鄉鎮黨委書記視角下的鄉村治理
——淺談三農第一線實踐的幾點體會
陳文勝
（2005年7月11日在湖南省委黨校舉辦的“全省優秀鄉鎮黨委書記培訓班”上的討論發言）
隨著改革開放不斷深入推進，中國鄉村社會發生了前所未有的變動。必須清醒地認識到農村社會這樣一個基本客觀現實：我們鄉鎮所幹的事情，有80%不為群眾所歡迎（如計劃生育，筆者進行的千戶問卷調查，有70%以上的農戶希望生育兩個孩子，有78%的農戶不滿意現行的計劃生育政策），群眾有80%的願望我們鄉鎮無法滿足，有80%的幹部和群眾積極性沒有得到調動。
一、鄉村治理的現實要求
作為一個鄉鎮黨委書記，我們必須冷靜地面對所處的社會環境，才能形成一個清醒的治理理念，不僅能夠作為自己的精神指南，而且可以作為整個鄉鎮幹部隊伍的核心價值，成為整個幹部隊伍的團隊文化，用以實現幹部隊伍在價值觀念的重合和思想行動上的統一。
1、要喊響四句口號。為了全面推進幹部作風建設，我們在實際工作中，提出在全鎮喊響四句口號："深入最落後的村組，幫助最貧困的農戶，團結最廣大的群眾，解決最迫切的問題"。
首先是把清理村級財務作為重點。其中突出對群眾意見較大，反映強烈，以及因村會計等村幹部異動而影響正常工作的村級財務，集中時間，集中力量，重點突破。鎮財政所每年下達四次用電腦打印的“鎮村財務往來對賬清單”，各村的村級財務必須經過村民代表大會推出的民主理財小組的審定，村黨員組長會議的通過，在村內張榜公佈無異議後方可認定，以確保得到群眾的有效監督。
其次是經常深入走訪慰問。鎮黨委、政府連續三年以1號文件的形式明確扶植特困戶的意見：對各村公推的特困戶，除了定期給予每年不少於500元的生活補助外，免交各項稅費（包括學費）。對所有特困戶和困難群眾，包村幹部每戶每月必須走訪一次以上，每戶每月解決一個以上具體問題。支部書記、村委主任必須每戶每月走訪5次以上，解決3個以上的具體問題，黨政領導每戶每年走訪6次以上，幫助解決1個以上的具體問題。書記和鎮長全鎮每年必須走訪一次以上，幫助解決十戶個以上突出的問題。
再次是廣泛開展民情大調查。全體幹部每年要集中時間，包括全體中小學教師和學生在內，深入群眾紮實開展民情民意大調查，特別是問卷調查，以全面掌握瞭解民情人心，使我們的工作儘可能地貼近群眾，貼近實際，貼近生活，及時解決存在的問題。每年經濟工作會的大會報告，有三分之一以上的內容都是調查彙總的資料數據，集中反映各方面的問題和意見，並形成相應的工作思路。
最後是穩步推進農民監督。完善行政監察工作，積極穩妥地推進農民監督，讓農民積極參政議政，增強主人翁觀念。一是每村由群眾公推一名德高望重，有正義感，有一定的法律水平，有為公眾服務熱情的群眾，由鎮黨委聘任為全鎮的行政監察員。二是全鎮的行政監察員每月舉行例會，彙總全鎮的民情人心和社會動態，並進行行政監察員的法律和政策的學習培訓。三是營造行政監察工作的寬鬆環境。凡行政監察員有重大事情需要直接向書記鎮長報告，所有鎮村幹部都有提供幫助的義務，且交通和通訊費用由財政負責。
2、要實行四個傾斜。為了全面提高執政能力，我們提出實行四個傾斜："職權向務實人傾斜，榮譽向創新人傾斜，待遇向第一線傾斜，決策向得人心傾斜"。其中的核心是“以事定權，以錢養事”。不按職務，不按資歷，而事有多大，就權有多大，財政分配的比例就有多少。
我們正處於新舊世紀交替的大變革時代，不斷湧現出來的新情況、新問題、新矛盾，特別是在農村基層，我們處於各種矛盾尖銳對立的前沿陣地，需要我們全面解放思想，認真研究解決。而改革又是一場前所未有的大革命，這就需要我們在實事求是的基礎上，大膽創新。創新是一個民族的靈魂，是一個地方發展的不竭動力，也是我們這一代鄉鎮幹部的使命。
政策和策略決定之後，幹部便是決定因素。用什麼樣的人是一個政治導向，怎樣用人是一個風氣導向。在用人上，特別是對村黨支部和村委會幹部的使用上，要形成“以德能定人，以民意選人，以民主授權”的機制。我們鎮在提拔和推薦幹部任用時，由黨委會全體成員投票，並當場公佈結果。
善的動機不一定會有善的結果。我們在決策時必須根據現實的需要，在全面把握具體實際情況的基礎上，作出現實最需要的決策，而所有現實的需要必須以人為本，對人的關懷和對生命關注是人類社會文明的一個重要標誌。我們要學習西方的一些先進的執政方法，根據民意的調查結果來調整我們的政府行為。
3、要健全落實機制。各項決策的關鍵在於狠抓落實。我們推出工作落實的公式是：開會+不落實=0；佈置工作+不檢查=0；抓住不落實的事+追究不落實的人=落實。
其中我們用公示牌的形式，黨委、政府向全鎮人民公開承諾：有困難，找政府。 ①凡發生突發事件、緊急情況，在接到報告後，按路途遠近的實際，限在2小時以內趕到現場進行處理。②凡來信來訪來電，限在三天內給予明確的答覆和解釋，並對所要求的問題作出相應的處理。③凡在向農戶收繳稅費時，有增項加碼和搭車收費的情況，必須無條件退款，並對責任人予以相應的黨紀政紀處分。④凡政府工作人員有利用職權向農戶索拿卡要的情況，經舉報屬實，除退回所有的錢物外，從嚴追究責任。⑤凡農戶在政府辦事，按規定的相關手續齊全，在正常的上班時間內政府未能辦理的，由責任人按路途遠近補貼再到政府辦事的車費。
並圍繞五個承諾，實行輪流值班制度，堅持24小時值班。機關每天5人當班，具體職責是：處理突發事件；接待群眾來信來訪來電；領導交辦的事情；機關當班領導主持當天日常工作，督查當天工作情況。同時當班人員每天要作好值班記錄，包括上級領導及其工作人員下鄉指導工作，均要記錄在檔。
4、理順管理體制。我們實行“黨委集中決策，主管牽頭把關，分線具體運作，分組明確負責，管理直接到位，責任直接到人”的管理模式。分工管線，實行主管領導牽頭，各戰線領導小組組長總攬的領導小組負責制。儘可能地精簡各種會議，儘可能地減少主要負責人的工作量。
5、工作落實機制。好的制度，得不到落實，就不會有好的效果，創造好的局面。我們認為：“落實的關鍵在幹部，幹部的關鍵在作風，作風的關鍵在班子，班子的關鍵在表率”。關鍵在於班子成員要有“以我為榜樣，向我看齊”的精神境界，尤其是主要負責人，要從自我做起，從身邊做起，從小事做起，才能樹立良好的班子集體形象，從而推進幹部作風的建設，推動各項工作件件落到實處。所以，黨委書記的首要職責是“管好班子”，才能夠“帶好隊伍”，從而實現“維護穩定，促進發展”。
二、鄉村治理的基本思路
鄉鎮工作千頭萬緒，在新形勢下越來越複雜多變。但萬變不離其宗，從農村的實際情況來看，以我個人的體會，應三思而行。
1、正確運用政策。政策是一定時期和一定條件下的產物，針對什麼樣的問題，就有什麼樣的政策出臺。因此，要認真研究掌握政策的核心和靈魂，以此決定我們的工作能幹什麼，不能幹什麼。而且還要掌握政策的變化規律，儘可能及早作出預測，決定我們的工作多幹什麼，少幹什麼，先幹什麼，後幹什麼，調整工作節奏和工作內容。
一般來說，政策是針對全局性、普遍性的問題而制訂的，如市裡的全局性問題和縣裡的全局性問題就不盡相同，即使相同而程度也不可能相同。縣裡和轄下具體的一個鄉鎮的情況也同樣如此。這個鄉的頭等大事可能是財政稅收，那個鄉可能是計劃生育，而那個鄉則可以兩者兼而有之外還有社會穩定問題。即使在一個鄉鎮內，村與村之間，組與組之間，戶與戶之間更是千姿百態。上面出臺的文件和政策不可能包羅萬象，這就要求我們在實際工作中不能一切照搬本本。孟子說得好：盡信書不如無書。即使是偉大的理論著作，解決的往往只是一般性的問題，如何應用，卻要靠自己去思去悟去實踐去完善。因此，我們對上面的文件和政策相信但不迷信，一當與現實情況不符，就要敢闖“禁區”，創造性運用政策；上面的文件和政策沒有包括我們鄉存在的特定情況，我們就要本著鄧小平同志的“三個有利於”原則，敢闖“盲區”，敢為天下先。
2、找準自身特點。俗話說，不怕有缺點，就怕沒特點。有特點才有優勢，有優勢才能夠揚長避短。鄉鎮工作千頭萬緒，尤其是在撤區並鄉後今天這樣大鄉大鎮，各種問題各種矛盾紛至沓來，我們不是千手佛，不可能面面俱到。但只要吃透鄉情，找準了本鄉的特點，作為主攻方向，工作就有了切入點，其他問題就可迎刃而解。例如，無論什麼樣落後的鄉鎮，總會有這樣或那樣的自身特點，只要我們注意發現別人所不具有的優勢，並加以充分發揮，說不定就能象火車頭一樣帶動其他各項工作向前推進。比如我們鎮是一個傳統的農業大鎮，有5萬多人口，近4萬畝耕地，遠離城市，交通不發達，特點和優勢就是農業。因此，沒有農業作為基礎的發展，就只能是紙上談兵。農業不發展，就等於是全鎮不發展。工業化就只能是圍繞農業的工業化，否則，就只能是一個缺乏生命力的政績工程。
3、選賢任能用人。千軍易得，一將難求。即使你能運籌帷幄之中，如果沒有誰為你決勝於千里之外，你只能在帷幄之中空想而已。在大氣候十分不利的農村基層工作的當今鄉鎮，尤其是經濟發展落後的鄉鎮，往往存在一個怪圈：一方面人才極缺，無論是鄉鎮的領導班子，還是村級負責人，普遍存在著後繼乏人的現象；另一方面又容易嫉妒人才，埋沒人才和扼殺人才，加劇了人才的匱乏和經濟落後。因此，我們在實際工作中，不僅要積極引進人才和培養後備人才，而且要慧眼識珠、選賢擇能。用人如用器，用其所長，避其所短。對確有卓異人才，要大膽破格提拔，尤其還要敢於保護人才。由於鄉村經濟落後，人們的思想觀念和價值取向受到很多方面的侷限，有才有能之人往往容易受到誤解、非議、嫉妒和打擊。我們平時除了在工作上支持，在生活上關心外，最重要的是在他們受到挫折、遭受委曲時，能否挺身而出，替他們推功攬過，承擔責任，從某種意義上來說，這是檢驗一個領導者素質的試金石。只有這樣，才能創造一個人盡其才，人盡其力的良好事業環境，即使工作再繁雜再艱難，也會達到“勝似閒庭信步”的境界。
三、鄉村治理的工作重點
1、必須進行思想武裝。在一個鄉鎮，黨委政府完全可以運用手中的政治資源和經濟資源，用堂堂正正的理論通過強化訓練來武裝優秀群體，以金錢為槓桿，以地位為手段，使一些最具有影響力的優秀群體的價值觀和利益目標達到整合統一。社會各階層的優秀分子和活躍分子決定了各階層的價值總體取向，我們影響了他們，就影響了整個社會。巴萊多的“二八定律”就這樣認為：在任何一組東西中最重要的只佔其中一小部分，約為20%，其餘80%儘管是多數，卻是次要的。如在一班學生中，有20%的學生佔有了老師80%的時間和精力；在一個商店，有20%的顧客實現了80%的利潤。面對紛繁複雜的社會，只要找出儘管是少數的但卻是各階層中的優秀的代表人物，分配時間，集中精力加以影響和武裝，其力量不亞於核爆炸。
因此，在一個鄉鎮，首先是幹部吸收和培訓的問題。因為，政策和策略決定了之後，幹部便是決定因素，如果沒有當年的延安幹部培訓，就沒有解放中國時那麼大的戰鬥力。鄉鎮黨委政府要經常不定期分別舉辦鄉鎮幹部和村組幹部中的優秀分子的培訓，特別是青年幹部的培訓，要強化訓練，對少數人甚至要進行洗腦，用什麼樣的思想武裝頭腦？比如群眾觀，怎樣才是正確的群眾觀？這就既要堅決反對置為人民服務的宗旨於不顧、搞簡單的行政命令，又要堅決反對置國家政策法律於不顧，走群眾尾巴主義路線。既要服務群眾，又要領導群眾。通過在思想上進行佔領並武裝，對典型的案例地進行分析討論，對先進村和後進村進行解剖調查，在教學相長的過程中，激活每個參與者的潛能，提高每個參與者的理性思維，從而使當今鄉鎮大多數幹部感情用事、感性想事這樣一個狀況行到根本改變。有良好的理性思維作為指導，工作中才可能有良好的行動。
第二是農技和市場經濟的培訓問題。產業結構調整為什麼這樣艱難，一個重要原因就是種養技術素質普遍偏低造成千百萬農戶的信心不足，市場經濟的規律未被掌握造成農戶裹足不前，在經濟落後的鄉鎮，各行業的優秀分子未被現代科技和現代市場經濟武裝起來，同時，又沒有培養出科技種養和市場經濟的活躍分子，產業結構調整就肯定會步履艱難。因此，鄉鎮黨委政府就必須根據農時和現實，選擇一些活躍分子和優秀分子，舉辦各種類別的培訓，如水果的種植、雞、豬等養殖，對市場前景的分析和中外名優農產品的推介等，既可以以中心村為培訓點，出可以鄉鎮為培訓點；通過聚合裂變，以釋放能量，來啟動經濟的發展。
第三是文化建設。通過各種形式的培訓，輔之以政治，經濟手段，進行潛移默化，使這些優秀分子和活躍分子認同我們的大目標，進而影響所代表的各個階層。同時，在各行業各層次培養並樹立標兵，用典型帶動來實施輿論導向。
2、必須整合社會力量。統一戰線是毛澤東創建中國的三大法寶之一。毛澤東曾說，共產黨人要把95%以上的群眾團結在自己周圍，也就是統一戰線。在一個鄉鎮，如果不能整合各層次的社會力量，鄉鎮黨委和政府就會成為孤家寡人，談不上什麼所謂的影響力。
首先是黨政班子的團結，但只有黨政主要負責人的團結，才能達到整個班子的目標統一和利益一致，才能把全體鄉鎮幹部組織成一個步調一致戰鬥方陣，這是第一道統一戰線。
其次是村組幹部和黨員的第二道統一戰線，本著“幹部在使用中培養，在培養中使用”的原則，把各村一些最具有影響力的優秀活躍分子，吸收充實到村組幹部和黨員隊伍。村兩委班子要建強，村民小組長要選準。組長是鄉村社會的神經末梢，如果組長隊伍建設這個基礎不牢，村委會就會搖動。村黨支部必須以鄉鎮黨委政府作為後盾，用政治策略和經濟手段，使全體村組幹部和黨員的達成共識且目標基本一致。這樣，鄉鎮政權的經絡和血管才能暢通，以免於局部癱瘓。
再次是通過以經濟為載體，政治手段統一全體鄉鎮幹部和村組幹部及黨員的目標，並使之影響到家屬和親朋好友，這就是第三道統一戰線。
最後，如果縣委政府運用行政手段要求全縣所有工作人員的親屬在農村的矛盾，由本人包乾負責，無論是矛盾糾紛還是產業調整。如產業結構調整，他完全可以幫助農村的窮親戚脫貧致富，既符合儒家社會重視親緣關係的道德觀念，也符合城市反哺農村、富人反哺窮人的戰略思想。在我們鄉鎮，書記和鎮長每年春節不僅要對在外工作人員和有成就的務工經商人員寄出慰問信，而且還要對其家屬登門拜年。
如果能夠建立起以上四道統一戰線，何愁鄉鎮政權的凝聚力強，何愁農村社會矛盾不能調和，何愁農村社會大局不穩？
建立這四道統一戰線的關鍵，就是鄉鎮幹部能不能錯位，當今農村矛盾錯綜複雜，根源之一就是利益不盡一致。矛盾發展成為敵我矛盾時，自然有司法機關處理，而在處理人民內部矛盾的時候，註定我們鄉鎮幹部能只能充當矛盾調和者，而且只有充當中立的調和者，鄉鎮政權的權威才會被各層次群眾的接受，才可能把矛盾的雙方統一在自己的兩邊，才可能在對立中尋找共同點，成為調和對立的橋樑，去達到對立之後的統一。尤其是作為黨政主要領導人，即使是矛盾直接對準機關本身甚至自身的時候，也要超脫在矛盾之上，把矛盾調和當作第一天職；如果雙方觀點不能統一，也要反覆勾通談判，爭取儘可能地妥協與接近，否則，在對立中尋求統一就會成為一句空話。
3、必須善待貧困群體。最貧最苦的人最具有鬥爭性而最不具有妥協性，毛澤東曾說過：哪裡有壓迫，哪裡就有反抗，主要是指這一群體。有史以來，這一群體一直是對抗政府中的中堅力量，改朝換代的主力軍。在任何時候任何地方最富的人是少數，最窮的人也是少數，中間狀態佔絕大多數，明智的統治者，選擇了“爭取兩頭，穩定中間”的政治策略。其中的祕決就是因為爭取了貧困群體對政權的支持，就是除了火源；富裕了的群體是政權天然的支持者，是隔離帶；貧富之間的中間群體最易於妥協，沒有火源就難以點燃。如何對待貧困群體，決定著一個朝代的興衰。善待貧困群體，就會使社會矛盾緩和，政權趨於穩定；有穩定的社會環境才有可能全力去發展經濟，才有可能走向繁榮。史書稱之為以仁治國，仁者無敵。
所以，在對待農民包括計劃生育工作在內，切忌照搬本本，搞所謂一刀切的公平執法。可以說，凡是涉農案例，都是它的錯，因為人窮氣高。一些貧困的農戶在鄉鎮幹部收取稅費或開展計劃生育工作時，很自然出言不遜，針鋒相對；衝突一旦發生，中產階層的農戶就會去火加油，富裕的農戶就會混水摸魚，對抗政府的統一戰線就隨之形成，這個地方就自然失控了。因此，我們不僅要根據貧困農戶的貧困程度採取相應的減免緩政策，而且要通過各種渠道幫助他們脫貧致富，確保我們這個社會的軟腹部的安全，以預防社會的裂變。這不僅是一個重大的社會問題，而且是一個重大的政治問題。
（作者時任湖南省衡陽縣三湖鎮黨委書記，本文系作者於2005年7月11日在湖南省委黨校舉辦的“全省優秀鄉鎮黨委書記培訓班”上的討論發言）
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