨海”的區位優勢，但在“向京”與“向海”間搖擺（薛維君，2006；劉玉海，2011）。由於京津地區尚處集聚階段，向海發展又受制於天津，兩種發展思路均未取得突破性進展。即便如此，河北的發展成績仍然很大，產業結構逐漸優化。第三產業比重明顯提升，從1979年的19.86%，增加到2010年的34.93%；第二產業比重則維持不變且略有增加，從1979年的50.07%，增加至2010年的52.5%。

圖8 河北省產業結構（1979-2010）

數據來源：華通數據庫。

（四）第四階段：2010年至今

近年來，京津冀地區逐步成為全國增長新引擎，但三地發展不協同的負面效應開始顯現。為此，三地協同發展正式啟動。不僅京津冀整體定位得到明晰，三地圍繞整體定位也重新確立各自分工。

京津冀地區整體定位，從中國三大城市群之一，到以建設世界級城市群為目標，進而拓展至改革引領、創新驅動、生態修復各領域。早在2006年，國家“十一五”規劃就將京津冀定位為與長三角和珠三角並列的三大城市群之一。2014年出臺的《國家新型城鎮化規劃》，則將京津冀的定位提升至建設世界級城市群。在2015年的《京津冀協同發展規劃綱要》中，京津冀的戰略定位得到進一步拓展，表述為“以首都為核心的世界級城市群、區域整體協同發展改革引領區、全國創新驅動經濟增長新引擎、生態修復環境改善示範區”。伴隨日益明晰的整體定位，京津冀定位所覆蓋的範圍也在擴大，從最初北京、天津與河北省環京津地區，進一步拓展至北京、天津與河北全境。

北京在堅持“政治中心”和“文化中心”定位的同時，更加突出其在國際交往與科技創新中的重要地位。2010年的《京津冀都市圈區域規劃》將北京城市功能定位為“國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市”，並要求重點發展第三產業，尤其是高端服務業。2015年，《京津冀協同發展規劃綱要》則將北京的戰略定位表述為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心。這一時期，北京的產業結構繼續優化，第三產業佔比仍在上升，第二產業佔比則略有下降。

圖9 北京市產業結構（2011-2014）

數據來源：華通數據庫。

天津逐漸淡化對“北方經濟中心”稱號的爭奪，戰略定位更加具體，強調在先進製造業、北方航運、金融創新與改革開放中的重要作用。2010年的《京津冀都市圈區域規劃》，雖仍將天津定位為北方經濟中心，但拓展了對其國際港口城市和宜居生態城市的定位。2015年，《京津冀協同發展規劃綱要》則不再提及“北方經濟中心”，而將天津定位為“全國先進製造研發基地、北方國際航運核心區、金融創新運營示範區、改革開放先行區”。這一時期，天津的產業結構優化取得重大進展，第三產業所佔比重逐步上升，並在2014年超過了第二產業所佔比重。

圖10 天津市產業結構（2011-2014）

數據來源：華通數據庫。

河北不再侷限於傳統區位稟賦，戰略定位更加著眼全國，從服務京津、發展沿海與發揮重化工傳統優勢，轉向突出其在全國商貿物流、產業升級、城鄉發展與生態環境等方面的作用。2010年，《京津冀都市圈區域規劃》明確河北作為原材料重化工基地、現代化農業基地和重要的旅遊休閒度假區域，並承擔京津高技術產業和先進製造業研發轉化及加工配套基地。這一《規劃》拓展了河北的定位範圍，但總體上仍更多表現為服務於京津的功能。2015年，《京津冀協同發展規劃綱要》則進一步將河北定位為全國現代商貿物流重要基地、產業轉型升級試驗區、新型城鎮化與城鄉統籌示範區、京津冀生態環境支撐區。這一時期，河北的產業結構變化呈現新趨勢，第二產業比重有所下降。

圖11 河北省產業結構（2011-2014）

數據來源：華通數據庫。

京津冀定位變遷的效果與趨勢

1、京津冀整體經濟水平得到提升

京津冀三地的產業結構由趨同走向趨異。在建國初期，為保障國防安全，也為了快速實現經濟趕超，三地均大力發展工業，同質化嚴重。隨著中國步入改革開放的新階段，京津冀三地實現差異化發展。在北京，第三產業迅速佔據主導地位；在天津，第三產業迅速增長的同時，第二產業仍保留相當比重且質量逐漸優化；在河北，第二產業與第三產業長期同步增長，近年第二產業比重才略有下降。

京津冀佔全國經濟的比重呈U型曲線變化。建國初期，為縮小內陸與沿海的差距，國家重點開發內陸地區。1978年以後，沿海地區率先發展，但改革開放及其影響呈“先南後北”的階段性特徵。以1994年為界，京津冀地區佔全國生產總值比重在前半階段不斷下降，從1978年的10.26%下降到1994年的8.39%；隨著改革開放的拓展與深化，這一比重在後半階段不斷回升，至2014年達到10.45%。

圖12 京津冀地區生產總值佔全國比重（1978-2014）

數據來源：華通數據庫。

京津冀地區的城鎮化進程快於全國平均水平。受限於歷史數據來源的有限性，我們以非農就業比重的變化來觀察城鎮化進程。京津冀地區非農就業比重在1985年為49.82%，是全國平均水平的1.33倍；在2012年已經上升為74.07%，是全國平均水平的1.12倍，具備建設世界級城市群的基礎。

圖13 非農就業人數佔比（1985-2012）

數據來源：華通數據庫。

2、京津冀三地發展存在分化

三地城鎮居民收入差距拉大。我們以城鎮居民人均可支配收入與全國水平之比衡量三地差距。北京城鎮居民收入，1978年是全國水平的1.06倍，2006年最高時達到1.6倍,2013年仍有1.5倍。天津城鎮居民收入，1978年高於同期北京水平，20世紀80年代與北京仍然相近，但90年代後差距迅速拉開，2013年為全國水平的1.2倍，相當於北京的80%。河北城鎮居民收入長期低於全國平均水平，1978年只有全國水平的80%；20世紀90年代最接近時為90%左右，此後再次下降；2013年為全國水平的84%，相當於北京的56%和天津的70%。

圖14 城鎮居民人均可支配收入與全國水平之比（1978-2013）

數據來源：華通數據庫。

三地農村居民收入未能收斂。我們以農村居民人均純收入與全國水平之比衡量三地差距。北京農村居民收入遠高於全國其他地區，1978年為全國水平的1.68倍,2006年達到峰值2.31倍，2013年仍高達2.06倍。天津農村居民收入低於北京，1978年為全國水平的1.34倍，相當於北京的79.76%；2013年增加到全國水平的1.78倍，相當於北京的86.4%。河北農村收入水平，1995年之後才超過全國水平，2013年為全國水平的1.02倍，相當於北京的49.5%和天津的57.3%。

圖15 農村居民家庭人均純收入與全國水平之比（1978-2013）

數據來源：華通數據庫。

京津兩地城鎮化水平接近，遠高於河北。我們用非農就業比重衡量城鎮化水平。北京非農就業比重，1985年為83.10%，至2012年達到94.83%。天津非農就業比重，1985年為78.26%，至2012年達到91.13%。河北非農就業比重，1985年僅為37.26%，至2012年達到65.09%，相當於北京的68.64%，天津的71.43%。

圖16 非農就業人數佔比（1985-2012）

數據來源：華通數據庫。

京津兩地人均財政支出由發散走向收斂，遠高河北。我們以人均財政支出與全國水平之比衡量三地差距。京津兩地人均財政支出遠高於全國平均水平。北京1978年是全國水平的3.91倍，2000年最高時達到3.97倍，此後不斷下降，至2014年仍高達2.23倍。天津1978年為全國水平的3.28倍,20世紀80年代初一度超過北京，此後波浪下行，至2014年為2.01倍。河北人均財政支出在20世紀80年代以後便長期低於全國平均水平，1978年為全國水平的1.05倍，其後平穩緩慢下降，至2014年僅為全國的67%，是北京的29.1%和天津的33.3%。

圖17 人均財政支出與全國水平之比（1978-2014）

數據來源：根據華通數據庫數據計算。