2017年3月16日，美國白宮公佈了2018財年聯邦政府預算綱要報告，增加國防預算540億美元，漲幅高達10%。這份報告被命名為《美國優先：讓美國再次偉大的預算綱要》。報告名稱包含了特朗普競選期間兩個最具代表性的口號，用意之深，可見一斑。特朗普在報告中說，“預算必須將美國人的安全作為首要目標，因為沒有安全就沒有繁榮”。軍費開支是一個國家對外政策的風向標，這一輪美軍軍費的強勢增長透露出了多重戰略考量。
“跌跌”不休和“漲”聲一片
美國軍事費用是指美國聯邦政府支出中所有與軍事相關的開支，組成複雜，涉及國防部、國務院、國土安全部等眾多部門。其中，國防部基本預算和海外突發行動費用是美國軍事預算的主體，也就是我們通常所提到的美軍軍費。近30年間，美軍軍費的變化可以用一波三折來形容。
美國近年國防預算
1991年聖誕節戈爾巴喬夫宣佈辭職，蘇聯國旗從克里姆林宮上空緩緩降下，數十年的勁敵頃刻間煙消雲散。此時的美軍可謂“一覽眾山小”。但刀子一旦失去對象，其價值便會大幅縮水。冷戰結束後，美軍軍費一度大幅度削減，軍隊員額一降再降。大炮一響，黃金萬兩。受阿富汗戰爭和伊拉克戰爭的影響，美國軍費開支2002年-2010年始終保持高速增長態勢，年均增幅超過9%，2003年更是達到創紀錄的13.8%。但是從2011年起，美國軍費開支開始回落，美國國防預算從6910億美元減少到5604億美元，下降幅度達19%。與坐享冷戰後期的安全紅利不同，主動“結束”全球反恐戰爭和減少海外干預是最近幾年美軍軍費減少的直接原因，但從長期來看，鉅額政府債務和財政赤字、經濟衰退以及社會支出膨脹則是美軍軍費減少的長期性和根本性原因。需要指出的是，這一階段美軍軍費的削減不僅體現在絕對數額上，國防支出佔聯邦支出和國內生產總值的比重也明顯下降。“美國隊長”也不得不勒緊腰帶過日子了。
自2010年開始，美國經濟呈現出復甦趨勢，制約美國軍費增長的因素逐漸減弱。其次，國際安全形勢進一步惡化，特別是2014年“伊斯蘭國”的興起，直接拉高了美軍海外突發行動費用。再次，軍方和部分智庫借近年來美國內政和外交的困境，猛烈抨擊削減軍費政策，逐漸形成了一股推動美國重建軍備的強大力量。終於，奧巴馬要求將2016財年的國防預算增加到5853億美元，增幅為4.4%。但考慮到通貨膨脹等多種因素影響，該輪軍費增長乏善可陳。此次特朗普政府公佈的軍費預算才算得上真正意義的“超量恢復”，消息一出，自然是掌聲一片。
美國著名鷹派、共和黨大佬約翰·麥凱恩自2015年掌舵參議院軍事委員會，一直主張取消美國國防預算的全面削減，叫停國防自動減赤機制，卻沒有取得成功。如今特朗普上臺，摘掉軍備支出“緊箍咒”的難度將大為降低。特朗普的執政理念，他選擇的內閣，以及共和黨控制的國會使得美國在未來2年-3年的軍費支出增速上升的可能性有所增加。現在各方討論的焦點主要在於增長幅度。如此看來，“美國隊長”的苦日子終於到頭了。
里根政府擴大了里美國的軍事優勢
大棒在手，威懾在口
羅斯福曾經說過：“說話要和氣，但手中要有大棒。”胡蘿蔔加大棒一向是美國馳騁國際舞臺的重要手段，但不同時期大棒的內涵卻發生著變化。奧巴馬重視發揮軟實力和巧實力的作用，承認美國實力今非昔比，儘量管控危機而非奢望解決危機。如今，特朗普提出“以實力求和平”，欲一改奧巴馬“過於軟弱”的詬病，強硬底色濃厚。
這不由得讓人想起以重振國威出名的里根政府，“星球大戰”計劃至今仍被人們津津樂道。特朗普提出要讓美國再次偉大，和里根的理念有異曲同工之感。在實現路徑上，包括特朗普在內的許多共和黨人都信奉里根時代的觀點，即防務開支是刺激經濟最為合理的支出形式，增加軍費本身也是提升美國製造業的重要手段。美國擁有強大的軍工複合體。以建造航母為例，需要上萬個部門共同協作，創造了大量的就業崗位，可以極大地拉動經濟發展。另一方面，共和黨與美國的軍工集團聯繫較民主黨更為緊密。特朗普的上臺離不開軍工企業的大力支持，勝選後的“論功行賞”自然必不可少。美國政權與軍火集團存在的灰色交易，已經是美國心照不宣的“祕密”。同時，特朗普政府推行“美國優先”的政策，焦點在於貿易、移民和國土安全等問題。如果沒有強大的軍事力量作為後盾，美國的話語權將被削弱，這顯然與特朗普政府的政策主張不符。
在內外因素的綜合作用下，2018財年預算千呼萬喚始出來。正如白宮行政管理和預算局局長米克·馬爾瓦尼所說，毫無疑問這是一份“硬實力預算”，而非“軟實力預算”。在提升國防預算的同時，它還大幅度削減了美國在軟實力領域的投入，國務院、國際開發援助署等用於美國軟實力建設密切相關的項目削減幅度達到29%。
特朗普上臺後更注重美國自身實力的建設
與之對應，美國加大了在伊拉克、敘利亞、也門和索馬里的軍事行動，恢復向巴林出售武器，帶頭抵制禁止核武器的對話。管中窺豹，可見一斑。未來，美國對軍事力量的依賴程度更深，對外政策軍事化趨勢愈加明顯。但增加軍費和窮兵黷武之間並不能直接劃等號，也不一定意味著軍事介入和軍備競賽。特朗普誓言要讓美軍強大到沒有人能夠給美國製造麻煩的程度。一言以蔽之：威懾潛在敵人。2017年4月6日，美軍發射59枚“戰斧”巡航導彈對敘利亞實施打擊，緊接著在阿富汗使用“炸彈之母”，這兩個發生在地球兩地的事件如“蝴蝶效應”般對朝鮮半島事態有所牽動。如今美國加強了在朝鮮半島的軍事部署，“卡爾·文森”號航母打擊群已經就位。口頭上，朝鮮仍以強硬相對，但行動上普遍預期的核試驗卻沒有進行，說明朝鮮已經明顯感受到了壓力。
特朗普要避免昂貴的冒險干涉主義，通過威懾獲取“物美價廉”的安全。這不由得讓人想起科幻小說《三體》中執劍人這一角色。作為美利堅的執劍人，特朗普要提高威懾度無非3個途徑：增強能力，展現決心，使對手意識到你的可怕之處。可究竟在多大程度上特朗普可以把威懾力兌現，變成一種行動？讓我們拭目以待。
最強美軍還是最貴美軍？
在歷史上，美國有多次大幅度增加軍費的例子，但與以往不同的是，此次增長的軍費不是用於應對戰爭，而是“將主要用於投入建設更加強大的軍隊”。但重金打造的最貴美軍一定是最強的嗎？
造價高昂的F-35戰鬥機
受前期軍費下降的影響，美國陸軍、海軍陸戰隊都被迫裁減，空軍削減幅度較小，海軍規模基本得到維持。在預算的結構上，資金分配重點向研發項目傾斜，第三次“抵消戰略”應運而生。除此之外，運營與維護、採購、人力支出3個方向均有不同程度的削弱。這其實體現了美軍近年來的發展思路：用質量來彌補數量不足，建立一支依靠高新技術、更精銳、更靈活的軍隊。然而落花有意，流水無情。事實證明，目前美軍技術的進步還無法對衝規模上的減少。同時採購金額的減少嚴重製約了裝備的更新，無論是對核力量還是常規力量都產生了不利影響。
早在2016年9月7日，特朗普在費城專門就國防政策發表演講稱：“只要我入主白宮，我會要求國會全面取消國防自動減赤機制，並且提交一份新的預算以重振軍隊。”在他當時的計劃中，美國陸軍將由47.5萬人擴至54萬人，海軍陸戰隊將擴至約36個營，空軍確保擁有至少1200架戰機，海軍艦船潛艇將增至350艘。雖然這些願景不一定全部得到落實，但特朗普已經著眼於建設規模更大、能力更強、更加致命的聯合力量的總體目標。新增國防預算將首先用於恢復美軍的戰備水平；之後再增加美陸軍和海軍陸戰隊的規模，增加海軍艦艇數量，以更快的速度購買F-35聯合攻擊戰鬥機；同時加大核武器、反導力量建設力度，增加太空、網絡等新型領域的投入，確保美軍的技術領先和絕對優勢。隨著軍費的增加，在採購和研發項目上的預算將優先得到保證。同時，近年來美軍制定了全球公域介入與機動聯合概念等戰略，海軍和空軍仍是未來美國發展的重點。
近年來，美國一直陷於反恐戰爭，尚未恢復元氣
如果我們站在更廣闊的時間維度來審視，如今的美軍處於一個極具歷史意義的節點。長期的反恐戰爭侵蝕著美軍應對正規戰爭的能力並佔用了大量國防資源。長時間執行低強度的反遊擊作戰，導致士氣低落、紀律鬆散、應對正規戰爭的技戰術水平退化。自“9·11”事件發生到2014年，美國在反恐行動中共花費了1.6萬億美元。這相當於美國3年國防基本預算的總和。元氣尚未恢復，接踵而至的軍費削減打亂了美軍的計劃。在這5年間，許多先進武器研發項目都面臨資金不足的壓力，有的被迫推遲，有的則被完全放棄。在具體的技術領域，如電子信息系統、精確制導系統、太空與網絡等，美國一超地位逐漸減弱，多強並起、你追我趕。愛因斯坦早就說過，那種以為美國能夠永久壟斷先進科技的想法不僅是錯誤的，而且是危險的。
無論是反恐戰爭的消耗還是連續5年的軍費削減，所造成的損失仍在美軍的承受範圍之內。我們關注的重點不應該只是美軍一時的跌倒，而是它是否仍舊具有強大的恢復能力。無論如何，在未來的很長時間內，美國仍然是世界上軍事力量最強大的國家。特朗普此番舉措就是想把美軍拉回到大國競爭和維持霸權的主線上。蕭瑟秋風今又至，換了人間。美利堅的錘子再強大，也不能把所有問題當做釘子。超級英雄想拯救世界，那就先從拯救自己開始吧。
版權聲明：本文刊載於《軍事文摘》雜誌2017年第6期，作者：張傑。如需轉載請務必註明“轉自《軍事文摘》”。