在風險社會的背景下，對於安全的需要是人民日益增長的美好生活需要的關鍵部分。新時代應急管理的創新發展要提升國家治理滿足人民日益增長的安全需要的能力。在“綜合應急管理”的框架之下，中國的應急管理正在從強調全災害管理到重視全過程管理、從實現“全面覆蓋”到追求“深入有效”、從強調綜合性到重視專業化轉變。這就需要以應急管理部為中心建立和完善多主體協同網絡，降低多主體協同的難度，提升多主體協同的效率；重塑應急管理流程，從準備、預防、減緩、響應和恢復五個環節全面優化應急管理的運行機制。相比而言，體制創新的空間小，機制創新的空間大。在應急管理部成立之後，應急管理在體制創新上已經實現重大進展，下一步的工作則更有賴於機制創新，這亟待加強探索。為此，實務界和理論界需要加強合作，共同推動新時代國家應急管理事業的良性發展。

國家應急管理創新發展的主邏輯

從全災害管理到全過程管理

在過去的十餘年中，應急管理體系在一些領域實踐效果不佳，但“功夫在事外”，另外三項重大實踐在客觀上分流了應急管理的部分職責，為應急管理“瘦身”並從全災害管理走向全過程管理創造了有利條件。

一是社會治理創新。“社會管理創新”正式提出於中國共產黨十六屆四中全會，“社會治理創新”則正式提出於中國共產黨十八屆三中全會。社會治理創新是對社會管理創新的發展。社會治理創新作為中國共產黨執政能力的重要維度，主要由中央政法委負責。通過持續不斷的努力，尤其是自中央“兩辦”2009年發佈《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定》和2012年發佈《關於建立健全重大決策社會穩定風險評估的指導意見》以來，群體性事件的高發態勢得到有效遏制，社會洩憤類群體性事件大為減少。就此而言，社會治理創新為將社會安全類突發事件的應對剝離出應急管理提供了支撐。

二是“總體國家安全觀”的實踐。中國共產黨十八大提出“總體國家安全觀”，將十五種安全威脅都上升到國家安全高度。其中，“生態安全”也被上升到國家安全高度，並由此開展“鐵腕治汙”，主要由環保部門負責，在一定程度上減少了因“霧霾”造成的生態安全風險。以“一案三制”為核心的應急管理體系並未將生態環境類突發事件單獨作為一類，但近些年地方政府針對“霧霾”等生態環境類突發事件開展了大量的應急管理實踐，因此有研究者認為應該將環境類突發事件單獨作為一類納入應急管理體系。在這種意義上，“總體國家安全觀”的實踐為將生態環境類突發事件的應對剝離出應急管理提供了支撐。

三是防範和化解重大風險。中國共產黨十九屆三中全會提出，防範和化解重大風險（尤其是系統性金融風險）是未來三年工作的重中之重。其中，防範和化解系統性金融風險主要由2017年成立的金融穩定與發展委員會負責。這在一定程度上降低了因地方債、房地產泡沫、P2P“爆雷”“跑路”等造成經濟危機的概率。在以“一案三制”為核心的應急管理體系中，經濟類突發事件被作為社會安全事件的一個子類。有研究者曾預見到，經濟危機應作為第五類事件。在這種意義上，防範和化解重大風險為將經濟類突發事件的應對剝離出應急管理提供了支撐。

此外，從國際經驗來看，突發公共衛生事件應急管理的主體通常都是衛生部門和疾控中心，將其獨立於應急管理部職能符合現實需要。

國家應急管理體制的創新發展

優化多主體協同網絡

在應急管理部成立之後，中國的應急管理體系在體制上主要體現為以應急管理部為牽頭組織的多主體協同網絡。這是複合了科層結構的網絡結構，而非純粹的科層結構或網絡結構。應急管理在體制上創新的關鍵就是發展和完善以應急管理部為牽頭組織的多主體協同網絡，降低多主體協同的難度，提升多主體協同的效率。這至少需要從三個層面著手。

第一，從短期來看，要縮短內部整合週期。六個機構整體併入應急管理部，六個部門的相關職能移交至應急管理部，這些部門和職能之間的整合需要時間。這種整合不僅包括人員、物資和裝備的整合，也包括組織文化和思維習慣的整合，後者尤其需要時間。參照美國的實踐，FEMA內設機構和各項職能的整合花了十餘年時間。耗時如此之長，固然與FEMA當時所處的時代情境有關，但也顯示了部門內部磨合的難度。在應急管理部的內部整合中，消防脫離武警序列向綜合應急救援隊伍的順利轉制至關重要。從應急救援的需要來看，消防綜合化、職業化和專業化是大勢所趨，如何既能實現消防隊伍綜合化、職業化和專業化，又能繼承武警官兵不畏犧牲的獻身精神，是成功轉制的關鍵。

第二，從中期來看，要高度重視外部協同。應急管理部的職能雖然聚焦於自然災害和事故災難，但這並不意味著應急管理部可以獨自應對全部的自然災害和事故災難。無論是應對自然災害還是事故災難，應急管理部至少都需要與掌握電力、電信、石油等關鍵基礎設施的國有企業合作，而這些國有企業並不直接隸屬於應急管理部。此外，應急管理部還可能需要與自然資源部等其他部委、社會組織開展合作。相比於應急辦，應急管理部作為國務院組成部門，一方面行政權威更高，更有能力協調其他行動主體；但另一方面由於脫離了國務院辦公廳，難以直接藉助國務院辦公廳在綜合協調上的行政權威，而不得不借助於更高的行政權威。當然，在跨部門合作中，行政權威僅是其中一種協調機制，組織的開放程度和人際信任也都是重要的輔助因素。

第三，從長期來看，要積極探索風險治理。這是應急管理部在體制創新上面臨的最大挑戰，也是長期以來一直最難解決的問題，需要在更為基礎的層面予以解決。自然災害防災減災的職責主要在地方政府，在當前的財政體制和政績考核機制下，地方政府普遍缺乏開展防災減災的動力。事故災難安全管理的主體責任在企業，在社會發展的現階段，少有企業願意主動配合政府監管以降低安全生產風險，不少企業甚至想方設法來逃避政府監管。這些都是長期存在的問題，並不會因為應急管理部的成立而直接得到解決。至於綜合性風險管理，雖然短期有效，但尚缺乏長效機制。因此，如何改革財政體制和政績考核機制、推動地方政府開展防災減災、激發企業進行自我監管、發展綜合性風險管理，這些都是發展和完善以應急管理部為牽頭組織的多主體協同網絡需要解決的棘手問題。

國家應急管理機制的創新發展

流程重塑

從全災害管理到全過程管理的轉變必然要求應急管理部重塑應急管理的流程。應急管理的流程定義了應急管理的運行機制。

在過去十餘年的實踐中，應急管理主要強調響應。事後響應的效果遠遠不如事前防範，畢竟人員傷亡、財產損失和社會失序等都是不可逆的社會後果。從理論上看，由於應急響應並不能從根本上減少自然災害或事故災難，隨著時間的推移，應急響應的高投入與低收益必然形成鮮明的對比，導致應急響應的邊際效益遞減。在實踐中，2015年下半年集中發生的“東方之星”沉船、天津濱海新區危化品倉庫爆炸和深圳光明新區特大滑坡三起突發事件均顯示，僅應急響應已經難以滿足人民日益增長的安全需要。與“汶川地震”等自然災害不同的是，這三起突發事件完全是可以避免的。這三起突發事件的相繼發生以及造成的重大損失，也是應急管理部成立的重要動因。

結合應急管理部的職能範圍，本文初步提出一個修正的全過程管理的理論表述，包括五個階段：準備、預防、減緩、響應、恢復。這五個階段共同構成了一個完整的應急管理流程，如下圖所示。

準備是應急管理的起點。新時代應急管理機制的創新發展要進一步提升應急管理準備的實效，有四點需要特別關注。一是提升應急預案的有效性。應急預案雖然在總量上已經實現了“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋，但在體系結構、編制質量、演練上仍然存在著巨大的提升空間。從體系結構來看，要切實解決過去普遍存在的“專項預案簡化為部門預案”的問題，修訂或重新編制各類專項應急預案，應急管理部要在專項預案的修訂和編制中發揮主導作用。從編制質量上看，要切實解決過去普遍存在的應急預案文本簡單複製的問題，在應急預案的編制程序中增加和強化風險評估環節。在預案演練上，要切實解決過去普遍存在的“不敢演練”“演練走過場”的問題，提升應急預案演練的實效。二是進一步加強應急救援隊伍建設。在綜合性應急救援隊伍的建設上，要在實現消防隊伍順利轉制的基礎上，加快探索消防隊伍的綜合化、職業化和專業化，建立適應於綜合化、職業化、專業化消防隊伍發展的人力資源管理體系。在志願性應急救援隊伍的建設上，要加快推動第一響應人隊伍的建設，切實提高志願者參與應急管理的有效性。三是發展應急產業，提升應急裝備和應急救援的科技含量。加大財政投入，引入市場機制，優先發展地震預警、航空救援，擴展衛星遙感、大數據分析在應急管理中的應用。四是提升應急管理宣教的實效，切實增強公眾自救互救能力。探索應急管理的學歷教育，借鑑FEMA與美國公共管理學院聯盟（NASPP）合作培養應急管理專業人才的經驗，將應急管理納入大專院校教學體系。按照應急管理實踐需要的核心能力，建立和優化應急管理在職培訓課程體系。改革應急管理社會宣教方式和科普場館運營模式，引入市場性機制，提升應急管理社會宣教和科普場館運營的實效。

預防主要針對事故災難。在安全管理中，對於“安全”（safety）的內涵有兩種基本的理解：一是不發生事故；二是將風險控制在可以接受的水平。第二種理解已經超越第一種理解佔據主導地位。因此，預防的關鍵是將風險控制在可以接受的水平，這就需要“多管齊下”，共同發力。一是提升政府監管的實效，減少政府監管的盲區、不作為和腐敗“尋租”空間。二是激發企業的自我監管，探索驅動企業自我監管的市場性機制，強化企業進行自我安全監管的意願和能力。預防也可針對自然災害，主要是指對人與自然關係的反思，減少人類行為對自然環境的破壞，加強生態修復和保護，儘可能地消除孕災環境。三是鼓勵社會監管，借鑑美國《社區知情法案》的實施經驗，探索基於危險源公示和內部舉報人制度的社會監管。

減緩主要針對自然災害。在自然災害學的語境中，風險（risk）＝危害（hazards）*脆弱性（vulnerability）。其中，脆弱性既包括物理脆弱性，也包括社會脆弱性。要在最大程度上減少自然災害造成的損失，就要同時降低物理脆弱性和社會脆弱性。降低物理脆弱性的關鍵是提升建築物和關鍵基礎設施抗震、防風等設防等級，保障建築質量。降低社會脆弱性的關鍵是減少易災區域的人口聚集。減緩也可針對事故災難，確保危險化學品儲存和生產區域與居民生活區的安全距離，努力改變“化工圍城”“城圍化工”的現狀。

響應永遠是應急管理的重點。重視預防和減緩並不意味著響應的重要性下降。由於自然災害和事故災難的不確定性，響應永遠是應急管理的重點。僅重視應急響應固然不行，但不重視應急響應也不行。應急響應可以迅速控制事態，儘可能地降低自然災害和事故災難造成的損失。通過十餘年的實踐，應急響應雖然取得了顯著的進展，但仍存在著巨大的改進空間，其中的關鍵是要提升應急指揮的科學性。在實踐中，應急響應對於政治性的考慮通常大於對於科學性的尊重。從總體上看，中國體制的特點是高效的政治動員，其有利的一面是“一方有難，八方支援”“集中力量辦大事”，不利的一面則是容易過度動員、運動式治理、成本過高。2008年“汶川地震”之後，中國探索了軍地聯合的雙指揮部機制。2013年“蘆山地震”之後，中央政府適度退後，開始強調屬地政府在應急指揮中的主導角色。應急管理部成立之後，還需要繼續探索適合於中國情境的應急指揮機制，一方面既要發揮政治動員的優勢，另一方面又要科學理性。

恢復既是終點也是起點。“汶川地震”災後恢復的實踐探索顯示，自然災害災後恢復的關鍵是可持續性，即當外部援助終止後，受災區域當地政府和居民可以自力更生。這就不僅要關注受災區域的物理重建（physical reconstruction）和社會系統的重建，還要推動防災減災，發展當地經濟，改善環境和當地居民的生活條件，實現社區改良（community betterment），促進受災區域經濟社會的可持續發展。事故災難災後恢復的核心是建立科學的調查與問責機制。2011年“甬溫線動車事故”之後，災後調查的開放性顯著增強，但追究責任和查明原因相互混雜，不利於改進問題。應急管理部成立之後，還需要繼續完善災後調查與問責機制，切實做到科學調查、精準問責，真正做到從災難中學習。

注：圖片來自網絡

文章來源：《學術前沿》3月上

《新時代國家應急管理體制機制的創新發展》

編輯：浦天龍

視覺：王嘉騏

更多精彩文章，歡迎關注《國家治理》週刊及人民論壇網！