龐中英
2019年的聯合國大會（the UN General Assembly)是其第74屆，將於本月17-30日在美國紐約市舉行。這是一年一度關注全球問題和全球治理的最重要機會。
今年的聯合國大會日程再次充分反映了聯合國在全球治理中的中心作用。但是，我們知道，原則和方向確定後，關鍵在行動。聯合國代表的是國際社會（國際社會包括的不僅是各個主權國家構成的國際體系，而且是“我聯合國人民”）的集體行動。“集體行動”從來都是聯合國最為重視的。所以，我們看到今年的聯大都是在推動冷戰結束後聯合國歷經千辛萬苦達成的最為重要的一些全球治理協議的貫徹。
除了維護世界和平，促進世界發展，尤其是推動全球的可持續發展無疑是聯合國最為中心的工作。9月24日，聯大將舉行聯合國高級別政治論壇（HLPF），討論可持續發展問題。聯合國把可持續發展升高到全球政治的高度，試圖引起各國政治領導人對可持續發展的普遍關注。9月26日，聯大將舉辦高級別的可持續發展融資（FfD）會議（這種會議已經不是第一次）。我們知道，2015年9月25日，在聯合國成立70年的時刻，聯合國可持續發展峰會在紐約總部召開，193個聯合國成員國在峰會上正式通過17個大的可持續發展目標。這17個大目標如今正在深入世界人民的心中。
在地球氣候變化治理中的中心作用也許是聯合國的當代國際正當性（international legitimacy）的最大來源之一。在目前，美國特朗普政府等國家的政府對待氣候變化的態度和參與氣候變化治理的政策發生了不利於全球氣候變化治理的情況下，聯合國氣候變化治理進程的處境更加艱難。9月23日是舉世矚目的聯合國祕書長召集的氣候峰會，全稱是（治理）氣候變化行動峰會（Climate Action Summit ）。我們知道，聯合國“氣候峰會”也不是第一次了，但是，在“行動”上的峰會還是第一次。《聯合國氣候變化框架公約》（United Nations Framework Convention on Climate Change）各締約方在2015年達成歷史性的《巴黎氣候變化協定》（巴黎協定），而2018年各締約方又在波蘭卡托維茲通過《巴黎協定》的實施細則。（2017年6月1日，美國總統特朗普兌現其競選承諾，以氣候變化治理有害於美國經濟“導致競爭劣勢”等為理由，宣佈撤出《巴黎協定》。作者注）
根據聯合國“氣候行動峰會”官網，這次峰會“不僅將展現各國在共同政治決心方面的飛躍，還將展示為支持該議程在實體經濟領域開展的大規模行動。這些進展將共同傳達強烈的市場與政治信號，並加強實現《巴黎協定》的各項目標與可持續發展目標所必需的國家、企業、城市和民間社會之間‘力爭上游’的勢頭”。
9月23日，聯大舉行“全民健康覆蓋（UHC）高級別會議”。全球衛生治理是全球治理中的迫切而重大的內容。聯合國在2017年12月通過《全球衛生和外交政策：解決包容性社會中最脆弱人群的健康問題》的決議。聯大的“全民健康覆蓋問題高級別會議”，其主題是：全民健康覆蓋：共同建設一個更健康的世界，一些國家的元首和衛生部長，以及全民健康覆蓋支持者將與會。
今日的聯合國，確實在行動，行動是全方位的，不限於我上面舉的幾個最重要方面。但是，聯合國行動面對的困境是巨大的，其中最大的困境是聯合國不僅沒有完成冷戰後開始的必要的“改革”（聯合國改革），更談不上按照共識的全球治理的標準，實現更大程度的、雄性勃勃的變革——聯合國“轉型”——具有真正進行全球治理的使命和能力。聯合國面對的困境限制了聯合國實現其當前的從可持續發展到氣候變化治理的宏偉目標。
第二，以進攻性的民族主義為指導的現在美國政府對待聯合國的態度和政策正在變得更加消極。現在我們還不知道美國總統在今年聯大上講什麼，但這位美國領導人2018年9月24日在聯大的演講卻是眾所周知：“我們反對作為意識形態的全球主義”，“反對全球治理”。他列舉了他上臺以來美國政府的一些“退群成就”（包括退出聯合國人權理事會）。預計在本次聯大上特朗普政府這一反對全球治理的根本態度不會改變。特朗普政府對全球治理的反對在根本上已經動搖了聯合國主導下的全球治理。
第三，世界和平正在面對重大挑戰。中美兩國是進入新的21世紀的長期“和平共處”，還是走向大國衝突，目前處在一個大的十字路口。頑固而惡化的全球“不平等”、氣候變化等都是根本上威脅世界和平的中心問題。在本次聯大之前，8月2日，美國正式撤出與俄羅斯之間的《中程核武條約》（the Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty）。這一撤出動搖了世界戰略穩定，因為，冷戰時代美蘇之間達成的、冷戰後美俄間維持的這一協定的意義不僅是關於美俄雙邊的和平與安全的，而且是關於世界的和平與安全的。總之，世界和平正在遭遇巨大挑戰。在全球體系中的一些關鍵區域，如中東，戰爭的可能性正在上升，冷戰後越來越關注發展問題的聯合國將不得不重新強調和平問題。
在特朗普餘下的任期，美國肯定不會擁抱聯合國代表的多邊主義。美國對全球治理的消極甚至批評態度將繼續是聯合國“行動”的障礙，而不是聯合國取得成功的保障。不過，這並不意味著美國不利用多邊主義。美國仍然在聯合國，聯合國總部也不會離開美國。作為國際組織的聯合國到底如何開展與特朗普政府的交往，接下來也繼續值得關注。聯合國仍然是特朗普政府的重要舞臺。這次聯大開幕前，特朗普政府任命了其新的駐聯合國大使克拉夫特（Kelly Craft）。
對特朗普的美國來說，相比之下，G7等聯合國之外的多邊平臺比聯合國更加重要。美國是2019年G7的輪值主席。特朗普政府將竭力利用G7這一非正式的“小邊的”（plurilateral）的多邊論壇。美國總統特朗普建議俄羅斯重返G7。在G7內部，有的國家反對俄羅斯重返這一論壇，但是，特朗普將利用其主席特權，至少邀請俄羅斯領導人蔘與美國G7。俄羅斯重新加入G7將是世界秩序走勢的重大變量。
在今年8月24-26日在法國舉行的G7峰會上，特朗普拒絕參加G7氣候變化會議，表明特朗普政府現在不會重返聯合國氣候變化談判《巴黎協定》。不過，需要指出的是，美國今後有可能重返《巴黎協定》，特朗普在退出《巴黎協定》後也說過美國今後根據情況變化可能重新加入這一協定。目前，美國煤炭等傳統能源行業創造的就業微不足道，而新能源（如太陽能）的勢頭不錯。美國一些州政府維持奧巴馬時代的氣候變化政策，且在積極參加聯合國氣候變化進程。如果特朗普政府連任，“形勢比人強”，也許特朗普政府會重返《巴黎協定》。
小結：2019年的聯合國大會，尤其是氣候行動峰會，將是全球治理不進則退的時刻。（作者為著名國際政治學者、中國海洋大學特聘教授、海洋發展研究院院長）
責任編輯：徐芸茜 主編：商灝
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