中國產業園區制度是以中央政府、地方政府、園區管委會、開發公司、企業等主體間關係為核心，在園區運營過程中建立起來的正式規則體系和正式規則的執行機制，具體包括法制、體制、機制三種結構要素。
產業園區法制建設存在問題與不足
雖然各地的園區法制建設在規劃佈局、管理與權益保護、持續發展與扶持鼓勵、競爭與合作方面取得了巨大進展，並主要體現為地方性探索。但與產業園區的發展最新需求相比，仍然存在以下問題與不足：
（1）中央統籌性立法欠缺
中國產業園區的法制多為地方性法規的探索，缺乏中央層面頒佈的法律、行政法規，難以發揮統一指導統籌的作用，一定程度上制約了各地的園區立法工作。與此同時，國家各部委的管理規定多為針對某一特定園區或園區管理某項特定內容，較為龐雜多樣，從實施範圍、適用對象到內容上都無法避免科學性、全面性和包容性的缺失，在統籌協調方面缺乏力度，系統性亟待加強。
（2）產業園區管理機構法律地位亟待進一步明確
產業園區的管理機構大多數為產業園區管委會，與政府部門相比，其法律地位亟待進一步明確，突出表現在權責配製和管理職能的內容不夠明確。部分園區管理機構在未獲得授權情況下實際承擔了大量本不屬自身職責的管理職能，導致部門臃腫擴張，存在行政風險和執法風險。部分園區管理機構受制於各級政府職能部門的職權交叉，重心未能下移，導致難以放開手管事。
（3）大多數園區的立法政策化現象仍較為嚴重
雖然一些沿海發達地區產業園區的園區法已經進入法律層面，但我國絕大多數園區的立法仍然呈現“立法政策化”現象，在充分體現政府意志和政府戰略的同時，又表現為普惠性、規範性不足。管理者習慣於用目的性、情境性、時間性較強的政策意見實質，套上“園區條例”的外殼，針對特定時期、特定環境的特定問題，而不樂意花費時間制定相對普遍性、規範性強的法律法規。
（4）缺少相對統一的政策實施規範
國家和地方都出臺了大量的園區扶持政策、覆蓋產業園區建設發展的各方面，而政策的實施一般需經過申請申報、評價審查、批准通過、執行落實等程序。除了一些發達地區的園區，大多數的園區法制建設不力，在行政執法標準和權力監督方面未能充分建章立制，扶持政策的表述主要關注內容性規定，對程序性規定相對籠統和原則，導致政策落地實施過程中存在一定不確定性和過多自由裁量權，缺乏相對統一公開透明的行政程序。
（5）跨園區建設和協調合作缺乏法制保障
我國產業園區法制建設主要集中於單個園區，未能充分拓展到園區與園區之間。跨園區的建設、協調與合作缺乏法制保障，機構建設和實施制度配套。一旦涉及跨園區事務，往往囿於體制、管理和行政區劃的邊界而難以有所作為，需要地方政府介入推動。
產業園區法制改革與創新的對策建議
我國產業園區是經濟轉型升級、創新發展、對外開放的重要載體，應當先行先試市場規則，探索各種改革創新舉措。產業園區法制建設應當遵循中央立法與地方立法相結合、法治規則與各級政府公共政策相協調的體系性邏輯，形成協調統一的制度體系。
（1）探索國家產業園區統一立法規範
重點圍繞我國產業園區的基本共性問題進行統一立法、統一規範。包括如下內容：園區設立目的，即產業園區設立的現實意義；園區的法律地位、作用、任務，根據國辦最新7號文，園區管委會作為政府派出機關的職權劃分；園區規劃，園區建設與國民經濟和社會發展規劃、主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鎮體系規劃、城市總體規劃和生態環境保護規劃相協調；財政稅收、土地利用、人力資源、產學研主體、投融資管理，即與產業園區建設運營主要相關的內容，需要立法明確基本共性問題；園區合作，即園區對外合作機制的法制保障，進一步支撐我國對外開放戰略，順應全球化趨勢；政府職責與監管服務，通過統一立法，明確政府相關部門的職責和義務，確保權責一致，形成合力，監管到位，實現良好的公共服務職能。
（2）明確園區管理機構的法律地位及其權責分配
管理規範健全與否，對於產業園區能否實現可持續發展具有重要意義。其中飽受爭議的問題是產業園區管理機構法律地位不明確。2017年2月6日國務院辦公廳印發的《關於促進開發區改革和創新發展的若干意見》（國發辦[2017]7號）提出的二十三條意見中，第十一條指出：“開發區管理機構作為所在地人民政府的派出機關，要按照精簡高效的原則，進一步整合歸併內設機構，集中精力抓好經濟管理和投資服務，換髮體制機制活力”，明確將產業園區的管委會性質界定為“政府的派出機關”的行政主體資格。但是，在實踐過程中，由於管理權限和分工不明確，大多數園區管理機構仍然呈現為“協調機構”的特點，因缺少法律法規授權，對園區諸多事項，只能通過協調相關政府職能部門進行審批或執法，很多時候導致審批週期過長、執法不順暢，進而影響到園區的運行效率。
（3）健全園區政策的法制化實施制度
從主體、對象、程序、跟蹤監管等四個方面予以健全完善：一是合理界定政策實施主體。尤其需要對職責主體不履行或不正當履行其職責所應承擔的法律責任作出規定；二是細化政策支持對象以及相應的支持標準。若需要對支持對象的資格進行特別的認定，則應當對資格條件和認定標準予以明確；三是健全規範政策的實施程序，對政策實施過程中所涉及的申報、評審、執行等基本程序作出儘可能細化的規定，同時加強規範性的提煉和完善；四是建立政策實施的跟蹤監管制度。重點在於建立健全相應的信息管理制度、政策實施效果評估制度、政策支持動態調整制度和責任追究制度。
（4）規範產業園區協調合作的法制保障
為實現資源優化配置和區域協調發展的戰略目標，需要特別重視規範園區之間的協調合作，重點解決區域間對立導致不良競爭的問題，促進園區合作。可積極探索以下三類制度：一是主體功能區利益補償制度；二是地方政府績效考核評價制度；三是主體功能區規劃監督執行制度。
與此同時，探索建立法制化的促進規範，充分發揮法制的引導作用，促進和規範園區的合作發展。從三個方面出發：一是推動園區合作政策法制化，對不同地區合作共建、協同發展的園區給予特別的政策支持，並將政策支持加以法制化，建立法制化的實施機制；二是固化形成園區合作協調規範，對合作目的、合作形式、職責和責任等通過法律文件形式加以規定，以此促進園區有效合作；三是為園區合作方式創新提供法制支持，關注建立健全相應的利益分配製度、風險預警機制和救濟制度。
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