民國海疆版圖演變與南海斷續國界線的形成

1、中國傳統的“輿地之學”迅速發展,為南海斷續國界線的形成選定了劃界模式

近代以來,我國疆域遭到了列強的蠶食鯨吞,邊界線發生了頻繁的變動,民族危亡與邊疆問題糾纏在一起,這成為激發國人愛國熱情,奮起反抗西方列強的主要動力。在這個中國社會大變革、大動盪的時代,一項研究疆域政區消長和古今地名演變的沿革地理學與地圖出版業,獲得了超常的發展機遇。據大量的文獻記載,在民國時期,沿革地理學及後來的歷史地理學是一門顯學,中學就已開展史地學教育,大量的地圖學家、地理學家、教育家以出版地圖、地圖冊的方式為中學出版地理教材,許多綜合性大學也都設立了史地學科、地圖製圖和測繪專業。據初步統計,民國時期有關南海諸島歸入中國版圖的歷史地圖共出版了60多個版本。

如《中華民國地理新圖》之《中華民國邊界海岸及面積區劃圖》、《中華最新形勢圖》之《中華疆界變遷圖》、《中國南海各島嶼圖》、《中華建設新圖》中第二圖《海疆南展後之中國全圖》以及《南海諸島位置圖》和《中國分省區域地圖》等等。歷史地理學又強烈地驅動著地圖學、測繪學和出版業的發展,而把同期源於西方科技的地質學、海洋學拋在後面。因此,在表達海洋主權邊界時,民國政府區別於美國的大陸架及其地底和海床、南美國家的200海里領海權等相對模糊的邊界表達模式,用地圖邊界符號(疆界線)清晰地標示對所屬島嶼所有權的範圍,有豐厚的技術支持和久遠的文化傳統。本研究所查證的大量明清以來官方和民間出版的版圖、地圖冊、地理學著作表明,中國用地圖疆界線段表達疆界主張,是古今通用的一種做法,早在南海斷續國界線公佈之前,民間和官方出版的地圖冊中,就已存在對陸地與海洋邊界以多種疆界線標示的畫法,而且這種畫法所表達的國家主張,更容易為周邊國家所注意和認知。據史料記載:美國與西班牙於1898年12月10日在巴黎簽訂和約,將西屬菲律賓群島割讓給美國時,就採用在海域上劃一條想象線的方法,將想象線範圍內、原屬西班牙的島嶼全數割讓給美國。這條“想象線”也就是“島嶼歸屬線”。

我國南海斷續國界線公佈之後,世界各國也相繼提出了國界線,如朝鮮三八軍事分界線、中印麥克馬洪線,也都是用同樣的線段來表示界線。

2、民國時期國人獨立民族國家意識的不斷增強,海疆視野的不斷拓展,為斷續國界線的形成創造了社會動力

1912年,中華民國剛剛建立,地圖學家胡晉接、程敷鍇就根據清末輿圖資料和廣東水師提督李準巡視南海諸島的記載,編繪出版了《中華民國地理新圖》。在這幅以民國疆界為基準,劃出分區分省的系列地圖冊裡,有一幅《中華民國邊界海岸及面積區劃圖》。據初步考證,也就是在這幅圖裡,出現了南海的連續疆界線標示,只不過當時這個疆界線還沒有伸展到南海南部。這本地圖集,曾得到了當時社會著名進步學者梁啟超、馬君武、黃炎培、章士釗、陳獨秀等人的高度好評。繼胡晉接之後,民國時期另一名地圖學家屠思聰於1927年5月出版了《中華最新形勢圖》,其第七圖為《中華疆界變遷圖》。在這張圖裡,再一次出現了“連續疆界線”標示,從廣西防城一直沿北部灣中越中間線往南,在西沙群島南部兜過中沙群島,東北向一直穿過臺灣海峽東部,延伸到東海和黃海的鴨綠江口。

1931年6月24日,國民政府為抵禦西方列強的海上入侵,頒佈領海範圍3海里令,正式宣佈中國採用3海里領海寬度制度,從而結束了中國多年來沒有規定領海寬度的歷史。3海里令的宣佈標誌著中華民國領海制度的正式建立,同時它也在一定意義上影響了政府官員和地圖學家們對海上疆域的視野。

1933年4月,法國侵略者入侵了南沙群島的9個小島,民國政府外交部提出抗議。6月,中國政府針對外國侵略者亂改南海諸島名稱,部分島礁名稱不統一,比較混亂的問題,設立了由內政部、外交部、參謀本部、海軍部、教育部及蒙藏委員會等官方機構組成的中國水陸地圖審查委員會○10,該委員會分別於1933年12月21日召開第25次會議和1935年3月22日召開第29次會議,專門審定南海各島嶼、沙洲、暗沙、暗礁的名稱。

1935年1月,中國水陸地圖審查委員會會刊第一期公佈了審定的《中國南海各島嶼華英名對照表》,包括島、沙洲、暗沙、暗礁的名稱132個,第一次將南海諸島明確地分成四部分:東沙島(即今東沙群島)、西沙群島、南沙群島(即今中沙群島)和團沙群島(今南沙群島)1935年4月,在民國海軍海道測量局完成了南海諸島的實地測量後,水陸地圖審查委員會會刊第二期專門繪製的《中國南海各島嶼圖》,確定了中國南海最南的疆域線至北緯4度,把曾母暗沙標在中國疆域線內。這是民國以來,中國政府第一份公開出版的地圖,也是比較詳盡地標繪南海諸島各島嶼、沙洲、淺灘的地圖,此會刊《中國南海各島嶼圖》的發行,成為以後中國地圖界出版南海地圖的重要依據。

1936年,我國地理學者、河北師範學堂白眉初,在已公開發行的《中國南海各島嶼圖》的基礎上,繼承屠思聰的《中華海疆變遷圖》中的海疆國界線的畫法,繪製了《中華建設新圖》中第二圖《海疆南展後之中國全圖》,首次完整地標繪了包括南海諸島各島在內的歸屬中國的範圍線,並將位於北緯4度附近的曾母暗沙作為中國的最南端。自此以後,中國政府和地圖出版界都沿用這種畫法。

3 、美國等國家擴大對海洋自然資源的佔有權及世界圈海運動的興起,為民國時期確立南海海疆線提供了國際範例

中國南海“斷續線”公佈的年代,正是德意法西斯和日本法西斯戰敗,第二次世界大戰結束,聯合國憲章通過和聯合國成立,美國、蘇聯雄居世界霸權地位,世界秩序開始重建這樣一個大國際背景下。特別是美國,通過參加“二戰”,動員國內積極支持反法西斯戰爭的力量,順利地發展了遠遠超過本國自衛能力的海權,在世界上建起了一支強大的海軍,海洋霸主地位無人匹敵。毫無疑問,它已具備了主導重建世界秩序的能力和資本。

1945年,美國依靠“二戰”當中快速發展起來的海洋勘察技術,在墨西哥灣的海洋勘察中驚喜地發現了石油,這些石油分佈在美國得克薩斯州沿海海洋的“大陸架”地底和海床中。同年9月28日,當世界許多國家都還不知“大陸架”為何物的時候,美國總統杜魯門就發表了《大陸架公告》,主張美國“對鄰接其海岸公海下大陸架地底和海床的天然資源擁有管轄權和控制權”。

美國《大陸架公告》一出,世界為之瞠目,反應最快的就是南美一些國家。美國面向兩洋的大陸架寬度大多自然延伸200海里到300海里之間,南美一些國家或在南太平洋海岸這一邊,或在加勒比海地區與美國海洋接壤,大多沒像美國那樣寬度的大陸架,也沒有進行過詳細的考察。但這些國家為了維護本國的海洋權益,他們就“創造”了一個接近美國大陸架寬度的概念———200海里領海權。美國發表《大陸架公告》兩個月後,墨西哥就宣佈他們的領海在183米的等深線以內; 1946年10月,阿根廷宣佈200海里領海權; 1947年智利和祕魯相繼掀起了爭取和維護200海里海洋權的鬥爭。接著哥斯達黎加、薩爾瓦多等國也相繼提出了類似的要求,出現了向海洋擴大沿海國主權和管轄權的一股新潮流。在當時,世界許多國家擴大海洋管轄權的消息通過民國政府外交部、國際法學界、教育界和媒體傳到中國國內後,客觀上為民國政府確立南海斷續國界線提供了國際範例。

第二次世界大戰結束前的1943年,我國作為對日作戰的同盟國,參加了中、美、英三國在開羅召開的會議,會議發表了著名的《開羅宣言》。《開羅宣言》一個主要原則就是日本必須放棄“其以武力或貪慾所攫取之土地”,並且指定這些土地包括太平洋的一切島嶼、中國東北四省、臺灣、澎湖等。中國政府可以無條件收回上述土地,這裡也理所當然地包括南海諸島。因為,日本從第一次世界大戰之後,不僅佔領了中國大陸、滿洲、臺灣和澎湖,還佔領了南海諸島。這些島嶼也屬於《開羅宣言》的語境中必須歸還給中國的島嶼。

“二戰”之後,中國與蘇聯、朝鮮、印度、緬甸等國發生多起疆界認定爭議,在南海方面,法國殖民者已開始佔領南沙部分小島。為了專門處理此種爭議,內政部特地設置方域司。該司主要職責為全面測量勘查中國疆界、疆界糾紛處理、行政區域劃分調整勘測、行政區域名稱以及各級行政區域資料之收集保管及圖志編印的工作。1946年7月18日,民國政府政務院批准成立內政部方域司,第一任方域司司長由復旦大學地理系教授傅角今擔任。在內政部方域司的主持下,由民國政府內一批愛國人士、教育界的一批愛國學者和海軍部一批軍官及由各大部委組成的水陸地圖審查委員會,開始積極籌備如何收復被日本佔領的南海諸島,恢復傳統海疆線的工作。

1946年10—12月,民國政府在各國公認的情況下,派遣“太平”艦、“中業”艦、“永興”艦、“中建”艦前往南海接收南海諸島,其中“永興”艦、“中建”艦兩艦接收西沙,“太平”艦、“中業”艦接收南沙,“太平”艦後來又奉命接收東沙群島。我國接收人員在西沙永興島舉行立碑、鳴炮升旗儀式,宣告海外。在南沙群島也舉行了同樣的儀式,以定國疆,並派兵駐守。與此同時,還實測和繪製了南海諸島地圖,包括《南海諸島位置圖》(1∶400萬),《西沙群島圖》(1∶35萬),《中沙群島圖》,《南沙群島圖》(1∶200萬),《太平島圖》和《永興島圖》。在《南海諸島位置圖》上,所標的四大群島名稱與今天地圖完全一致。

中國當時對海洋沒有進行技術勘測(技術能力不足),也不知大陸架的主張會帶來哪些權益和後果,因此中國對南海只進行過水道測量和島礁勘測,顯然不能按照美國《大陸架公告》的邏輯和技術規範發佈《南海大陸架公告》,也不能按照南美國家的口徑枉自提出200海里領海權的主張。加之又處在內戰最激烈的“平津”、“淮海”兩大戰役階段,國民黨政權風雨飄搖,民國政府的主要注意力不在海疆邊界的劃定上。

5、中國最終以公開出版版圖、歸屬行政管轄和發佈島礁名稱對照表等形式,為南海斷續國界線獲得國際社會的承認提供了國際法依據

地圖是人類文明發展的產物,是以形象的符號模型表示自然或社會現象空間分佈、相互聯繫與動態變化的圖形。地圖關係到國家主權、版圖完整、政治主張、民族尊嚴,尤其是版圖體現著一個國家主權方面的意志和在國際社會中的政治和外交立場,具有嚴肅的政治性、嚴密的科學性和嚴格的法定性。

1947年3月15日,國民政府內政部發布“第422號令”,將西沙“暫交海軍管理”。4月,國民政府內政部、國防部、外交部、海軍部開會確定“南海領土範圍應至曾母灘”(曾母暗沙)。

1947年6月11日—15日,廣東省政府根據內政部方域司的致函,在廣州舉辦了一次具有學術意義和國防意義的西沙、南沙群島物產展覽會,公開展出內政部、海軍接收人員從南海諸島採集回來的各種實物、標本、圖片、圖表以及歷史文物等珍貴的資料,這次展會引起了社會各界人士的重視,參會人數達到了30萬人。1947年10月,中國政府確定中國邊界東西南北四至地點及其經緯度,最南的邊界定為北緯4度的南沙群島曾母暗沙,並在編繪出版的《南海諸島位置圖》中,以未定國界線標繪了一條由11段斷續線組成的線。

1947年上半年,由民國政府內政部方域司編繪、國防部測量局代印的《南海諸島位置圖》,除標明東沙、西沙、中沙、南沙4個群島,註明大部分島礁名稱外,還在4個群島周圍標繪有11條斷續國界線,其最南端標示在北緯4度附近的曾母暗沙南側。在公佈此線的同時,還公佈了《南海諸島新舊名稱對照表》,內容包括新訂名稱、意義、中外舊名等項,其中南沙群島名稱102個。1947年12月1日,內政部及水陸地圖審查委員會重新審定南海諸島地名172個,公佈中外。原南沙群島改名為中沙群島,團沙群島改名為南沙群島。

1948年初,內政部將南海斷續國界線收入公開發行的《中華民國行政區域圖》中,向國際社會正式宣佈了中國政府對南海諸島及其附近海域的主權和管轄權範圍。

新中國成立後,經政府有關部門審定出版的《南海諸島圖》和《中國華民共和國全圖》,也標繪了南海斷續國境線,而只是將11段斷續線去掉北部灣2段,改為9段斷續線,地理位置上稍有調整。

1992年,中國政府頒佈了《中華人民共和國領海及毗連區法》,第2條的條文為:“中華人民共和國的陸地領土包括中華人民共和國大陸及其沿海島嶼、臺灣及其包括釣魚島在內的附屬各島,澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島及其他一切屬於中華人民共和國的島嶼。中華人民共和國領海基線向陸地一側的水域為中華人民共和國的內水。”再次肯定了斷續國界線內的南海諸島的主權屬於中國。

1996年,中國頒佈《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》,在依法劃定我國的專屬經濟區和大陸架的同時,該法第14條規定:“本法的規定不影響中華人民共和國享有的歷史性權利”。這個歷史性的權利,主要是指斷續國界線內對南海諸島的歷史性權利。

南海斷續國界線形成前後,國際上關於國家海洋疆界的劃定並沒有形成統一固定的劃界模式。從國家實踐來看,這一時期每一主權國家提出什麼樣的海疆邊界劃界模式,與這個主權國家政治、經濟、軍事、科技和文化的發展水平有著重要的關係,更與這一國家在國際上的話語權和影響力密切相關。中國以出版行政版圖的方式提出南海斷續國界線內四大群島歸屬中國管轄,也是當時國際法和國際慣例中通用的劃界模式,理應得到國際法和國際社會的尊重,特別是1982年通過的《聯合國海洋法公約》理應補充與中國主張相適應的條款,以示公允和公平,這是毋庸置疑的。但遺憾的是,國際社會和部分周邊國家在解讀斷續國界線問題上,幾乎都“屁股決定腦袋”,用現代國際海洋法去衡量60年前的海洋劃界行為和規範,連我們自己一些專家學者也陷入了認知誤區。長此下去,中國將在南海海洋劃界問題上再一次在國際社會失語,這是極其危險的。

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